綠色發(fā)展觀下地方政府生態(tài)責(zé)任的缺失和重構(gòu)

李 玲 王小娥

(1. 福州大學(xué)機(jī)械工程及自動(dòng)化學(xué)院， 福建福州 350116； 2. 福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州 350116)

綠色發(fā)展觀下地方政府生態(tài)責(zé)任的缺失和重構(gòu)

李 玲1王小娥2

(1. 福州大學(xué)機(jī)械工程及自動(dòng)化學(xué)院， 福建福州 350116； 2. 福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州 350116)

綠色發(fā)展是當(dāng)前完善我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)的重要路徑選擇。面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)內(nèi)外壓力，貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念需要各級(jí)政府擔(dān)負(fù)起生態(tài)責(zé)任，尤其是地方政府。但目前我國(guó)地方政府存在生態(tài)理念缺失、約束不力、制度不完善以及問(wèn)責(zé)不嚴(yán)等方面的生態(tài)責(zé)任缺失問(wèn)題，為此，需通過(guò)培育地方政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)、完善地方政府的生態(tài)善治行為、加強(qiáng)地方生態(tài)制度建設(shè)和強(qiáng)化地方生態(tài)問(wèn)責(zé)來(lái)重構(gòu)地方政府的生態(tài)責(zé)任。

綠色發(fā)展； 地方政府； 生態(tài)責(zé)任

發(fā)展是各國(guó)政府肩負(fù)的重大時(shí)代責(zé)任，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不斷涌現(xiàn)的生態(tài)惡化問(wèn)題，危害了群眾的生存安全和發(fā)展的可持續(xù)，制約了國(guó)家整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的階段，但資源、環(huán)境矛盾日益尖銳。為此，黨的十八大指出生態(tài)文明是社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容，十八屆五中全會(huì)更是提出要堅(jiān)持綠色發(fā)展，推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)。[1]綠色發(fā)展是我國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，而生態(tài)責(zé)任則是我國(guó)政府在貫徹落實(shí)綠色發(fā)展觀念中不可忽視的一大責(zé)任。面對(duì)環(huán)境危機(jī)，我國(guó)政府雖出臺(tái)了多樣政策干預(yù)，積極履責(zé)，但近幾年生態(tài)問(wèn)題事件依舊頻發(fā)，例如環(huán)境重污染導(dǎo)致的甘肅省徽縣水陽(yáng)鄉(xiāng)群眾血鉛超標(biāo)事件和湖南省岳陽(yáng)縣飲用水源砷超標(biāo)事件。國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳在分析這兩起案件時(shí)說(shuō)到：“看似責(zé)任在企業(yè)，實(shí)則根源在當(dāng)?shù)卣?，在地方保護(hù)主義，‘政府不作為’是導(dǎo)致污染事件的根本原因?！盵2]因此，發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)地方政府在生態(tài)責(zé)任上的缺失，是貫徹落實(shí)綠色發(fā)展觀所迫切需要解決的問(wèn)題。

一、生態(tài)責(zé)任：綠色發(fā)展中的政府責(zé)任

(一)政府生態(tài)責(zé)任的提出

近幾年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)雖然進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，但資源浪費(fèi)、高碳化排放、霧霾范圍擴(kuò)大等環(huán)境問(wèn)題也一直困擾著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如2014 年全國(guó)202個(gè)地級(jí)及以上城市的地下水，水質(zhì)達(dá)到優(yōu)良級(jí)的比例僅占10.8%，而較差級(jí)則達(dá)到45.4%的比例。[3]這一嚴(yán)峻的環(huán)境狀況與政府生態(tài)責(zé)任的缺失息息相關(guān)。當(dāng)前各國(guó)紛紛構(gòu)建責(zé)任政府的新型政府治理模式，我國(guó)政府對(duì)責(zé)任的意識(shí)、清單與制度高度重視，“責(zé)任”成為“十三五”規(guī)劃綱要的一大關(guān)鍵詞。在生態(tài)環(huán)境危機(jī)下，政府生態(tài)責(zé)任正是我國(guó)構(gòu)建新型責(zé)任政府模式的延伸。

