城市群合作模式中的資源差異與變革創(chuàng)新

鄭睿

摘要：從教育、醫(yī)療、文化等各個(gè)方面的資源情況來(lái)分析，可以發(fā)現(xiàn)目前長(zhǎng)三角區(qū)域各地區(qū)之間的基本公共服務(wù)水平還存在明顯的差異，離實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效供給及均等化發(fā)展的目標(biāo)還有較大的差距。因此，通過(guò)系列研究，借鑒國(guó)內(nèi)外城市群基本公共服務(wù)協(xié)作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從城市群合作模式的變革創(chuàng)新的角度出發(fā)，有助于為長(zhǎng)三角基本公共服務(wù)均等化發(fā)展，以及合作共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等方面提供全面可行的對(duì)策建議。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效供給及均等化發(fā)展，是長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的保證，更是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要任務(wù)。然而，由于很多公共資源的分配不僅僅局限在一個(gè)城鎮(zhèn)或城市。同時(shí)，公共服務(wù)的對(duì)象——人的流動(dòng)也不受地域范圍的限制，所以，由公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、住房、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文體娛樂(lè)服務(wù)等構(gòu)成的公共服務(wù)體系也往往跨越行政轄區(qū)的邊界。[1]這就需要通過(guò)創(chuàng)新區(qū)域間的合作模式，構(gòu)建由政府部門(mén)、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織共同參與的公共治理體系，謀求區(qū)域內(nèi)行政轄區(qū)之間的協(xié)同合作，從而促進(jìn)整個(gè)區(qū)域公共服務(wù)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，城市群是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在特定地理空間上，以交通信息、基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)交易的高效區(qū)域網(wǎng)絡(luò)為紐帶，以一個(gè)或幾個(gè)超大或特大城市作為核心，由若干個(gè)密集分布的、不同等級(jí)的城市及其腹地，通過(guò)空間規(guī)模集聚和分工協(xié)同等相互作用而形成的城市區(qū)域系統(tǒng)。2016年我國(guó)發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出，“堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。由此可見(jiàn)，城市群是城市化發(fā)展的高級(jí)階段，是國(guó)家當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要路徑之一，是我國(guó)全面參與全球化競(jìng)爭(zhēng)合作的最高端平臺(tái)。

因此，長(zhǎng)三角地區(qū)要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，就必須通過(guò)城市群合作模式的改革創(chuàng)新，使得區(qū)域內(nèi)各城市之間形成密切聯(lián)系，達(dá)成互動(dòng)協(xié)作，從而促進(jìn)城市間的公共服務(wù)要素自由流動(dòng)，進(jìn)而提高資源的配置效率，充分發(fā)揮城市群的規(guī)模效應(yīng)和集群效應(yīng)，形成一加一大于二的效果，最終促進(jìn)公共服務(wù)的協(xié)同化和均等化。

一、長(zhǎng)三角城市群基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

目前，無(wú)論從教育、醫(yī)療、文化等各個(gè)方面來(lái)看，長(zhǎng)三角城市群的26個(gè)城市的基本公共服務(wù)水平都還存在較大的差異，難以達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的要求。

（一）教育公共服務(wù)

在長(zhǎng)三角城市群的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)方面，26個(gè)城市的教育資源的配置相當(dāng)不均衡，基礎(chǔ)教育服務(wù)的發(fā)展水平存在較為明顯的差距，這一點(diǎn)可以從長(zhǎng)三角城市群內(nèi)各個(gè)城市擁有的基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模以及相關(guān)師資隊(duì)伍的配置對(duì)比上明顯地看出來(lái)。

從基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)數(shù)量看，上海作為長(zhǎng)三角城市群核心城市，共有中小學(xué)1 525所，高居26個(gè)城市的首位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市群內(nèi)處于次級(jí)水平的南京、杭州、合肥、蘇州和寧波等城市，是處于末位的銅陵市的近12倍。[2]可以看出，長(zhǎng)三角城市群的26個(gè)城市之間呈現(xiàn)出參差不齊的基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)數(shù)量分布的非均等現(xiàn)狀。

另一方面，從基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)所配備的師資力量來(lái)看，上海中小學(xué)教師數(shù)量也是一馬當(dāng)先，是處于第二梯隊(duì)的蘇州、合肥、鹽城等城市中小學(xué)教師數(shù)量的兩倍，是居于末位的銅陵市的17倍。就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，目前的長(zhǎng)三角城市群的基礎(chǔ)教育服務(wù)資源仍然處在非均衡的狀態(tài)。

