社會工作介入社會救助的需求、能力及體制機制分析

摘 要：社會工作介入社會救助是提升社會救助水平，使其更好地發(fā)揮反貧困效果的重要步驟?！渡鐣戎鷷盒修k法》對此已提出要求，民政部等部門也出臺文件推動這一領(lǐng)域的行動。但是，要在實踐中大力推動這一領(lǐng)域的行動還需要解決一系列具體的問題。通過集中討論在我國推動社會工作介入社會救助需要解決的一些基礎(chǔ)條件以及相關(guān)的體制機制問題。研究認為，當(dāng)前我國要推動社會工作介入社會救助，需要提升社會救助對社會工作的現(xiàn)實需求，加強社會工作機構(gòu)和社會工作者的能力建設(shè)，并且理順救助社會工作發(fā)展的體制機制，包括協(xié)調(diào)各類主體之間的關(guān)系，設(shè)立救助社會工作崗位，建立長期可持續(xù)的財政投入機制，有效的救助社會工作服務(wù)傳遞機制和有針對性的服務(wù)評估機制等。

關(guān)鍵詞：社會工作；社會救助；救助社會工作；體制機制

作者簡介：關(guān)信平，南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院教授（天津 300350）

2014年國務(wù)院發(fā)布的《社會救助暫行辦法》中規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。”為貫徹落實這一規(guī)定，民政部、財政部于2015年5月4日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》（民發(fā)〔2015〕88號），以推動各地加快社會工作介入社會救助的行動 [1 ]，并對社會工作介入社會救助的目標、總體要求和任務(wù)及路徑等做出了原則性的規(guī)定。這些文件的出臺意味著推動社會工作介入社會救助已成為政府的政策行動，將對全國范圍社會工作介入社會救助產(chǎn)生積極的推動作用。

但是，社會工作介入社會救助是一個復(fù)雜的行動過程，并不是僅靠政府法規(guī)中做出一條規(guī)定，或者政府相關(guān)部門發(fā)些文件就能搞定的。從全世界范圍看，在很多國家社會工作介入社會救助都是一個自然的過程。例如，當(dāng)代社會工作最初在英國等地發(fā)源時就是從幫助貧困家庭開始的。但是，我國從20世紀80年代中期以來的扶貧開發(fā)和20世紀90年代以來的社會救助制度實踐在很長時期中都沒有社會工作的介入，也沒有帶動社會工作的發(fā)展。這當(dāng)中有多制度性的問題，值得深入分析。雖然目前中央政府及其主管部門已經(jīng)開始重視專業(yè)社會工作介入社會救助，但在基層的現(xiàn)實需求和服務(wù)能力不足的問題，以及長期形成的體制機制慣性仍然可能會在較長時間內(nèi)阻礙這一進程的推進。因此，當(dāng)前要具體落實國務(wù)院法規(guī)和民政部財政部文件精神，還需要解決一些具體的問題，其中關(guān)鍵的一是社會工作介入社會救助的現(xiàn)實需求，二是社會工作服務(wù)的能力，三是是社會工作介入社會救助的路徑。

我國學(xué)術(shù)界對社會工作介入社會救助已有較長時期的研究 [2 ]。但過去的許多研究都主要針對社會工作介入社會救助的必要性和主要服務(wù)內(nèi)容 [3-4 ]，而對社會工作介入社會救助所面臨的各種現(xiàn)實條件和體制機制等方面的問題研究還不夠。為此，本文擬立足當(dāng)前的現(xiàn)實情況對這些方面的問題做出分析，以期有助于在理論上進一步厘清我國社會工作介入社會救助的發(fā)展思路，在實踐中更好推動落實國家的相關(guān)政策。

一、社會工作介入社會救助的需求分析

學(xué)術(shù)界對社會工作介入社會救助的必要性已有較多的研究，《社會救助暫行辦法》和民發(fā)〔2015〕88號文都是建立充分認識到社會工作介入社會救助必要性的基礎(chǔ)上的。但是，在具體制定實施方案時仍然需要對社會工作介入社會救助的需求進行更加細致地分析。從現(xiàn)階段的情況看，社會工作介入社會救助的需求可從對社會工作服務(wù)貧困家庭的需求和對社會工作介入社會救助管理的需求兩個方面加以分析。