黃愛(ài)寶認(rèn)為政府需要在民主和服務(wù)以及對(duì)社會(huì)或公民負(fù)責(zé)的三方理念的作用下，在特定的責(zé)任制度中處理好政府對(duì)自然的一種責(zé)任關(guān)系。[4]龍獻(xiàn)忠等認(rèn)為：“政府生態(tài)責(zé)任是政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)盡義務(wù)與法定職責(zé)?！盵5]李鳴指出:“政府的生態(tài)責(zé)任是在生態(tài)文明時(shí)代，政府對(duì)于保持良好的生態(tài)環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！盵6]學(xué)者們的研究在一定程度上豐富了政府生態(tài)責(zé)任的理論內(nèi)涵，但當(dāng)前還未形成確定性概念。在綠色發(fā)展背景下，對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的理解應(yīng)該涵蓋多個(gè)方面：首先，應(yīng)注入“理性生態(tài)人”的行政價(jià)值觀念。[7]即行政主體實(shí)施行為時(shí)應(yīng)立足可持續(xù)發(fā)展的理念，克服經(jīng)濟(jì)的短視和政治的局限，追求發(fā)展的代價(jià)公平和生態(tài)正義。其次，如同責(zé)任是“社會(huì)回應(yīng)”與“主動(dòng)履責(zé)”的有機(jī)結(jié)合，政府在生態(tài)責(zé)任上強(qiáng)調(diào)的是政府如何協(xié)調(diào)“經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”發(fā)展系統(tǒng)中復(fù)雜關(guān)系的一種責(zé)任，而非單純地履行保護(hù)生態(tài)的職責(zé)。再次，謀求生態(tài)型責(zé)任政府的構(gòu)建，生態(tài)責(zé)任也需要將責(zé)任體系化，從而保障生態(tài)正義在政府各個(gè)層面的實(shí)現(xiàn)。因此，生態(tài)責(zé)任是政府在謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公平、正義以及可持續(xù)過(guò)程中，各級(jí)政府及其行政人員所需承擔(dān)的義務(wù)、處理的發(fā)展關(guān)系和負(fù)有的責(zé)任形成的統(tǒng)一體。

(二)綠色發(fā)展與地方政府生態(tài)責(zé)任

綠色發(fā)展是破解我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的具體途徑。資源、環(huán)境都可以被看作是公共物品，面對(duì)公共性失靈的發(fā)生，政府作為社會(huì)發(fā)展的天然主角和生態(tài)權(quán)益的委托維護(hù)者，有義務(wù)切實(shí)負(fù)起責(zé)任。綠色發(fā)展體現(xiàn)為發(fā)展系統(tǒng)中的綠色化，主要通過(guò)環(huán)境防治、協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)舉措，促進(jìn)各大領(lǐng)域的綠色發(fā)展。它要求在經(jīng)濟(jì)上以綠色增長(zhǎng)點(diǎn)帶動(dòng)增長(zhǎng)，通過(guò)構(gòu)造社會(huì)綠色福利系統(tǒng)改善民生以保障生態(tài)權(quán)益，并加大生態(tài)環(huán)境的治理保護(hù)，從而積累綠色財(cái)富來(lái)提升環(huán)境質(zhì)量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。政府擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的生態(tài)責(zé)任，才能改善發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有發(fā)展模式的綠色轉(zhuǎn)型。政府的生態(tài)責(zé)任涵蓋了多個(gè)方面：其一，環(huán)境問(wèn)題可以視為由經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的外部性造成的，需要政府來(lái)彌補(bǔ)“失靈”，這就需要各級(jí)政府履行管理職責(zé)；其二，自然資源作為公共物品，與它相關(guān)的產(chǎn)品、服務(wù)需由各級(jí)政府來(lái)提供，政府要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)職能；其三，各級(jí)政府責(zé)任也是統(tǒng)籌矛盾和發(fā)展關(guān)系的一種責(zé)任，需進(jìn)行生態(tài)協(xié)調(diào)；其四，面對(duì)當(dāng)前區(qū)域已形成的生態(tài)破壞，各級(jí)政府在生態(tài)治理上有不可推卸的責(zé)任。

在政府構(gòu)建生態(tài)責(zé)任的體系中，地方政府是生態(tài)責(zé)任配置落實(shí)的重要層面。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》有明確規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)對(duì)所轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！盵8]因此，地方政府的生態(tài)責(zé)任可以被理解為行政區(qū)域政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色發(fā)展，在法律和道義基礎(chǔ)上所承擔(dān)的責(zé)任。地方政府有義務(wù)以生態(tài)責(zé)任為抓手，在實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)的同時(shí)構(gòu)造良好的地方環(huán)境，但實(shí)際上，這反而成為了我國(guó)生態(tài)責(zé)任體系中的一大短板。地方政府推崇唯GDP主義、地方保護(hù)主義、形式主義，發(fā)生不良競(jìng)爭(zhēng)、尋租等行為，背離了綠色發(fā)展的發(fā)展方向，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。因此，探討綠色發(fā)展觀下地方政府生態(tài)責(zé)任問(wèn)題，有利于補(bǔ)足短板，完善政府生態(tài)責(zé)任的構(gòu)建，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求。