（二）醫(yī)療公共服務(wù)

經(jīng)過(guò)多年來(lái)不斷的努力，我國(guó)基本公共醫(yī)療服務(wù)體系已經(jīng)初步建立，其覆蓋范圍也在不斷擴(kuò)大。但從現(xiàn)狀來(lái)看，長(zhǎng)三角地區(qū)城市間醫(yī)療公共服務(wù)資源配置仍存在相當(dāng)大的差異性。從2014年末的數(shù)據(jù)可以看出，上海擁有各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共計(jì)637個(gè)，這一數(shù)字分別是杭州的2倍，南京的3倍，常州的6倍和銅陵的19倍。如此大的差距充分顯示了上海市作為長(zhǎng)三角城市群核心城市的基本公共醫(yī)療服務(wù)的資源實(shí)力，也顯現(xiàn)出了在城市群內(nèi)26個(gè)城市的公共醫(yī)療衛(wèi)生資源分布的不均等。此外，還可以從城市擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位和職業(yè)醫(yī)師、職業(yè)助理醫(yī)師的數(shù)量來(lái)分析各城市在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源配置的不均衡。[3]例如，截止至2014年末，上海市共計(jì)擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位115 335張，擁有職業(yè)醫(yī)師和職業(yè)助理醫(yī)師共計(jì)48 981人，分別是位居末席的舟山市的22.8倍和16倍。長(zhǎng)三角城市群基本公共醫(yī)療服務(wù)的不均等現(xiàn)狀由此可見(jiàn)一斑。

（三）文化公共服務(wù)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人民生活水平日益提高，文化公共服務(wù)也日漸成為民眾高度關(guān)注的公共服務(wù)領(lǐng)域。從公共圖書(shū)館藏書(shū)量等指標(biāo)來(lái)看，在這個(gè)領(lǐng)域長(zhǎng)三角城市群資源分布的不均衡性更為明顯。上海的公共圖書(shū)館圖書(shū)總藏量共計(jì)為7 362.6萬(wàn)冊(cè)，位居第二位和第三位的杭州和蘇州，僅達(dá)到這一數(shù)量的1/4和1/5，而位居第四位的寧波，僅達(dá)到上海的1/10，長(zhǎng)三角城市群基本文化公共服務(wù)的不均等性尤為凸顯。

二、國(guó)內(nèi)外城市群基本公共服務(wù)協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)借鑒

對(duì)于城市群如何通過(guò)相互協(xié)作加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外都有一些較為成功的經(jīng)驗(yàn)，值得長(zhǎng)三角城市群學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）長(zhǎng)江中游城市群

作為長(zhǎng)江中游城市群內(nèi)的核心城市，南昌、武漢、長(zhǎng)沙、合肥4市近年來(lái)逐步促成了交通、旅游、醫(yī)療、教育以及諸多公共服務(wù)項(xiàng)目的合作，在逐漸拉近“空間距離”的同時(shí)，也讓四城居民享受到“異地同城”的實(shí)惠。

一是異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算。2015年12月22日，4個(gè)城市正式實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算，為城市群內(nèi)居民就醫(yī)帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的便利和實(shí)惠。符合條件的任一城市本級(jí)醫(yī)保參保人員到其余3市的異地就醫(yī)點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)時(shí)，只需出示本人社會(huì)保障卡和居民身份證，就可直接刷社會(huì)保障卡實(shí)現(xiàn)醫(yī)保即時(shí)結(jié)算。

二是成立長(zhǎng)江中游城市群院前醫(yī)療急救聯(lián)盟。2015年2月，合肥、武漢、長(zhǎng)沙、南昌4市共同簽署《長(zhǎng)江中游城市群急救與緊急醫(yī)療救援合作建設(shè)意向書(shū)》，協(xié)議建立院前醫(yī)療急救合作聯(lián)盟，整合各自急救資源共同構(gòu)建城市群“水陸空立體急救網(wǎng)絡(luò)”，為救護(hù)車(chē)跨省轉(zhuǎn)運(yùn)提供導(dǎo)航和物資支持，并協(xié)調(diào)接收醫(yī)院，以確保患者得到更快速、安全的院前醫(yī)療急救服務(wù)。急救聯(lián)盟將依托各市的急救中心120調(diào)度指揮系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)和電子病歷庫(kù)等，有步驟地分批互相開(kāi)放急救信息，包括地理信息、緊急救援預(yù)案、醫(yī)療信息以及應(yīng)急救援物質(zhì)儲(chǔ)備等。同時(shí)，在各省高速公路交接區(qū)域?qū)⒃鲈O(shè)高速公路急救站，遇重大交通事故的緊急醫(yī)療救援將由各省協(xié)作開(kāi)展。

