涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作情況的調(diào)研報(bào)告

黃瑛　趙卿　肖克娟

摘要 近年來，隨著黃島新區(qū)新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓、房屋拆遷、土地征用項(xiàng)目不斷增加，政府各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)資金的投入進(jìn)一步加大，涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件仍將處于高位徘徊。本文以黃島區(qū)檢察院近幾年查辦的14起涉農(nóng)案件為例，分析特點(diǎn)、原因并提出有效對(duì)策建議，以期有所裨益。

關(guān)鍵詞 涉農(nóng) 新農(nóng)村 職務(wù)犯罪

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.362

為有效遏制和減少涉農(nóng)職務(wù)犯罪，黃島區(qū)檢察院對(duì)近幾年來查辦的14起涉農(nóng)職務(wù)犯罪情況進(jìn)行專題調(diào)研，深入分析犯罪特點(diǎn)、原因，研究提出對(duì)策和建議，為促進(jìn)新區(qū)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)范、有序、健康發(fā)展提供有益參考。

一、涉農(nóng)職務(wù)犯罪主要特點(diǎn)

（一）犯罪主體集中，文化程度較低

涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件以村支部書記、村主任、財(cái)務(wù)人員（會(huì)計(jì)、出納）等三類人員居多。這三類人往往利用自身職務(wù)便利，要么相互勾結(jié)、合伙作案；要么單打獨(dú)干，中飽私囊，甚至有的村委班子集體貪污，私分公款。從14起涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件看，有9起屬三類人員犯罪，占查辦案件的64.3%?；鶎愚r(nóng)村村干部大多文化水平偏低，24名涉案人員大多數(shù)文化水平不高，法律知識(shí)有限，法律意識(shí)淡薄，對(duì)法律規(guī)定特別是國家工作人員職務(wù)犯罪的規(guī)定不太了解，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為拿好處費(fèi)、感謝費(fèi)不是犯罪行為。

（二）犯罪手段多樣，智能水平較低

涉農(nóng)職務(wù)犯罪的作案手段趨向多元化，但手段相對(duì)簡(jiǎn)單直接，智能化不高。主要表現(xiàn)為以下“五種手段”：一是直接侵吞。對(duì)上級(jí)撥付的各類補(bǔ)償費(fèi)采取收入不入賬等手段予以侵吞。如某鎮(zhèn)某村記賬員張某某利用擔(dān)任村記賬員的職務(wù)便利，將從鎮(zhèn)公路建設(shè)指揮部支取的1.43萬元“同三線”排水溝加寬補(bǔ)償款和附屬物補(bǔ)償款，以變換單據(jù)入賬的方法侵吞。二是虛報(bào)冒領(lǐng)。借招待來客、“跑項(xiàng)目”向有關(guān)單位和個(gè)人送禮等事項(xiàng)為由，虛列、虛增開支，冒領(lǐng)公款歸己；或虛報(bào)地上附屬物，冒領(lǐng)補(bǔ)償金自肥。如某鎮(zhèn)某村支部書記楊某某、村主任劉某某、記賬員馮某某、支部委員劉某利用在本村擔(dān)任村干部，負(fù)責(zé)國家冬暖式蔬菜大棚補(bǔ)貼項(xiàng)目數(shù)量上報(bào)及補(bǔ)貼款發(fā)放之機(jī)，虛報(bào)大棚數(shù)量騙取國家補(bǔ)貼款1.9萬元。三是挪用肥私。土地征用補(bǔ)償費(fèi)、村集體收入等大筆資金，或公款私存套取銀行利息，或借給他人獲取高額利息。四是收受賄賂。利用職務(wù)上的便利，在集體土地、工程發(fā)包等過程中受賄。如某辦事處某村村主任苗某利用職務(wù)便利，在協(xié)助政府為承包戶辦理林權(quán)證和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目審批手續(xù)及為村民辦理宅基地審批手續(xù)和房屋過戶手續(xù)過程中，非法收受他人財(cái)物14萬余元。

（三）發(fā)案領(lǐng)域集中，涉案環(huán)節(jié)增加

目前，土地征用補(bǔ)償、支農(nóng)惠農(nóng)資金管理、林業(yè)資源管理等領(lǐng)域成為農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的高發(fā)領(lǐng)域，且涉案環(huán)節(jié)有拓展增加趨勢(shì)。如涉農(nóng)職務(wù)犯罪從農(nóng)村土地征用補(bǔ)償?shù)耐恋?、地上附著物及種苗清點(diǎn)等環(huán)節(jié)，向農(nóng)村土地征用的審批核準(zhǔn)、安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放等更為隱秘的環(huán)節(jié)延伸。在支農(nóng)惠農(nóng)資金管理領(lǐng)域從資金撥付、資金分配等環(huán)節(jié)，向資金核算、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)拓展。查辦的14件案件中，涉及支農(nóng)惠農(nóng)資金領(lǐng)域的8件，占立案總數(shù)的57.1%；涉及土地征用補(bǔ)償領(lǐng)域的4件，占立案總數(shù)的28.6%；涉及林業(yè)資源領(lǐng)域的2件，占立案總數(shù)的14.3%。

