食品復檢和異議工作中的問題討論與對策研究

呂 晶

（江西省檢驗檢測認證總院，南昌 330052）

1 引言

食品安全事關人民的身體健康和社會的穩(wěn)定發(fā)展，是黨和國家事業(yè)的重要組成部分。為嚴防嚴管嚴控食品安全風險，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”，黨的十八大以來，黨中央、國務院在法律法規(guī)、產業(yè)發(fā)展、社會共治、安全監(jiān)管等方面采取了一系列重大舉措。其中，各級政府依法依規(guī)進行食品安全監(jiān)督抽檢，是食品安全監(jiān)管工作中不可或缺的一項重要手段。

食品安全監(jiān)督抽檢工作由計劃制定、抽樣、檢驗、不合格食品核查處置、風險預警交流等部分組成。食品安全監(jiān)督抽檢承檢機構出具的檢驗結果報告直接關系到食品生產經營者的切身利益，這是因為不合格食品檢驗報告既是監(jiān)管部門進行行政處罰的重要依據，也是食品生產經營者對不合格食品采取風險控制措施（如下架、召回、停止生產經營等）的重要參考。為保障食品生產經營者的合法權益，法律法規(guī)為食品生產經營者提供了救濟途徑，包括復檢、異議、行政復議、司法救濟等[1]。本文主要是針對復檢、異議及核查處置工作遇到的問題，從法律法規(guī)、工作程序等方面進行分析，探索規(guī)范提升食品復檢和異議工作的改進措施，確保檢驗結果的有效性、可靠性及公正性。

2 食品安全復檢和異議現(xiàn)行法律法規(guī)及規(guī)定

我國食品安全監(jiān)管中的食品復檢和異議工作條款于《中華人民共和國產品質量法》（1993 版）中首次出現(xiàn)，并隨著食品安全相關法律法規(guī)的不斷完善，得以進一步改進優(yōu)化[2-5]?！吨腥A人民共和國食品安全法（2021 年修正）》（以下簡稱《食品安全法》）明確提出，食品生產經營者對檢驗結果有異議的，可以提出復檢申請。《食品安全抽樣檢驗管理辦法（2022 年修正）》（以下簡稱《管理辦法》）對復檢和異議處理的申請范圍、各環(huán)節(jié)程序及時限要求進行了規(guī)定。國家市場監(jiān)管總局辦公廳發(fā)布的《關于進一步規(guī)范食品安全監(jiān)督抽檢復檢和異議工作的通知》（市監(jiān)食檢〔2018〕48號，以下簡稱《通知》）則對復檢和異議工作的具體流程及處理期間風險防控措施進行了規(guī)范。

3 食品復檢和異議制度問題分析

雖然現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章對食品復檢和異議處理的相關職責、期限和過程要求等已經作出了較為詳細的規(guī)定，但在具體工作中仍面臨一些問題。

3.1 復檢和異議關系問題

《管理辦法》中規(guī)定，食品生產經營者對檢驗結果有異議的，可以提出復檢申請；對抽樣過程、樣品真實性、檢驗方法、標準適用等事項也可依法提出異議申請。復檢和異議在《管理辦法》中是并行存在的，但對于是否可以同時提出復檢和異議申請，條文中并沒有明確。實際工作中，部分企業(yè)收到不合格食品檢驗報告后，在申請復檢的同時，還會對食品安全監(jiān)督抽檢工作的其他事項提出異議：1）對抽樣過程有異議，但《管理辦法》規(guī)定申請人應當在抽樣完成后7 個工作日內提出申請，而通常收到檢驗報告時已超出申請時限；2）對檢驗方法或標準適用存有異議，但這意味著質疑檢驗報告的法定效力，此種情況下已沒有申請復檢的必要性；3）對樣品的真實性有異議，這是現(xiàn)實中企業(yè)最常提出的異議事項。除《管理辦法》外，其他相關現(xiàn)行法律法規(guī)及規(guī)范中，也并未規(guī)定復檢和異議可以同時提出并受理。

3.2 風險監(jiān)測中的法律救濟問題

市場監(jiān)管部門除組織開展監(jiān)督抽檢外，還會對沒有食品安全標準的風險因素開展風險監(jiān)測抽檢?！豆芾磙k法》中規(guī)定，對于食品安全風險監(jiān)測結果表明存在食品安全隱患的，省級以上市場監(jiān)管部門應當組織專家分析研判，確認有必要通知相關食品生產經營者的，應當及時通知。收到通知的食品生產經營者應當立即自查，發(fā)現(xiàn)食品不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康，應當依照《食品安全法》采取食品安全風險控制措施。市場監(jiān)管部門為保障食品安全，以風險監(jiān)測報告為依據要求企業(yè)采取停止生產、經營，實施問題食品召回等措施，這雖未對企業(yè)下達行政處罰，但也可能會損害企業(yè)的聲譽和形象，對企業(yè)造成負面影響。對此，《食品安全法》《管理辦法》中均未對食品生產經營者提供救濟途徑。