三是共享電子病歷。為打破各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)“各自為政”的信息“孤島”，避免患者重復(fù)開(kāi)藥、檢查，合肥、武漢、長(zhǎng)沙、南昌4市將建成區(qū)域內(nèi)患者“電子病歷”的共享中心。病人的就診記錄將可在4個(gè)城市各醫(yī)院共享。患者只要在這4個(gè)城市的醫(yī)院就醫(yī)，病人的基本情況、診斷、檢查化驗(yàn)等信息，其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)也能共享。此舉有助于控制濫用藥品，減少過(guò)度檢查，從而控制醫(yī)藥費(fèi)用的不合理支出。

四是統(tǒng)一互惠的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。上述4個(gè)城市通過(guò)協(xié)調(diào)，實(shí)行了統(tǒng)一互惠的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，對(duì)持有4市發(fā)放的《就業(yè)失業(yè)登記證》的勞動(dòng)者，不管在城市群內(nèi)哪個(gè)城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)，都享受同樣的優(yōu)惠政策。

五是實(shí)施住房公積金互認(rèn)互貸。2014年底，4市啟動(dòng)實(shí)施住房公積金互認(rèn)互貸，在全國(guó)率先開(kāi)展省際公積金異地貸款。職工在就業(yè)地繳存公積金，在戶(hù)籍地購(gòu)買(mǎi)自住住房的，可向戶(hù)籍地公積金中心申請(qǐng)公積金個(gè)人住房貸款。

（二）珠三角城市群

早在2009年，珠三角城市群就先后出臺(tái)了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》和《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃（2009-2020年）》兩大規(guī)劃，提出從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、生態(tài)環(huán)境和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面，針對(duì)資源共享、制度對(duì)接、待遇互認(rèn)、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、指揮協(xié)調(diào)等8個(gè)目標(biāo)路徑逐步推進(jìn)一體化。

一是公共交通服務(wù)一體化。2010年11月8日，廣州、佛山、肇慶、江門(mén)、汕尾5座城市的公交卡實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，正式發(fā)行第一張全省通卡——“嶺南通”。2013年1月1日，珠三角九市實(shí)施車(chē)輛通行費(fèi)年票互通。

二是珠三角通信一體化。2012年12月25日，繼“珠中江”、“廣佛肇”實(shí)現(xiàn)通信一體化后，“深莞惠”也正式啟動(dòng)通信一體化，標(biāo)志著珠三角九市三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈通信一體化圓滿(mǎn)完成。經(jīng)初步測(cè)算，此舉可為珠三角地區(qū)用戶(hù)每年節(jié)省通信費(fèi)用約17億元。

三是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化綜合改革試點(diǎn)。2012年4月17日，廣東省政府出臺(tái)《深入推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化綜合改革工作方案（2012-2014年）》，并確立惠州市為全省首個(gè)試點(diǎn)市?；葜莸呢?cái)政實(shí)力在珠三角各城市中并不占優(yōu)，而且內(nèi)部各縣區(qū)的財(cái)政實(shí)力相差較大。為此，惠州建立了“政府主導(dǎo)”的多元投入機(jī)制。每年市級(jí)新增財(cái)力70%、縣級(jí)新增財(cái)力50%用于民生。為了解決縣區(qū)財(cái)力不均衡問(wèn)題，惠州設(shè)立“市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)籌資金”，通過(guò)建立財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)富?？h區(qū)幫助落后縣區(qū)。[4]統(tǒng)籌資金來(lái)源于3個(gè)部分：第一是市財(cái)政，每年1個(gè)億以上，并隨財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增加；第二是收繳國(guó)有資本收益，按3%～5%的比例收繳國(guó)有資產(chǎn)增值收入，全額用于基本公共服務(wù)；第三是縣區(qū)，按上年公共財(cái)政預(yù)算收入的3%上繳。這些錢(qián)主要用于托底保障基本公共服務(wù)中最基礎(chǔ)的項(xiàng)目，從而推動(dòng)不同縣區(qū)基本公共服務(wù)更加均衡發(fā)展。除了財(cái)力保障，如何更好地促進(jìn)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源更好地流動(dòng)也是關(guān)鍵?；葜菔袃?nèi)就嘗試了“巡教”和“巡醫(yī)”的制度，讓良好的師資和醫(yī)生能服務(wù)到邊遠(yuǎn)地區(qū)。此外，惠州的均等化改革還嘗試打破身份界限，促進(jìn)人群均等化，把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的異地務(wù)工人員納入住房保障范圍；把在全市中小學(xué)、幼兒園就讀的異地務(wù)工人員隨遷子女，納入居民醫(yī)保范圍；對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的流動(dòng)人口提供同等的優(yōu)生優(yōu)育保健服務(wù)。