二、地方政府生態(tài)責(zé)任的缺失

(一)生態(tài)理念的缺失

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，地方政府職責(zé)也正在進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變過(guò)程中。傳統(tǒng)制度下“政府為中心”的行政文化殘留，在一定程度上影響了地方政府對(duì)于主動(dòng)履行生態(tài)責(zé)任的認(rèn)知等。單一的組織機(jī)構(gòu)和交叉的職能部門(mén)設(shè)置，使得很多地方政府純粹地認(rèn)為生態(tài)保護(hù)、治理與建設(shè)只是環(huán)保部門(mén)的職責(zé)，應(yīng)該歸屬于國(guó)家環(huán)保局及其轄制機(jī)構(gòu)的直接管理，并由其來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任；地方政府只需要在環(huán)境問(wèn)題發(fā)生時(shí)，服從中央政府的命令與調(diào)動(dòng)，采取措施加以配合，而不是主動(dòng)的責(zé)任承擔(dān)者。在弱化生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的前提下，地方政府往往會(huì)傾向于選擇重競(jìng)技而輕生態(tài)的發(fā)展路徑，將工作重心集中于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升；在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)發(fā)生利益沖突時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的首選項(xiàng)。在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，由于受到外部性邏輯的支配，生態(tài)破壞所形成的外部性尤為顯著，經(jīng)常發(fā)生市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決的“失靈現(xiàn)象”。在綠色發(fā)展觀下，就需要政府的正確引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，尤其地方層面的具體干預(yù)。若地方政府的主體責(zé)任錯(cuò)位，將加劇微觀個(gè)體和企業(yè)“搭便車”、“公共悲劇”行為的產(chǎn)生，環(huán)境保護(hù)將會(huì)陷入舉步維艱的地步。

綠色發(fā)展中普遍存在的行政主體生態(tài)責(zé)任意識(shí)淡薄、缺乏服務(wù)責(zé)任認(rèn)知等問(wèn)題，導(dǎo)致不良施政行為頻發(fā)，成為我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任的重要障礙。究其原因，其一源于地方官員在生態(tài)責(zé)任上的“缺位”。地方官員在短暫的任職期限內(nèi)想立功、凸顯自己的貢獻(xiàn)，因此不顧環(huán)境成本盲目引進(jìn)高收益卻高污染、高浪費(fèi)的建設(shè)項(xiàng)目，使得地方生態(tài)問(wèn)題愈演愈烈。很多地方政府工作人員對(duì)生態(tài)問(wèn)題不重視，在環(huán)境治理問(wèn)題上相互推諉、扯皮，導(dǎo)致地方環(huán)境問(wèn)題積壓。其二源于地方政府官員的尋租行為。地方官員出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮，通過(guò)制造或者利用當(dāng)前制度上一些缺漏，尋求中央政府的政策優(yōu)惠，同時(shí)以地方壟斷政策來(lái)保護(hù)某些地方企業(yè)的快速發(fā)展，確保地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。企業(yè)為獲取個(gè)體利益最大化，也會(huì)采取尋租手段尋求便利。雙方在尋租行為下，易拋卻生態(tài)責(zé)任認(rèn)知，選擇大型污染的發(fā)展項(xiàng)目，從而減少了企業(yè)進(jìn)行低碳生產(chǎn)的可能性與積極性，背離了政府履行生態(tài)責(zé)任的初衷。

(二)生態(tài)約束不力

在生態(tài)認(rèn)知和意識(shí)不足的情況下，地方政府在實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型中很容易受到“唯GDP主義”思想的影響，產(chǎn)生生態(tài)約束不力的行為，具體表現(xiàn)為監(jiān)管不足、缺少規(guī)劃、公民參與少等現(xiàn)象。