（四）窩案串案居多，各案間利益關(guān)聯(lián)

部分單位、領(lǐng)導(dǎo)干部為謀取私利沆瀣一氣、合伙作案，有的雖不合伙作案，卻采取相同或類似的手段，利用職權(quán)獲取私利。各案之間犬牙交錯(cuò)，利益鏈關(guān)系密切。14件案件中，屬于窩案、串案的有7件16人，占立案總?cè)藬?shù)的66.7%。如在查辦某鎮(zhèn)林業(yè)站負(fù)責(zé)人柴某案中，挖窩帶串牽出了該鎮(zhèn)人大副主席高某某、護(hù)林管護(hù)防火員呂某某共同貪污案。

二、犯罪原因分析

（一）村干部素質(zhì)不高，法制觀念淡薄

農(nóng)村干部多是從本村常住村民中選舉產(chǎn)生，但是受外出務(wù)工、從商經(jīng)營(yíng)等因素的影響，受教育程度和文化素質(zhì)相對(duì)較高的村民外流現(xiàn)象日益突出，導(dǎo)致競(jìng)選村干部的后備力量明顯不足、參選人員素質(zhì)參差不齊，當(dāng)選的村干部綜合素質(zhì)普遍不高。同時(shí)，農(nóng)村宗族勢(shì)力和宗族意識(shí)也在不同程度上干擾了農(nóng)村干部的正常選舉和使用。另外，部分農(nóng)村干部法律意識(shí)淡薄，拜金思想嚴(yán)重，在掌握權(quán)力后，抵擋不住誘惑，容易鋌而走險(xiǎn)走上犯罪道路。

（二）財(cái)務(wù)制度不健全，管理較為混亂

一是缺少完整的財(cái)務(wù)收支審批和經(jīng)辦制度。對(duì)土地補(bǔ)償款、青苗補(bǔ)償款、生豬良種補(bǔ)貼、“五化”建設(shè)補(bǔ)助款等專項(xiàng)資金以及集體土地租賃費(fèi)、山林承包租賃款等集體資金缺乏嚴(yán)格管理。二是財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。很多村會(huì)計(jì)不懂會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，不能嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)財(cái)務(wù)管理制度。三是賬目審查不到位。按照規(guī)定，農(nóng)村財(cái)務(wù)每月應(yīng)由經(jīng)管統(tǒng)計(jì)服務(wù)中心進(jìn)行審查，但有的村財(cái)務(wù)幾個(gè)月甚至幾年都沒有被審查，即便是審查也僅僅是年終象征性的審查，發(fā)現(xiàn)問題也未能及時(shí)予以糾正。如在辦理某鎮(zhèn)某村記帳員張某貪污一案中，張某交代其第一次犯罪的動(dòng)機(jī)是因?yàn)楣ぷ髦谐霈F(xiàn)失誤，賬面無法對(duì)上，因此將其妻名字虛報(bào)補(bǔ)帳；后來發(fā)現(xiàn)無人審核發(fā)現(xiàn)，便開始了一而再、再而三的犯罪行為。

（三）村務(wù)公開不到位，導(dǎo)致惠農(nóng)信息不透明

主要表現(xiàn)在：一是公開不及時(shí)。對(duì)一些必須公開的支農(nóng)惠農(nóng)事項(xiàng)，沒有按要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)公開。二是公開方式不合理。以通知代替公告，在通知過程中人為因素大，不能準(zhǔn)確地反映支農(nóng)惠農(nóng)政策的全貌。在村務(wù)公開欄的設(shè)置上沒有充分考慮農(nóng)村群眾分散居住的實(shí)際特點(diǎn)，不少群眾無法瀏覽到相應(yīng)內(nèi)容。三是選擇性公開。對(duì)一些不痛不癢的問題實(shí)行公開，而對(duì)涉及群眾普遍利益的問題卻公開不完整甚至不公開。四是村民知情權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。大多數(shù)村民對(duì)村務(wù)公開哪些內(nèi)容知之甚少，維權(quán)意識(shí)薄弱，知情權(quán)難以保障到位。