（三）歐洲

一是強(qiáng)調(diào)以人為本的管理方式。歐洲城市群規(guī)劃中政府優(yōu)先考慮民眾健康和環(huán)境問(wèn)題，一方面尊重民意，每項(xiàng)措施方案若有30%以上的居民反對(duì)則重新考慮其可行性；另一方面注重宜居環(huán)境，重視居民生活質(zhì)量和環(huán)境美化。

二是注重整體規(guī)劃。英國(guó)中南部城市群從整個(gè)大都市區(qū)的角度出發(fā)，對(duì)區(qū)內(nèi)各個(gè)新城進(jìn)行整體有序的組織規(guī)劃，根據(jù)中心城市的需要賦予新城不同的職能，并形成大都市圈規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)城市群從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，最終達(dá)成整體協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

三是優(yōu)化社會(huì)保障體系。德國(guó)魯爾地區(qū)為保障老年人和失業(yè)者的安定生活，形成完善社會(huì)保障體系。一方面，強(qiáng)化保險(xiǎn)業(yè)。在保險(xiǎn)業(yè)的基本險(xiǎn)種中，養(yǎng)老金位居第一，占直接支出總額的三分之一，醫(yī)療保險(xiǎn)位居第二，占支出總額的五分之一，其余包含失業(yè)保險(xiǎn)（補(bǔ)貼）以及公職人員退休金和職工病假工資等，充分保障了居民的基本社會(huì)需求。另一方面，政府注重豐富文化生活，創(chuàng)造再就業(yè)機(jī)會(huì)。政府牽頭挖掘城市歷史題材，在老舊工廠基礎(chǔ)上建立特色文化公園和藝術(shù)館，形成文化娛樂(lè)中心和多層次的居民住宅小區(qū)，并對(duì)老舊企業(yè)和環(huán)境進(jìn)行整體評(píng)估改造，為失業(yè)職工創(chuàng)造新型就業(yè)崗位。[5]

（四）北美地區(qū)