1. 社會救助對社會工作在兩個方面的需求

社會救助對社會工作有兩個方面的需求，一是對社會工作服務(wù)貧困家庭的需求，二是對社會工作介入社會救助管理的需求。首先，社會救助是直接向貧困者提供幫助的社會保障制度。傳統(tǒng)的社會救助主要是向貧困者提供以現(xiàn)金方式為主的經(jīng)濟援助，但許多貧困者不僅在經(jīng)濟方面存在困難，而且在非經(jīng)濟方面也存在著對各種社會服務(wù)的需要，而社會工作的介入正是要向困難家庭提供社會工作服務(wù)，以滿足他們對各種服務(wù)的需求。概括起來看，他們對社會工作服務(wù)的需求分為幾個方面：一是幫助貧困家庭提升能力，二是幫助他們協(xié)調(diào)社會關(guān)系，三是幫助他們增進心理健康。但在現(xiàn)實情況中貧困家庭的需求情況千差萬別，在這幾個方面都有更加具體的需求內(nèi)容，對社會工作機構(gòu)和社會工作者來說，介入社會救助制度和服務(wù)困難家庭首先要對貧困家庭的各種實際需求做出仔細地調(diào)查和分析。

其次，社會救助管理也需要社會工作的介入。社會救助管理也是一個較為復(fù)雜的過程，包括對社會救助申請者的審查、審批，對受益者的管理，以及對社會救助工作的績效評估等方面的事務(wù)。目前我國主要采取基層政府的行政性管理和委托居委會實施社會化的管理，主要的管理手段包括入戶調(diào)查、單位求證、公示與群眾監(jiān)督、經(jīng)濟狀況比對、民主評議等。這些手段都帶有一些強制性、負面刺激或其他一些副作用，社會效益并不十分理想。一些研究者提出了加強社會救助管理的專業(yè)化的建議 [5 ]。引入社會工作介入社會救助管理正是提升其專業(yè)化的一個重要的步驟。通過社會工作的參與，可以在提升管理效能的同時也提高管理的人性化水平，并且能夠更好地將管理與服務(wù)結(jié)合起來。

2. 從抽象的需要到現(xiàn)實需求的轉(zhuǎn)化

上述對社會工作介入社會救助需求的分析還停留在抽象的需求分析層次，而要在實踐中具體落實社會工作介入社會救助，除了抽象的需求分析之外，還應(yīng)該結(jié)合我國具體的社會救助制度分析社會救助對社會工作的現(xiàn)實需求，也就是說，要將社會救助對社會工作的需求分析從抽象需要到現(xiàn)實需求轉(zhuǎn)化。所謂社會救助對社會工作抽象的需要，是指僅考慮貧困者或社會救助制度對社會工作介入的需要，而不考慮是否具備獲得社會工作服務(wù)的條件。而社會救助對社會工作現(xiàn)實的需要則是指在具備相關(guān)條件基礎(chǔ)上的需求，更具體講就是從社會救助的現(xiàn)實目標、運行和支付能力方面看對社會工作的實際需求。按照這種界定，我國社會救助要對社會工作產(chǎn)生現(xiàn)實需求，需要在以下幾個方面做出改革。

首先，要提升社會救助水平。只有在高水平的社會救助層面上，專業(yè)社會工作才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。社會救助的水平包括社會救助的目標、資格標準、救助對象規(guī)模及財政投入水平等方面。目前我國的社會救助在這幾個方面的水平都還比較低下。社會救助的目標基本上還停留在維持貧困家庭最基本需要的層面，社會救助的資格標準主要依托各地的低保標準，而2014年我國平均城市低保標準占城市居民收入中位數(shù)的比例只有18.49%，平均農(nóng)村低保標準占農(nóng)村居民人均收入的比例稍高一些，但也只有29.24%。低標準所帶來的是救助對象規(guī)模的狹小。2014年我國城鄉(xiāng)低保對象分別只有1 877萬人和5 209萬人，分別約占城鎮(zhèn)常住人口的2.5%和農(nóng)村人口的8.4%，城鄉(xiāng)低保對象加在一起，約占總?cè)丝诘?.2% [6 ]。由于救助標準低下，救助規(guī)模很小，因此救助對象基本上是城鄉(xiāng)中最為困難的家庭和個人。雖然我國社會救助制度并沒有排斥有勞動能力的人申請低保和其他社會救助，但在實際操作中許多地區(qū)對有勞動能力的人往往采取特殊的限制，但凡有些就業(yè)能力的人都很難獲得救助。對于已經(jīng)被納入到社會救助對象的人，社會救助給他們提供的僅僅是維持基本的生存，許多調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，許多低保對象在獲得了救助待遇后仍然在經(jīng)濟方面存在較為嚴重的困難。在這種情況下，社會救助對象仍然面臨著較大的經(jīng)濟困難，他們最大的需要仍是提高低保金，提高醫(yī)療救助待遇等物質(zhì)方面需要，而對社會工作服務(wù)的現(xiàn)實需求不會很高，多次社會調(diào)查中所獲得的實證材料的也證明了這一點 [7 ]。其他一些研究也提出了類似的看法 [8 ]。