地方政府在綠色發(fā)展上的管理與服務(wù)是自上而下進(jìn)行的，在滿足社會(huì)、公眾需求的同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)管，才能保證綠色發(fā)展的方向不跑偏。出于發(fā)展優(yōu)先原則的考慮，地方在經(jīng)濟(jì)決策上不顧環(huán)境成本，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上降低門(mén)檻，為外來(lái)投資者打開(kāi)方便之門(mén)逃避項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估環(huán)節(jié)，雖解決了就業(yè)拉動(dòng)了增長(zhǎng)，卻為環(huán)境惡化埋下隱患。為了地方發(fā)展秩序的正常運(yùn)行，地方政府更是難以對(duì)企業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境問(wèn)題下“狠手”，甚至于漠視其危害放之任之，這種現(xiàn)象在面對(duì)跨區(qū)域的污染問(wèn)題時(shí)表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。政府即使采取處理舉措也只是“小打小鬧”，如僅以低于污染成本的小額罰款不了了之等，執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致缺乏震懾與監(jiān)管效果，企業(yè)喪失生態(tài)責(zé)任，地方污染防治難以根治。換個(gè)角度而言，地方政府漠視、被動(dòng)的“軟約束”，是政府缺乏科學(xué)的、全局的綠色發(fā)展規(guī)劃的表現(xiàn)。首先，很多違反制度規(guī)定、盲目落地發(fā)展的企業(yè)項(xiàng)目，往往是不切合地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源環(huán)境承載力的。相關(guān)研究顯示，全國(guó)6000 多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)有一半多是違反規(guī)定越權(quán)批建的，而許多污染項(xiàng)目都是在地方政府的保護(hù)傘下才得以出籠的。[9]其次，地方政府缺乏系統(tǒng)有效的環(huán)境執(zhí)法體系。只是哪里出現(xiàn)問(wèn)題才就事論事，即使行動(dòng)地方采取的也是部門(mén)能力范圍內(nèi)的治理措施，缺乏有效的預(yù)防與控制舉措。此外，公民是地方政府落實(shí)生態(tài)責(zé)任的最后環(huán)節(jié)，但地方卻往往忽視了引導(dǎo)教育的責(zé)任：生態(tài)理念的社會(huì)宣傳不足，綠色生活、消費(fèi)方式的提倡不夠等，未形成廣泛的社會(huì)認(rèn)知氛圍；在綠色發(fā)展政策執(zhí)行上方式的單線化、強(qiáng)制化、命令化的執(zhí)行行為，缺乏公眾的認(rèn)可與支持，難以有效地落實(shí)綠色發(fā)展政策。

(三)生態(tài)制度不完善

發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，需要大量的時(shí)間和資金成本的投入，而微觀個(gè)體并沒(méi)有足夠的實(shí)力來(lái)支撐，且常常會(huì)因?yàn)椤按畋丬嚞F(xiàn)象”喪失創(chuàng)新動(dòng)力，因此就需要地方政府運(yùn)用財(cái)力支持或者激勵(lì)機(jī)制予以驅(qū)動(dòng)。但在我國(guó)的“分稅制”下，地方財(cái)權(quán)不斷向中央集中，中央對(duì)地方財(cái)政干預(yù)的能力大大增強(qiáng)，加劇了地方財(cái)政壓力，資金來(lái)源的不足在很大程度制約了地方發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和生態(tài)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。2015年全國(guó)一般公共預(yù)算支出175768億元，而節(jié)能環(huán)保支出為4814億元，僅占2.8%。缺乏長(zhǎng)期的足夠的資金支撐，地方政府在一些工程量大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目上的配套難以有效維持，生態(tài)保護(hù)效果下降。由于生態(tài)環(huán)保的長(zhǎng)期性、效益的不明顯性，會(huì)使得地方政府選擇開(kāi)采資源或依靠污染高的大企業(yè)來(lái)獲取財(cái)政資源，喪失了承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)力。地方政府面對(duì)耕地、森林等多領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償，難以真正地進(jìn)行生態(tài)權(quán)益修復(fù)與補(bǔ)救，生態(tài)責(zé)任難以落實(shí)。

考核制度上的缺漏難以保證地方政府認(rèn)真履行生態(tài)責(zé)任。在生態(tài)文明的發(fā)展下我國(guó)雖然將生態(tài)保護(hù)指標(biāo)納入地方的政績(jī)考核體系中，但重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)輕生態(tài)指標(biāo)的工作理念在各級(jí)行政主體中還未得到根本轉(zhuǎn)變。由于明確的考核標(biāo)準(zhǔn)、程序以及結(jié)果處理還未成熟，生態(tài)指標(biāo)的硬性約束作用十分有限，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的作用就明顯了。在錯(cuò)誤的目標(biāo)導(dǎo)向下，又缺乏明確的考核規(guī)定，地方政府作為地區(qū)公共權(quán)力的實(shí)際掌握者，容易做出不科學(xué)的發(fā)展決策，才會(huì)使以高昂的生態(tài)代價(jià)換取不對(duì)等經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象比比皆是。生態(tài)治理是一個(gè)社會(huì)性的問(wèn)題，需要全社會(huì)的廣泛參與。但問(wèn)題爆發(fā)時(shí)，地方政府不公開(kāi)生態(tài)信息和治理舉措，難以滿足公眾知情需求；社會(huì)參與過(guò)程中缺乏實(shí)際的操作程序，流于形式，且相關(guān)各部門(mén)責(zé)任不明確、關(guān)系不協(xié)調(diào)，也常常使得民眾參與無(wú)門(mén)。