一是建立大都市理事會(huì)。美國(guó)的明尼蘇達(dá)州擁有明尼阿波利斯和圣保羅兩個(gè)中心城市，以及大量的市、鎮(zhèn)和專(zhuān)區(qū)，區(qū)域內(nèi)共有300多個(gè)各級(jí)地方政府。在原來(lái)的體制下，地方政府各自為政，鮮有協(xié)作之舉。這種情況導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域自上世紀(jì)中期開(kāi)始出現(xiàn)了眾多公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)安全方面的問(wèn)題。這些問(wèn)題的凸顯逐漸引起政府和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的強(qiáng)烈關(guān)注。在多方努力下，明尼蘇達(dá)州于1967年成立了明尼阿波利斯-圣保羅雙城大都市理事會(huì)。理事會(huì)既非聯(lián)合政府，也不是政府間的自愿性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是由州政府授權(quán)，介于州政府和縣、市之間的具有政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃與服務(wù)機(jī)構(gòu)。該理事會(huì)負(fù)責(zé)大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃與相關(guān)政策制定，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)構(gòu)建大都市區(qū)的公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。組成理事會(huì)的16名理事來(lái)自于按相等人口劃分的不同地區(qū)。第一，為了合理利用公共資源，促進(jìn)區(qū)域有序發(fā)展，大都市理事會(huì)制定了內(nèi)容涉及大氣與水污染、交通、健康、住房等方面的“大都市綜合發(fā)展指南”。此外，作為聯(lián)邦政府、州政府與地方政府之間相互協(xié)商與合作的一個(gè)橋梁，理事會(huì)對(duì)大都市區(qū)內(nèi)公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管與協(xié)調(diào)。第二，1994年，為了解決日益嚴(yán)重的大都市區(qū)中心城市和舊郊區(qū)之間貧困與犯罪、住房短缺等問(wèn)題，明尼蘇達(dá)州議會(huì)通過(guò)了“大都市重組法”，對(duì)大都市理事會(huì)進(jìn)行了重組。此舉解決了長(zhǎng)期以來(lái)大都市理事會(huì)在公共服務(wù)領(lǐng)域規(guī)劃與執(zhí)行相分離的狀況。第三，理事會(huì)擁有多元化的資金來(lái)源，包括聯(lián)邦政府的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付、州政府的撥款、地方財(cái)產(chǎn)稅以及消費(fèi)者付費(fèi)等。直到現(xiàn)在，大都市理事會(huì)仍然履行著重要的職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)大都市區(qū)的公共交通系統(tǒng)，保護(hù)重要的自然資源，為中低收入家庭提供更多的可負(fù)擔(dān)住房等多方面的服務(wù)職能。如理事會(huì)中的環(huán)境服務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整個(gè)大都市區(qū)的排水系統(tǒng)，將多個(gè)社區(qū)的污水集中到一個(gè)污水處理廠，提高效率并降低居民的負(fù)擔(dān)成本。

二是建立城市群間的非政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了讓非政府組織和民眾在城市群協(xié)作中發(fā)揮更為積極的作用，北美地區(qū)探索建立了許多城市群間的非官方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中包含兩類(lèi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，第一類(lèi)是綜合功能的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如1957年組建的華盛頓大都市委員會(huì)，其職能包括交通規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等許多公眾關(guān)注的區(qū)域問(wèn)題；又如加拿大溫哥華地區(qū)的城市共管自治協(xié)調(diào)模式，通過(guò)大溫哥華地區(qū)政府董事會(huì)解決城市發(fā)展中地區(qū)規(guī)劃、交通線路布局、水資源處理、空氣質(zhì)量監(jiān)管等問(wèn)題。另一類(lèi)是針對(duì)一些具體區(qū)域性問(wèn)題組建的單一功能民間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如解決供水、供電、垃圾處理等問(wèn)題的合作組織。

三、長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作模式的改革創(chuàng)新路徑

改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，我國(guó)的公共服務(wù)體系建設(shè)取得了令世人矚目的卓越成效，但不可否認(rèn)的是，目前我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域仍存在明顯的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)間差異。從長(zhǎng)三角城市群來(lái)看，江、浙、滬、皖四地各城市之間的基本公共服務(wù)供給能力及供給水平同樣存在顯著差異。因此，要推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群基本公共服務(wù)的一體化和均等化，對(duì)理念、制度、機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)新提出了更新、更高的要求。有鑒于此，江、浙、滬、皖四地應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域的資源共享和合作治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和一體化，共同提高城市群內(nèi)公共服務(wù)的水平。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，在思想上達(dá)成合作治理的共識(shí)

城市群之間要形成公共服務(wù)的協(xié)作共治和互補(bǔ)互利，其首要先決條件就是要達(dá)成合作治理的共識(shí)，要從思想上轉(zhuǎn)變封閉發(fā)展的傳統(tǒng)觀念，深刻認(rèn)識(shí)到消除行政壁壘、為城市群合理及優(yōu)化配置各種資源要素才是共同提升公共服務(wù)水平的重要保證，才能通過(guò)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化來(lái)達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距和改善地區(qū)間不均衡發(fā)展的發(fā)展目標(biāo)。因此，長(zhǎng)三角城市群的各地方政府，必須要在中央和相關(guān)部委的協(xié)調(diào)下，充分學(xué)習(xí)合作治理的理論和機(jī)制，從思想上認(rèn)識(shí)到只有通過(guò)合作治理才能加快城市群的公共服務(wù)水平共同發(fā)展，從而自覺(jué)地將長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)一體化工作納入到日常的管理建設(shè)和規(guī)劃工作中，改變城市治理各自為政與區(qū)域一體化工作兩張皮的現(xiàn)象，促使各城市地方政府由各自為政向集體行動(dòng)轉(zhuǎn)變。