第二，要擴大社會工作介入社會救助的對象范圍。目前的低保對象和特困供養(yǎng)對象數(shù)量少，需求低，如果僅僅面對他們，社會工作介入社會救助的領(lǐng)域和作用會受到很大的限制。如果能夠擴大社會工作介入社會救助的服務(wù)對象面，就會發(fā)現(xiàn)還有大量的人群需要得到社會工作的幫助。除了低保對象和特困供養(yǎng)對象之外：社會工作介入社會救助的服務(wù)對象還可以包括其他各類特殊困難群體，例如：低收入家庭（低保邊緣戶）、下崗失業(yè)人員、特殊困境兒童、困難老年人、困難殘疾人和重度殘疾人、經(jīng)濟困難的大病慢病患者、流浪乞討人員、災(zāi)民、經(jīng)濟困難的刑滿釋放人員、困難流動人口、農(nóng)村留守人員、以及因各種原因而導(dǎo)致的臨時困難人員等群體。面對這些廣泛的對象和他們差異化的情況，社會工作者應(yīng)該研究他們不同的需要，采用不同的方法，提供不同的服務(wù)。

第三，要提升社會救助的方式。目前我國的社會救助主要是現(xiàn)金救助，社會救助待遇主要是發(fā)錢、現(xiàn)金報銷等事務(wù)，另外還有少量的實物救助，而制度化的服務(wù)救助相當(dāng)少。這種情況不利于社會工作介入社會救助。導(dǎo)致這種情況主要是我們對社會救助持一種消極救助的目標，只將社會救助看成是通過現(xiàn)金支持而維持最困難家庭最基本的生活，而沒有重視困難家庭還有能力提升、精神脫貧和社會融入等方面的非物質(zhì)需要，并且對服務(wù)救助所需要的額外成本一直持拒絕的態(tài)度，因此長期阻礙著服務(wù)救助的發(fā)展。因此，在目前要推動社會工作介入社會救助，就必須要確立服務(wù)救助在社會救助體系中的重要地位，并且在提升社會救助水平的過程中重點提升服務(wù)救助的供給和水平。

第四，推動社會工作介入社會救助必須要有充足的經(jīng)費支撐。社會工作介入社會救助，尤其是專業(yè)社會工作介入社會救助需要有大量的資金支持，必須要有可持續(xù)的經(jīng)費來源。由于在社會救助領(lǐng)域中社會工作服務(wù)對象是困難家庭，他們一般沒有付費的能力，因此社會工作服務(wù)無法采用市場化的收費方式。目前我國社會組織和慈善事業(yè)也很難全面地和長期穩(wěn)定地向這一領(lǐng)域投入資金支持。因此，要推動社會工作介入社會救助就必須要由政府財政來解決所需要的經(jīng)費。但是，在《社會救助暫行辦法》中沒有明確規(guī)定社會工作介入社會救助的制度建構(gòu)和制度化的資源保障；民政部聯(lián)合財政部一起發(fā)布“民發(fā)〔2015〕88號文”雖然意味著要推動各級財政部門更加重視向這一行動領(lǐng)域的財政投入，但在此文件中有關(guān)財政投入方面也只提到“將社會救助領(lǐng)域社會工作納入政府購買服務(wù)范圍，逐步加大政府投入力度”這種一般方向性的要求，而沒有清晰的、制度化的和帶有一定強制性的政策要求。

二、社會工作介入社會救助的能力分析

除了上述外部條件以外，社會工作介入社會救助還需要社會工作服務(wù)主體具備必要的能力?？梢詮纳鐣ぷ鹘M織機構(gòu)和社會工作者兩個方面分析當(dāng)前我國專業(yè)社會工作的能力。