3.3 復檢機構的選取問題

《管理辦法》中規(guī)定，市場監(jiān)管部門應當在出具受理通知書之日起5 個工作日內，在公布的復檢機構名錄中，遵循便捷高效原則，隨機確定復檢機構進行復檢，并要求復檢機構與初檢機構不能為同一機構，且不能與復檢申請人存在日常檢驗業(yè)務委托等利害關系。但條文中并未說明如何隨機確定復檢機構、如何界定復檢機構與復檢申請人存在利益關聯(lián)等，即缺少相關依據及判定標準。而在實際受理工作中，為方便樣品傳遞，市場監(jiān)管部門通常會在省內就近選擇復檢機構進行復檢。

3.4 復檢機構的管理問題

為強化復檢機構承擔復檢任務的約束，《管理辦法》中明確提出，復檢機構無正當理由1 年內2 次拒絕承擔復檢任務的，由市場監(jiān)管等相關部門撤銷其復檢機構資質并向社會公布。但條文中并未明確正當理由主要涵蓋哪些情形，導致在實際工作中復檢機構常常以機構檢驗任務重、機構人手不足等理由，拒絕接受復檢任務。約束機制的不健全，增加了下達復檢任務的難度，很可能影響到復檢工作的進度。另外，《管理辦法》中也未提及復檢任務拒接等相關信息的反饋渠道。

3.5 復檢結果的認定問題

食品復檢機構是指入選由國務院認證認可監(jiān)管、食品安全監(jiān)管、衛(wèi)生行政、農業(yè)行政等部門共同公布的《食品復檢機構名錄》的技術機構。食品復檢機構需達到RB/T 214—2017《檢驗檢測機構資質認定能力評價 檢驗檢測機構通用要求》、RB/T 215—2017《檢驗檢測機構資質認定能力評價食品檢驗機構要求》、RB/T 216—2017《檢驗檢測機構資質認定能力評價 食品復檢機構要求》等標準，相比行業(yè)內其他檢驗檢測機構，其在技術和管理等方面具有更高的能力水平?！妒称钒踩ā泛汀豆芾磙k法》中均規(guī)定復檢機構出具的復檢結論為最終檢驗結論，即復檢機構對檢驗結果具有最終裁量權。雖然RB/T 216 中有“當初檢機構和復檢組織者提出異議時，食品復檢機構應對初檢機構和復檢組織者提出的異議給出書面解釋”的表述，但并未規(guī)定異議可提出的情形，以及如何對復檢機構出具的書面解釋進行認定的程序。可見，在現(xiàn)行法律法規(guī)及標準規(guī)范中，缺乏對復檢機構出具的復檢結論的準確性和公正性進行監(jiān)督與約束的內容。

3.6 備份樣品的移交問題

《管理辦法》和《通知》較為詳細地規(guī)定了復檢備份樣品移交的相關程序及要求。復檢樣品的遞送方式由初檢機構和申請人協(xié)商確定，且初檢機構應當保證備份樣品運輸過程符合相關標準或樣品標示的貯存條件和備份樣品的在途安全。復檢機構接到備份樣品后，應當通過拍照或者錄像等方式對備份樣品外包裝、封條等完整性進行確認，如發(fā)現(xiàn)備份樣品封條、包裝破壞，或者出現(xiàn)其他對結果判定產生影響的情況，應當及時書面報告市場監(jiān)管部門。同時，如發(fā)現(xiàn)存在調換樣品或人為破壞樣品封條、外包裝等情形的，市場監(jiān)管部門還將會同有關部門對有關責任單位、責任人員依法嚴肅查處。但是，對于備份樣品出現(xiàn)問題導致無法進行復檢時，初檢報告是否還具有法律效力這一情形并未作出明確規(guī)定。而食品不合格檢驗報告作為行政處罰的主要證據材料，若其法律效力不明，勢必會影響到監(jiān)管部門對不合格食品生產經營者的核查處置工作。

3.7 復檢檢驗方法的規(guī)定不一致的問題

在《管理辦法》和RB/T 216 兩份文件中，對復檢機構采用的復檢方法的規(guī)定不一致?！豆芾磙k法》中要求，復檢機構實施復檢，應當使用與初檢機構一致的檢驗方法；而RB/T 216 要求，食品復檢機構應使用相關標準規(guī)定的仲裁方法進行復檢，無仲裁方法的，應使用與初檢一致的檢驗方法。根據GB/T 5009.1—2003《食品衛(wèi)生檢驗方法 理化部分 總則》等食品安全國家標準的規(guī)定，同一檢測項目如有兩個或兩個以上檢驗方法時，可根據所具備的條件選擇使用，但以第一法為仲裁方法（注：當?shù)谝环ㄅc其他方法屬并列關系時，則不是仲裁方法）。雖然《管理辦法》中也提出“實施復檢時，食品安全標準對檢驗方法有新的規(guī)定的，從其規(guī)定”，但并未明確食品安全標準的范疇?！豆芾磙k法》、RB/T 216 及食品安全國家標準等對于復檢機構而言都是需要遵守的準則，其關于復檢方法的規(guī)定不一致，無疑將給復檢機構帶來一定困擾。