（二）共同制定指導(dǎo)城市群公共服務(wù)合作治理的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

為更好地指導(dǎo)長(zhǎng)三角城市群在公共服務(wù)領(lǐng)域協(xié)作共治，必須制定相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，為城市群的合作交流提供具體的模式和框架。因此，江、浙、滬、皖四地應(yīng)在《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，共同磋商，借鑒珠三角城市群制定公共服務(wù)一體化中長(zhǎng)期規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合制定與各地發(fā)展規(guī)劃相銜接的《長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作治理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，確立長(zhǎng)三角城市群內(nèi)各成員的發(fā)展方向和定位，設(shè)立城市群之間合作的目標(biāo)、原則、模式和主要任務(wù)，明確城市群合作治理框架中各成員承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，從而形成推進(jìn)長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作治理的指導(dǎo)依據(jù)和行動(dòng)指南。

（三）建立公共服務(wù)合作共享的平臺(tái)

長(zhǎng)三角城市群要真正落實(shí)公共服務(wù)領(lǐng)域的合作和協(xié)同，就必須打造具體的公共服務(wù)合作交流平臺(tái)，形成資源共享的現(xiàn)實(shí)載體和有效渠道。

一是建設(shè)教育資源共享平臺(tái)。“百年大計(jì)，教育為本”。一直以來(lái)，教育都是公共服務(wù)領(lǐng)域最受人矚目的核心內(nèi)容之一。由于我國(guó)教育領(lǐng)域普遍存在資源分布不均衡，各地教育水平差異較大的問(wèn)題，所以各地之間的教育資源共享成了長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)領(lǐng)域合作的重點(diǎn)。因此，江浙滬皖四地應(yīng)該通過(guò)協(xié)商，聯(lián)合打造長(zhǎng)三角城市群教育資源共享平臺(tái)。一方面，通過(guò)教育資源共享平臺(tái)，促進(jìn)城市群內(nèi)各類(lèi)學(xué)校依托信息網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)手段進(jìn)行教學(xué)活動(dòng)的交流和探討，形成定期召開(kāi)教育教學(xué)研討會(huì)的長(zhǎng)效機(jī)制，從而不斷提升城市群內(nèi)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的教學(xué)能力和水平。另一方面，依托教育資源共享平臺(tái)，建立遠(yuǎn)程教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)設(shè)形式多樣、內(nèi)容豐富的網(wǎng)上課程，為整個(gè)城市群的受教育群體提供來(lái)自不同地區(qū)的優(yōu)質(zhì)教學(xué)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角城市群內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的交流共享，達(dá)成區(qū)域內(nèi)教育服務(wù)的合作和協(xié)同。[6]

二是建設(shè)就業(yè)服務(wù)合作平臺(tái)。人才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素，近年來(lái)越發(fā)受到各地的重視。多年以來(lái)，由于各地教育水平和經(jīng)濟(jì)水平的不均衡，人才供需的結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)。就業(yè)服務(wù)作為促進(jìn)人才供需匹配的保障措施，近年來(lái)越來(lái)越成為公共服務(wù)領(lǐng)域的焦點(diǎn)。在這樣的背景下，長(zhǎng)三角城市群應(yīng)加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的合作共享，打破區(qū)域壁壘，消除就業(yè)歧視，建立統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，即時(shí)收集并統(tǒng)一發(fā)布就業(yè)信息，并借鑒長(zhǎng)江中游城市群合作經(jīng)驗(yàn)，積極磋商協(xié)調(diào)統(tǒng)一江浙滬皖四地的就業(yè)政策，為區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口提供同質(zhì)化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)舉措，促進(jìn)各類(lèi)人才和勞動(dòng)力在城市群內(nèi)自由流動(dòng)、充分就業(yè)。