1. 社會工作機構(gòu)的能力

專業(yè)社會工作一般是受雇于一定的組織機構(gòu)，在特定的組織機構(gòu)中開展社會工作服務(wù)。社會工作所依托的組織機構(gòu)的相關(guān)能力對社會工作介入社會救助具有重要的影響。在此方面的能力包括組織機構(gòu)的可持續(xù)性資源調(diào)動能力、專業(yè)化水平與服務(wù)質(zhì)量、管理水平等方面。要使社會工作能夠有效地介入社會救助并充分發(fā)揮作用，首要要讓社會工作組織機構(gòu)提升這些方面的能力。當(dāng)前我國社會工作者所屬的組織機構(gòu)主要有社區(qū)組織、專業(yè)社會工作機構(gòu)和企事業(yè)單位三大類，他們的人員來源、能力水平及組織特點都有所不同。其中，社區(qū)組織中有越來越多的工作人員通過了社會工作師、助理社會工作師職業(yè)水平評價考試，獲得了社會工作的資質(zhì)。專業(yè)社會工作機構(gòu)大多數(shù)是民辦機構(gòu)，他們在政府購買服務(wù)的政策下獲得政府的財政支持，雇傭了一些高校社會工作專業(yè)畢業(yè)，具有較高社會工作專業(yè)知識和能力的專業(yè)社會工作者。此外，目前在社會工作發(fā)展較好的地方有越來越多的組織開始設(shè)立社會工作部門和崗位，雇用社會工作者，為其本單位人員或其直接服務(wù)的人員提供社會工作服務(wù)。這三類組織中的社會工作發(fā)展情況有所不同。概括起來看，社區(qū)組織的特點在基層具有一定的公權(quán)力和較高的公信力，資源調(diào)動能力也較好，但不足之處是行政性特點突出，主要工作要圍繞著政府部門交辦的事情，因此常常對社會工作的專業(yè)性重視不夠；專業(yè)社會工作機構(gòu)的專業(yè)性一般較強，也比較重視員工社會工作能力的提升，但缺點是在基層的公權(quán)力較弱，常常需要政府部門或社區(qū)組織的允許或配合才能有效地開展工作 ，并且專業(yè)社會工作機構(gòu)的資源調(diào)動能力相對較弱，較為依賴政府購買服務(wù)項目，因此對政府相關(guān)部門有較強的依賴性；企事業(yè)單位中的社會工作部門由于依托一定的企事業(yè)單位，因此資源調(diào)動能力較好，運行比較穩(wěn)定，并且也易于提升其專業(yè)能力，但其建立和發(fā)展在較大程度上受其所屬單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度的影響。從推動社會工作介入社會救助的角度看，當(dāng)前應(yīng)該針對各類組織的特點，尤其是其能力方面的短板而開展社會工作組織機構(gòu)的能力建立。

2. 社會工作者的能力

社會工作者要介入社會救助，不論是直接服務(wù)貧困者還是參與社會救助管理都需要相應(yīng)的能力。一般說來，社會工作者介入社會救助的能力可分為通用性專業(yè)能力和專門化的專業(yè)能力。通用性專業(yè)能力是指所有專業(yè)社會工作者都需要具備的專業(yè)素養(yǎng)，包括全面掌握社會工作的理論與知識、能熟練運用方法與技能、以及具備社會工作的專業(yè)價值和遵循社會工作的專業(yè)倫理等方面的要求。社會工作介入社會救助所需要的專門化能力是指在普遍具備了社會工作者通用性專業(yè)能力的基礎(chǔ)上，能夠掌握服務(wù)貧困家庭和參與社會救助管理所需要的特殊知識、技能和價值，包括深入了解貧困問題及相關(guān)理論，對本地區(qū)貧困問題的特點能夠較好地把握，熟悉貧困者和各類困難群體的經(jīng)濟、社會與心理特點，具有與貧困者和各類困難群體成員交往溝通的能力，熟悉國家和地方政府各項社會政策，能夠運用社會政策為有需要的人提供幫助，并且熟悉政府各個部門的職能、工作內(nèi)容和服務(wù)項目，能夠向困難群體提供他們所需要的政府公共服務(wù)信息。同時，參與社會救助管理還需要掌握有關(guān)的管理理論與方法。此外，介入社會救助的社會工作者還需要有鮮明的價值立場，應(yīng)該能夠秉持社會公平和社會關(guān)懷的價值理念，在服務(wù)貧困者和弱勢群體方面具有強烈的社會責(zé)任感和社會同情心，并能夠?qū)⑦@種價值立場與客觀科學(xué)的分析思路及工作方法結(jié)合起來。