4 對策及建議

4.1 制度層面

在遵循上位法優(yōu)于下位法的基礎上，梳理現(xiàn)行食品復檢和異議的相關法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，進一步完善食品安全復檢和異議處理工作制度體系。對以下事項進行規(guī)范：1）在《管理辦法》或相關規(guī)定中明確復檢和異議關系，如企業(yè)提出復檢申請，應事先申明對樣品的其他情況沒有異議；反之，如企業(yè)提出異議申請，則不提出復檢申請。2）延伸復檢和異議的受理范圍，將風險監(jiān)測問題樣品檢驗報告納入其中，賦予相關食品生產經營者法律救濟方式，保障食品生產經營者的合法權益，減少其不必要的損失。3）在《管理辦法》或相關工作規(guī)范中對隨機選取復檢機構出臺具體的指導意見，便于各級市場監(jiān)管部門執(zhí)行和操作；明確復檢機構與復檢申請人之間關于利害關系的界定標準，保障復檢工作的有效性。4）復檢機構雖有較高的能力水平，但也存在出現(xiàn)錯誤的可能性，因此在《管理辦法》中增加一條特殊條款，即當復檢結論推翻初檢結論且初檢機構和復檢組織者提出異議時，將其作為特殊情況處理，由市場監(jiān)管部門再次組織抽檢或復檢，而不是簡單地直接將復檢結論作為最終結論，以保障檢驗結果的準確性和公正性。5）細化備份樣品傳遞流程，明確備份樣品出現(xiàn)問題導致無法進行復檢時初檢結論的法律效力、相關方的法律責任，以及相應補救措施或處理方法，確保食品抽樣檢驗管理工作的合法性與合規(guī)性。6）對《管理辦法》或RB/T 216 中關于復檢機構采用的復檢方法的規(guī)定進行修改，使兩個文件中的要求保持一致。因初檢采用的方法若存在準確性不足或未經科學性驗證等缺陷，沿用同一方法的復檢結果的準確性也會被質疑，因此建議采用RB/T 216 中的表述，即“食品復檢機構應優(yōu)先使用仲裁方法進行復檢。無仲裁方法的，應使用與初檢一致的檢驗方法進行復檢。”

4.2 監(jiān)管部門層面

現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)制度中，并未涵蓋對復檢機構的管理考核辦法，對其缺乏監(jiān)督和約束。因此，市場監(jiān)管部門應盡快出臺復檢機構管理規(guī)定或辦法，建立完善復檢機構的準入及退出機制。通過設定考核指標，以飛行檢查、現(xiàn)場評查、盲樣考核、能力驗證等方式對復檢機構進行量化打分，并將得分情況作為復檢機構名錄動態(tài)更新的重要依據，以加強對復檢機構的管理，提高復檢工作的規(guī)范性、科學性和公正性。對復檢機構拒絕接受復檢任務的理由進行梳理分類，統(tǒng)一管理尺度，明確正當理由的邊界，并暢通與復檢機構管理部門的信息反饋渠道，從而有效降低乃至避免出現(xiàn)復檢機構以不正當理由拒絕接受復檢任務的情況。

4.3 檢驗機構層面

如前文所述，復檢機構一般處于國內行業(yè)領先水平，相比普通檢驗檢測機構，無論是在人員、場所環(huán)境、設備設施，還是管理體系和其他方面都具有更嚴格的要求。為保障食品復檢工作高效順利開展，復檢機構應建立健全食品復檢工作程序，明確復檢工作流程和現(xiàn)場觀察規(guī)定。復檢機構還應定期對崗位人員開展技術與法律知識的培訓考核，參加能力驗證及盲樣考核、實驗室比對等，以保持和提升實驗室的能力水平。需要特別強調的是，復檢機構出具的每一份檢驗報告，都將在行政執(zhí)法過程中起到重要作用，因此復檢機構應客觀嚴謹?shù)貙Υ恳淮蔚臋z驗工作，確保檢驗數(shù)據及結論的準確性與真實性。

5 結語

食品安全監(jiān)督抽檢是市場監(jiān)管部門按照法定程序和食品安全標準等規(guī)定，以排查風險為目的，對食品進行的抽樣、檢驗、復檢和處理等活動。其作為食品安全監(jiān)管的重要抓手，為廣大人民群眾的飲食安全提供了有力保障。而食品復檢和異議，則是法律賦予食品生產經營者在食品安全監(jiān)督抽檢中維護自身權益的正當權利。因食品復檢和異議工作涉及食品生產經營者、初檢機構、復檢機構及監(jiān)管部門等多方主體，故強化法治保障，堅持依法監(jiān)管，確保程序合法合規(guī)、過程嚴謹規(guī)范、結論公平公正公開就顯得尤為重要。本文對目前食品復檢和異議工作存在的問題進行了梳理整理，對現(xiàn)行的管理制度、工作規(guī)范、程序文件等進行了研究分析，并提出了一些針對性的對策建議，旨在提高食品復檢和異議工作的質效，使其既可為執(zhí)法部門提供準確可靠的證據支撐，也能切實保護食品生產經營者的合法權益。