三是建立醫(yī)療服務(wù)合作平臺(tái)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提升，健康已經(jīng)成為了人們?nèi)找骊P(guān)注的頭等大事，高水平的醫(yī)療服務(wù)自然也成了公共服務(wù)領(lǐng)域備受關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，目前我國(guó)醫(yī)療資源仍然面臨整體資源不足，局部資源分布不均衡等諸多問(wèn)題，民眾的醫(yī)療服務(wù)需求往往難以得到有效滿(mǎn)足。為加快提升長(zhǎng)三角城市群的醫(yī)療服務(wù)供給水平，江浙滬皖4地在醫(yī)療服務(wù)方面應(yīng)借鑒長(zhǎng)江中游城市群的合作經(jīng)驗(yàn)，建立合作交流和資源共享的協(xié)作平臺(tái)。一是依托該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)各級(jí)醫(yī)院醫(yī)療檢驗(yàn)結(jié)果的互認(rèn)互聯(lián)，方便群眾跨區(qū)域就診；二是推動(dòng)醫(yī)保就醫(yī)在城市群內(nèi)實(shí)行無(wú)障礙異地即時(shí)報(bào)銷(xiāo)，并加速降低醫(yī)?？ㄔ诔鞘腥簝?nèi)醫(yī)保定點(diǎn)藥店的使用門(mén)檻，最大程度發(fā)揮醫(yī)保的保障作用；三是建立城市群內(nèi)醫(yī)療會(huì)診平臺(tái)，依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程會(huì)診，達(dá)成優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在城市群內(nèi)的共享，讓老百姓切實(shí)享受到質(zhì)量更高、服務(wù)更便捷的醫(yī)療服務(wù)；四是建立院前醫(yī)療急救合作聯(lián)盟，整合各地急救資源共同構(gòu)建城市群聯(lián)合急救網(wǎng)絡(luò)，

四是搭建社會(huì)保障合作平臺(tái)。由于地域相近，長(zhǎng)三角地區(qū)各城市之間的人員流動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)都非常頻繁。較大比例的流動(dòng)人口對(duì)各城市的社會(huì)保障工作都提出了更高的要求。為加強(qiáng)長(zhǎng)三角城市群之間流動(dòng)人口的社會(huì)保障接續(xù)工作，應(yīng)參照借鑒長(zhǎng)江中游城市群以及珠三角合作經(jīng)驗(yàn)，在城市群內(nèi)搭建統(tǒng)一的社會(huì)保障合作平臺(tái)，為區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度和政策的一體化建立有效的交流與合作渠道，從而為促進(jìn)社會(huì)保障的無(wú)條件、無(wú)障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)提供現(xiàn)實(shí)的載體和有效的平臺(tái)。具體而言，一是推進(jìn)落實(shí)區(qū)域內(nèi)公積金異地貸款制度，在長(zhǎng)三角城市群內(nèi)實(shí)行住房公積金互認(rèn)互貸，開(kāi)展省際公積金異地貸款；二是把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的異地務(wù)工人員納入住房保障范圍；三是把在全市中小學(xué)、幼兒園就讀的異地務(wù)工人員隨遷子女，納入居民醫(yī)保范圍；四是對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育的流動(dòng)人口提供同等的優(yōu)生優(yōu)育保健服務(wù)。

五是構(gòu)建文化服務(wù)交流平臺(tái)。隨著民眾生活水平的日益提高，人們對(duì)文化服務(wù)的要求與日俱增。長(zhǎng)三角城市群各成員都有著自己獨(dú)特的文化底蘊(yùn)和文藝資源，通過(guò)建立文化服務(wù)交流平臺(tái)，可以有效促進(jìn)城市群間的文化交流和資源共享，促進(jìn)城市群的文化事業(yè)快速發(fā)展，不斷豐富城市群內(nèi)人民群眾的文化生活。

（四）構(gòu)建長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作交流的長(zhǎng)效機(jī)制

長(zhǎng)三角城市群建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作治理更是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，只有構(gòu)建穩(wěn)定有效的一系列長(zhǎng)效合作機(jī)制，才能促進(jìn)城市群更好、更快地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的合作治理。

一是建立穩(wěn)定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?？鐓^(qū)域的合作首先就要建立穩(wěn)定的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的機(jī)制，通過(guò)充分的信息溝通和交流，共同協(xié)商重要的合作事宜。因此，建議長(zhǎng)三角借鑒北美地區(qū)的城市群合作經(jīng)驗(yàn)，建立穩(wěn)定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一是以城市群內(nèi)各地方政府的相關(guān)部門(mén)，包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、人力資源、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的主管部門(mén)為主要成員，建立長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作理事會(huì)，負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)一體化發(fā)展規(guī)劃和具體政策的制定，積極構(gòu)建相關(guān)體制機(jī)制，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各成員政府機(jī)構(gòu)就城市群公共服務(wù)合作中需要解決的重大問(wèn)題進(jìn)行集體磋商，明確合作內(nèi)容、分工安排和推進(jìn)計(jì)劃等具體事項(xiàng)，統(tǒng)一部署落實(shí)。二是建立城市群間的非政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。吸納非政府組織和民眾積極參與長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)一體化工作，這既可以建立負(fù)責(zé)綜合功能的非政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也可以針對(duì)一些具體區(qū)域性問(wèn)題或具體項(xiàng)目建立專(zhuān)項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推進(jìn)和監(jiān)督長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)一體化工作。