經(jīng)過多年的發(fā)展，目前我國的專業(yè)社會工作者的專業(yè)能力已經(jīng)有較大幅度的提升。但迄今為止仍然存在一些不足。概括起來看，首先，在通用性專業(yè)能力方面，許多社區(qū)社會工作者長期從事基層工作，實踐經(jīng)驗較多，對服務(wù)對象的情況也比較熟悉，但他們當(dāng)中許多沒有經(jīng)過較為扎實的社會工作訓(xùn)練，僅僅是通過一次性的職業(yè)水平評價考試而得到社會工作專業(yè)資質(zhì)的，因此在社會工作的理論知識和能力技巧方面還存在不足。相比之下，從高校社會工作專業(yè)畢業(yè)的社會工作者對社會工作專業(yè)理論知識和方法技巧的掌握要好得多，但他們當(dāng)中許多人對基層組織、服務(wù)對象的情況不太熟悉，對相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件也不夠熟悉。因此，對這兩類社會工作者分別需要持續(xù)性的專業(yè)培訓(xùn)或?qū)嵺`鍛煉。其次，一些實際調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，一些社會工作者在服務(wù)貧困者的專門化能力方面也還存在一些不足 [9 ]。分析其原因，一方面是因為迄今為止我國高校社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)體系在服務(wù)貧困者和介入社會工作方面的課程、實習(xí)和研究總體上仍不夠；另一方面，全國社會工作師助理社會工作師職業(yè)水平評價考試中對社會工作者在此方面的專門化能力的考察也還不夠充分。

三、社會工作介入社會救助的體制機制分析

社會工作是以制度化的方式向有需要的人提供服務(wù)的專業(yè)化行動體系，合理的體制機制是當(dāng)代專業(yè)社會工作運行和發(fā)展的又一基礎(chǔ)條件。因此，社會工作介入社會救助除了要具備上述基本條件和加強能力建設(shè)之外，還需要探索建立合理的體制機制。近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對此問題有一些探討，提出了“政府主導(dǎo)”、“社會參與”的模式主張 [10 ]。但這在實踐中是一個比較復(fù)雜的問題，在具體實施時仍需進一步細化。本文擬在過去探討的基礎(chǔ)上再次分析這一問題。

1. 社會工作介入社會救助的體制問題

社會工作介入社會救助的體制建構(gòu)包括從制度上合理安排專業(yè)社會工作和非專業(yè)社會工作之間、兩類不同的專業(yè)社會工作之間、以及社區(qū)社會工作、專業(yè)社會工作機構(gòu)和嵌入式社會工作崗位之間的分工與合作。

（1）專業(yè)社會工作和非專業(yè)社會工作及志愿服務(wù)體制

在中國，專業(yè)社會工作并不是唯一的社會工作服務(wù)體系。在專業(yè)社會工作發(fā)展起來之前，各類組織中就已經(jīng)有一套非專業(yè)的社會服務(wù)體系，他們對困難居民、困難職工、困難學(xué)生和其他各類困難人員提供著各種服務(wù)。迄今為止，在社區(qū)和其他許多組織中仍然有這些服務(wù)。專業(yè)社會工作的發(fā)展及其介入社會救助，并不是要將原來的服務(wù)體制全部替換，也不可能做到這點，而是應(yīng)該對專業(yè)社會工作和非專業(yè)的社會服務(wù)崗位加以重新建構(gòu)，使其形成共存和分工的制度。在這方面主要的任務(wù)是要根據(jù)服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容而建立各類服務(wù)機構(gòu)及服務(wù)人員之間的分工和合作。并非貧困者所需要的所有服務(wù)都應(yīng)該由專業(yè)社會工作者來提供。事實上，他們所需要的許多服務(wù)完全可以由非專業(yè)的人員去提供，而專業(yè)社會工作者服務(wù)的重點領(lǐng)域一是需要社會工作專業(yè)技能的服務(wù)，二是在社會服務(wù)體系的建構(gòu)、服務(wù)規(guī)劃制定、服務(wù)資源協(xié)調(diào)等關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)中發(fā)揮專家的作用。