（四）“一把手”權(quán)力集中，缺乏有效監(jiān)督

個(gè)別村干部獨(dú)斷專行、搞“一言堂”，有的村支書、村主任“一人兼”，在工程建設(shè)和資金支付上“一支筆”，壟斷對(duì)村級(jí)重大事務(wù)的決策權(quán)。由于村級(jí)財(cái)務(wù)透明度不夠，村民代表不清楚財(cái)務(wù)家底，找不到問題所在，無從監(jiān)督制約。另外，缺乏權(quán)力制衡機(jī)制，監(jiān)督多被表面化、形式化。我院查辦的萊鎮(zhèn)某村黨支部書記兼村主任孫某大權(quán)獨(dú)攬，伙同村會(huì)計(jì)、記帳員等四人，2005-2011年間先后6次貪污包括征地補(bǔ)償款、村集體公款共計(jì)351375元供自己揮霍，在長(zhǎng)達(dá)6年的時(shí)間里沒有被發(fā)現(xiàn)和處理。

三、涉農(nóng)職務(wù)犯罪預(yù)防建議

（一）建立農(nóng)村基層干部長(zhǎng)效培訓(xùn)制度，樹立民主決策、勤政廉政的基層環(huán)境

一是建議把對(duì)農(nóng)村干部的法制教育、廉政培訓(xùn)工作制度化，制定詳細(xì)的培訓(xùn)規(guī)劃，作為黨校培訓(xùn)農(nóng)村干部的一項(xiàng)重要內(nèi)容。不僅對(duì)農(nóng)村干部進(jìn)行培訓(xùn)，還要對(duì)村民代表等人員進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容重點(diǎn)圍繞民主決策、選舉、管理和監(jiān)督四方面內(nèi)容，要做到程序清楚、內(nèi)容明白。二是加強(qiáng)勤政廉政的教育宣傳力度，以強(qiáng)化正反兩個(gè)方面的教育為抓手，著力推進(jìn)農(nóng)村廉政文化建設(shè)，用先進(jìn)典型的榜樣力量感召農(nóng)村“兩委”干部，讓全體基層干部都清楚什么是可以做的，什么是堅(jiān)決不能碰的。既有利于強(qiáng)化村級(jí)組織成員的廉潔、依法、依規(guī)履職意識(shí)，又能提高廣大群眾的法律知識(shí)水平。

（二）建立健全制度，進(jìn)一步規(guī)范完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理體系

一是加大基層黨委政府對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理力度。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理規(guī)定，堅(jiān)決杜絕村支部書記、村主任直接經(jīng)手資金的現(xiàn)象，嚴(yán)把資金支取關(guān)、發(fā)放關(guān)和使用關(guān)。各鎮(zhèn)、處（區(qū)）黨委政府要組織相關(guān)職能部門，定期或不定期地對(duì)村委的各項(xiàng)撥款及各村入賬情況進(jìn)行審計(jì)，從而堵塞監(jiān)督管理漏洞。二是建立農(nóng)村財(cái)務(wù)集中管理制度。確立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）統(tǒng)一選擇指派會(huì)計(jì)人員擔(dān)任村會(huì)計(jì)，由相應(yīng)部門集中管理，一方面保證了會(huì)計(jì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平，另一方面確保會(huì)計(jì)作為獨(dú)立人員對(duì)村財(cái)務(wù)支出的監(jiān)督作用。財(cái)務(wù)成員有違法違紀(jì)苗頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府有權(quán)予以撤換，防止其與村支書或主任串通一氣，共同作案。三是建立統(tǒng)一規(guī)范的票據(jù)使用和現(xiàn)金管理制度。農(nóng)村的各項(xiàng)收入及所有非正式票據(jù)開支項(xiàng)目，如征地補(bǔ)償費(fèi)、宅基地使用費(fèi)、集體用工支出、干部工資以及招待費(fèi)等，均由經(jīng)管中心統(tǒng)一制作制式票據(jù)，并負(fù)責(zé)發(fā)放和管理，切實(shí)堵住白條、假票泛濫的“黑洞”。

（三）增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)力，健全村級(jí)民主決策體制

改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)方式，豐富指導(dǎo)形式，加大領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的針對(duì)性和有效性。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其人大代表的作用，通過組織專項(xiàng)檢查、單項(xiàng)工作視察、聽取匯報(bào)等形式，了解各項(xiàng)惠農(nóng)政策的落實(shí)情況；建立集體談話制度，或是個(gè)別約談制度，重大活動(dòng)前集體談話，出現(xiàn)苗頭性、傾向性問題時(shí)個(gè)別約談。按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，建立健全“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，把村務(wù)決策、村務(wù)公開、村工程建設(shè)項(xiàng)目作為監(jiān)督的主要內(nèi)容，解決因管理機(jī)制變化和“斷層”現(xiàn)象引發(fā)的新問題。