二是建立共享共擔(dān)的財(cái)政供給機(jī)制。利益和成本的共擔(dān)共享，是事關(guān)城市群合作治理能否長(zhǎng)久維持的核心問(wèn)題。如果地方政府不能從整體發(fā)展中獲得足夠利益，就會(huì)在謀取自身利益的過(guò)程中忽視對(duì)區(qū)域整體利益的追求。[7]因此，長(zhǎng)三角城市群應(yīng)通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃部門(mén)的組織協(xié)調(diào)，在各地方政府充分參與下，制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的利益共享機(jī)制和合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，避免一方利益的獲得以另一方利益的損失為代價(jià)，同時(shí)通過(guò)探索政府間服務(wù)合同、聯(lián)合服務(wù)協(xié)定、政府間服務(wù)轉(zhuǎn)移等形式， 以及合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、委托、補(bǔ)助、出售、放松規(guī)制等方式，建立制度化與規(guī)范化的基于政府間利益補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于發(fā)展過(guò)程中造成的一方不可避免的損失予以補(bǔ)償以增強(qiáng)各方的合作積極性，促進(jìn)城市群內(nèi)各地方政府堅(jiān)持選擇合作供給區(qū)域公共服務(wù)。具體而言，建議借鑒廣東惠州的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“長(zhǎng)三角公共服務(wù)一體化專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)籌資金”，建立財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，從而解決地區(qū)間財(cái)力不均衡問(wèn)題，推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共服務(wù)更加均衡發(fā)展。

三是建立適應(yīng)城市群合作治理的績(jī)效考核機(jī)制。在當(dāng)前的區(qū)域行政管理體制下，地方政府為了完成地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等績(jī)效考核目標(biāo)，往往忽視整體的社會(huì)效益，導(dǎo)致公共服務(wù)領(lǐng)域的管理缺失和跨區(qū)域合作的動(dòng)力缺失。因此，要促進(jìn)長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)合作和共享，就必須共同建立起以合作共贏為主旨的跨行政區(qū)的公共服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制，將地方政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上，并在公共服務(wù)供給過(guò)程中打破各自為政的現(xiàn)狀。具體而言，需要在政府績(jī)效考評(píng)中突出對(duì)公共服務(wù)跨行政區(qū)合作治理過(guò)程及結(jié)果的綜合績(jī)效管理，將城市群公共服務(wù)協(xié)作的評(píng)價(jià)結(jié)果納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系，從而激勵(lì)各地方政府更加積極地投入到長(zhǎng)三角城市群的公共服務(wù)合作共享進(jìn)程中來(lái)。

四是完善公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，是體現(xiàn)我國(guó)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，同時(shí)也是促進(jìn)長(zhǎng)三角城市群治理協(xié)作穩(wěn)步發(fā)展的基石。因此，無(wú)論是城市群各地方政府間的監(jiān)督，還是地方政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)主體的監(jiān)督，還有公眾對(duì)整個(gè)公共服務(wù)供給過(guò)程的監(jiān)督，都應(yīng)該通過(guò)完善的監(jiān)督機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變。具體而言，應(yīng)努力改變以往公共服務(wù)領(lǐng)域合作過(guò)程中主要依靠領(lǐng)導(dǎo)間口頭協(xié)議的情況，在城市群的合作過(guò)程當(dāng)中盡量使用規(guī)范化的具有法律效力的書(shū)面合作協(xié)議。通過(guò)這種法治化的監(jiān)督手段充分表達(dá)相關(guān)方面的利益需求，從而更好地約束城市群各方的合作行為，增強(qiáng)長(zhǎng)三角公共服務(wù)合作共享的穩(wěn)定性，使城市群的公共服務(wù)協(xié)作實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

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