我國的專業(yè)社會工作，尤其是專門化的救助社會工作是后來人為建構(gòu)的服務(wù)體系，因此它往往難以自然而然地達成與先前就存在的非專業(yè)化服務(wù)和志愿服務(wù)之間的制度性協(xié)調(diào)，因而需要通過有意識地體制建構(gòu)去加以解決。為此，應(yīng)該合理構(gòu)建專業(yè)社會工作機構(gòu)和社會工作者與現(xiàn)有的社區(qū)組織及其工作人員、各類人民團體（工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等）中的相關(guān)工作人員、學(xué)校和企事業(yè)單位中的“思想政治工作者”等部門與崗位之間合理分工的制度。同時，要注意專業(yè)社會工作與志愿服務(wù)制度的協(xié)調(diào)，形成以專業(yè)社會工作為核心，包括其他各類非專業(yè)的社會服務(wù)機構(gòu)及人員，以及廣大的志愿者在內(nèi)的社會服務(wù)體系。

（2）救助社會工作及其崗位設(shè)置模式

為了更好地推動社會工作介入社會救助，應(yīng)該推動在社會工作體系中發(fā)展救助社會工作，將其作為專業(yè)社會工作的重要分支之一。所謂“救助社會工作”是指其主要任務(wù)是從事與社會救助有關(guān)的社會工作領(lǐng)域，包括主要服務(wù)貧困者和參與社會救助管理的社會工作。在當(dāng)前我國社會工作發(fā)展的情況下，在相應(yīng)的部門和組織中設(shè)置救助社會工作崗位是推動社會工作介入社會救助的重要條件之一。在當(dāng)前我國專業(yè)社會工作的組織模式下，救助社會工作崗位設(shè)置可以有三種制度化的方式。一是社區(qū)社會工作模式，即在社區(qū)組織中設(shè)立社會工作崗位，作為社區(qū)社會工作平臺上社會工作介入社會救助的支撐力量。二是發(fā)展專業(yè)社會工作機構(gòu)，在介入社會救助的專業(yè)社會工作機構(gòu)中設(shè)立相應(yīng)的救助社會工作崗位。三是嵌入式社會工作崗位設(shè)置模式，即在學(xué)校、醫(yī)院、企事業(yè)單位、以及其他有需要的組織中設(shè)立相關(guān)的社會工作崗位。在上述三種模式中，首先應(yīng)該要求在介入社會救助工作的專業(yè)社會工作機構(gòu)中設(shè)立救助社會工作崗位，其次是在有條件的社區(qū)中設(shè)立救助社會工作崗位。而在其他組織中，除了專門從事社會救助的機構(gòu)（如救助站）之外，在其他組織設(shè)立嵌入式的社會工作崗位目前還很難建立專門的救助社會工作崗位。但是應(yīng)該對這些組織的社會工作者進行專門的培訓(xùn)，使他們在承擔(dān)其社會工作職責(zé)時能夠具備足夠的救助社會工作的專業(yè)素養(yǎng)。

（3）兩類不同的專業(yè)社會工作者之間的分工合作

如前所述，目前在我國城鄉(xiāng)，尤其是在城市中有兩類專業(yè)社會工作者：高等院校社會工作專業(yè)畢業(yè)的專業(yè)社會工作者和通過社會工作職業(yè)水平評價考試而被認可的專業(yè)社會工作者。救助社會工作者也來源于這兩個類別。鑒于這兩類專業(yè)社會工作者各自具有不同的優(yōu)勢和不足，因此應(yīng)該以不同的方式發(fā)揮其作用。其中，通過考試獲得資質(zhì)的社會工作者主要工作在社區(qū)，是社區(qū)社會工作者，他們在介入社會救助工作方面應(yīng)該站在第一線，對他們的要求應(yīng)該是及時發(fā)現(xiàn)困難群眾存在的各種問題，受理有需要者的服務(wù)申請，并提供初步的服務(wù)，然后通過資源鏈接或轉(zhuǎn)介的方式將具有復(fù)雜需求的服務(wù)對象轉(zhuǎn)介給專業(yè)社會工作機構(gòu)，由后者中更加專業(yè)的救助社會工作者為其提供更加專業(yè)的服務(wù)。

2. 社會工作介入社會救助的運行機制

社會工作介入社會救助的運行機制是指社會工作機構(gòu)和社會工作者在介入社會救助事務(wù)的各個環(huán)節(jié)上的制度化運行方式。社會工作機構(gòu)介入社會救助服務(wù)需要解決其資金補償和資源調(diào)動的問題，需要與政府，社區(qū)及企事業(yè)單位之間建立任務(wù)委托關(guān)系，需要建立合理可行的服務(wù)傳遞方式，同時還需要有有效的質(zhì)量監(jiān)控等。在這些方面都應(yīng)該建立起有效的運行機制。

（1）社會工作機構(gòu)的資金補償和資源調(diào)動機制

社會工作機構(gòu)介入社會救助事務(wù)首先要解決的是資金補償機制問題。如前所述，社會工作服務(wù)貧困者的資金來源應(yīng)該主要靠政府財政投入。目前的方式是通過政府向社會工作機構(gòu)購買服務(wù)的方式去解決這一問題。但這種機制需要重點解決可持續(xù)性的問題。目前的實際情況是，在許多地方政府向社會工作服務(wù)機構(gòu)購買服務(wù)大都采用項目制。項目制購買有其好的一方面，但其缺點之一是不夠穩(wěn)定。一方面，社會工作服務(wù)貧困者和參與社會救助管理需要保持長期穩(wěn)定地提供服務(wù)，因此需要長期穩(wěn)定可持續(xù)的資源供應(yīng)，而項目制的政府購買服務(wù)難以給社會工作機構(gòu)提供長期穩(wěn)定的預(yù)期，因而也就難以進行長期性的機構(gòu)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。另一方面，社會工作機構(gòu)要提升服務(wù)水平就需要加強能力建設(shè)，為此而需要進行長期性的人力資本建設(shè)投資，而項目制的政府購買服務(wù)資金僅能支持當(dāng)期的項目活動，而難以支持機構(gòu)長期的發(fā)展。

除了政府購買服務(wù)之外，還應(yīng)該建立有效的社會力量資源投入機制。其中較為重要的一是社區(qū)購買社會工作服務(wù)的機制，即社區(qū)組織根據(jù)本社區(qū)的需要，向?qū)I(yè)性的社會工作機構(gòu)購買救助社會工作服務(wù)。在目前的情況下，雖然社區(qū)的資金一般也是來源于政府，但社區(qū)購買服務(wù)與政府購買服務(wù)仍有很大的不同。社區(qū)購買服務(wù)更能夠反映各個社區(qū)自身的特殊需要，更好地促進社區(qū)自主運行和發(fā)展，也更能夠在社區(qū)層面上實現(xiàn)與社會組織和社會工作之間的“三社聯(lián)動”。例如，目前在一些城市中，社區(qū)可以從政府那里獲得一定數(shù)額的一般公共服務(wù)資金，由社區(qū)自己決定如何使用。這樣，社區(qū)就有可能采用“社區(qū)購買服務(wù)”的方式，設(shè)立向困難居民提供社會工作服務(wù)的項目，并委托一定的社會工作機構(gòu)來承擔(dān)。社會力量參與的第二種主要方式是企事業(yè)單位購買社會工作服務(wù)，其基本原理與社區(qū)購買社會工作服務(wù)相似，也是企事業(yè)單位根據(jù)本組織業(yè)務(wù)的需要而向?qū)I(yè)社會工作機構(gòu)購買服務(wù)，以開展困難職工幫扶、困難學(xué)生和困難病人幫助等方面的工作。也就是說，企事業(yè)單位可以將其自身所需要開展的救助社會工作外包給更為專業(yè)的社會工作機構(gòu)來承擔(dān)，并為此而向后者支付購買服務(wù)的費用。社會力量參與的第三種主要方式是大力推動對社會工作機構(gòu)的專項慈善捐助。目前我國的慈善捐助對象主要針對貧困者和其他各類困難群體，許多地區(qū)都有不少針對貧困者的慈善捐助項目，但是基本上都是直接捐助給貧困者家庭或個人，向救助社會工作提供捐助的還不多。應(yīng)該逐步推動慈善機構(gòu)（基金會、慈善協(xié)會等）認識到救助社會工作對提升社會救助水平的重要性，逐步加強對救助社會工作機構(gòu)的資源投入。

（2）社會工作服務(wù)困難家庭和個人的服務(wù)傳遞機制

要向困難家庭和個人提供社會工作服務(wù)，相關(guān)的社會工作機構(gòu)和社會工作者必須要有一整套的服務(wù)傳遞過程。其中包括服務(wù)對象的認定，對困難家庭及個人服務(wù)需求的調(diào)查評估，服務(wù)項目設(shè)計，服務(wù)活動的規(guī)范化要求，以及服務(wù)活動的實施，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管及服務(wù)效果評估等一系列的程序、要求和具體規(guī)范。要設(shè)計社會工作服務(wù)困難家庭和個人的服務(wù)傳遞機制需要有一個復(fù)雜的設(shè)計過程，但總而言之是要瞄準對象、優(yōu)化內(nèi)容、把握質(zhì)量、力求高效。

建立有效的服務(wù)傳遞機制需要從兩個方面加以努力，一是建立標準化體系，二是鼓勵服務(wù)特色。標準化是為所有的社會工作介入社會救助的服務(wù)內(nèi)容提供必要的基本要求，是服務(wù)活動和服務(wù)質(zhì)量的底線要求。服務(wù)特色是各個社會工作機構(gòu)不同的服務(wù)特點，包括針對不同對象的特色化服務(wù)和立足社會工作機構(gòu)專業(yè)特點的服務(wù)特色。在任何成熟的社會服務(wù)體系中都應(yīng)該既具有完整的行業(yè)標準又具有多樣化的特色服務(wù)，救助社會工作也不應(yīng)該例外。

（3）社會工作機構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量管理和評估機制

作為一項公共服務(wù)活動，社會工作服務(wù)貧困者和參與社會救助管理的工作也需要有必要的質(zhì)量管理，因此應(yīng)該設(shè)計質(zhì)量管理機制。質(zhì)量管理機制既需要從機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立質(zhì)量管理的規(guī)程，也需要設(shè)立外部的質(zhì)量監(jiān)控，包括服務(wù)對象反饋機制、專家評估機制和公眾監(jiān)控機制。

從當(dāng)前的情況看，對救助社會工作服務(wù)質(zhì)量的管理和評估需要重視兩個方面：一是要避免項目制運作在服務(wù)評估方面的不足。項目制運作往往比較短期、分散，因此難以形成較為系統(tǒng)的評估體系。同時，項目制運行模式下往往只有出資者對服務(wù)質(zhì)量會給予較多的關(guān)注，而在每個項目的規(guī)模都不太大、運行時間也不太長的情況下，往往難以形成較為嚴格的服務(wù)評估要求。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮行業(yè)組織（如專業(yè)社會工作協(xié)會等）在服務(wù)項目評估中的作用，建立較為統(tǒng)一的服務(wù)評估指標體系和操作標準。第二個應(yīng)該重視的是要更加針對救助社會工作的特點去設(shè)計服務(wù)評估體系。救助社會工作針對的是貧困者和社會救助管理，其中既有直接滿足貧困者需要的服務(wù)，也有對其加以管理的行動，還有對其施以矯治的行動，而各種服務(wù)對于貧困者所產(chǎn)生的效果是不一樣的，因此在評估中應(yīng)該充分考慮到各種復(fù)雜性，要根據(jù)社會工作參與社會救助的具體目標去設(shè)計評估方案，使其能夠更加科學(xué)合理地反映社會工作介入社會救助的目標和要求。

總而言之，隨著我國經(jīng)濟與社會的發(fā)展，尤其是在“共享發(fā)展”目標的指引下，我國各級政府和全社會對貧困者的關(guān)懷也將越來越多，社會救助制度也將進一步提升水平，社會工作介入社會救助將是社會救助制度和社會工作服務(wù)體系這兩個行動領(lǐng)域未來發(fā)展的重點。《社會救助暫行辦法》和“民發(fā)[2015]88號”文件在此方面提出的總體的目標、方向和行動框架，但要落實政府的這項社會政策還需要做大量具體的工作。本文在此方面做出了一些探索，希望能夠給政府相關(guān)部門和社會救助及社會工作機構(gòu)提供參考性建議，并希望有更多的研究者參與到這一領(lǐng)域，共同促進這一領(lǐng)域政策和行動的完善。

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