(四)生態(tài)問(wèn)責(zé)不嚴(yán)

在法律層面，生態(tài)立法的完善是實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的迫切需要。雖然我國(guó)不斷出臺(tái)生態(tài)環(huán)境系列法規(guī)，但距離完備還是存在差距。地方政府的相關(guān)立法依據(jù)不明確，為生態(tài)責(zé)任的逃脫提供了漏洞。當(dāng)前的地方環(huán)境法規(guī)大都適用于末端的治理，缺乏源頭的預(yù)防性法規(guī)、中間環(huán)節(jié)的控制性法規(guī)，尚未形成成熟的生態(tài)法律體系。隨著綠色發(fā)展的深入，地方法律的部分內(nèi)容難以適應(yīng)新形勢(shì)下的地方利益需求，如執(zhí)法力度低、手段單一等，立法不完善，法律條文凌亂、粗糙，加大了執(zhí)法難度。

生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制是規(guī)范地方生態(tài)行為、實(shí)現(xiàn)維持生態(tài)平衡義務(wù)的重要制度基礎(chǔ)，但當(dāng)前卻存在諸多障礙。首先，中央對(duì)地方政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的范圍、機(jī)制以及實(shí)施的程度還未出臺(tái)明確的細(xì)則，各級(jí)官員行政級(jí)別不同、地位不同所造成的損失、影響程度等也存在差異[10]，如何采取相應(yīng)措施缺乏有效依據(jù)。雖然地方應(yīng)對(duì)其區(qū)域生態(tài)質(zhì)量負(fù)責(zé)，但“地方政府及其監(jiān)管部門(mén)、地方政府及其部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任并沒(méi)有明文規(guī)定”[11]。在一般認(rèn)為地方環(huán)保局(廳)負(fù)責(zé)地方的生態(tài)保護(hù)、治理與監(jiān)督的前提下，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)僅僅會(huì)去追究有關(guān)管理負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)的責(zé)任，缺乏對(duì)地方政府 “一把手”的生態(tài)問(wèn)責(zé)，“特別是缺乏對(duì)省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等政府首長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督、環(huán)境政績(jī)考核和問(wèn)責(zé)制度的規(guī)定”[12]。其次，地方環(huán)保部門(mén)、上級(jí)環(huán)保部門(mén)的同體監(jiān)督往往流于形式，前者置于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，后者只是指導(dǎo)與指示而已，降低了問(wèn)責(zé)力度。此外存在責(zé)任追究過(guò)程中的不合法、不合理的主體行為。規(guī)范化的機(jī)制缺失下，責(zé)任追究主體會(huì)受個(gè)人利益、地方發(fā)展、復(fù)雜環(huán)境等因素的影響，在問(wèn)責(zé)過(guò)程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，發(fā)生責(zé)任行為的偏差，如包庇賄賂、權(quán)錢交易等，不僅背棄了法律正義，也拋棄了責(zé)任道義。

三、綠色發(fā)展觀下地方政府生態(tài)責(zé)任的重構(gòu)

(一)培育地方政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)

地方生態(tài)責(zé)任缺失的根源在于意識(shí)不足，從而引發(fā)追求GDP等不良政績(jī)觀行為，因此必須重塑綠色發(fā)展理念下地方政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)。首先，中央政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)、統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)的組織機(jī)構(gòu)在橫、縱向的部門(mén)設(shè)置和職能界定，明確環(huán)保、發(fā)改、國(guó)土資源、農(nóng)林、水利、海洋等部門(mén)所應(yīng)承擔(dān)的具體生態(tài)責(zé)任，理順央地各負(fù)責(zé)部門(mén)層級(jí)間的責(zé)任關(guān)系，協(xié)調(diào)綠色發(fā)展中的部門(mén)任務(wù)關(guān)系。在對(duì)地方的宏觀指導(dǎo)中多渠道推進(jìn)生態(tài)政策的落實(shí)、分解落實(shí)生態(tài)任務(wù)，具體到相關(guān)部門(mén)、個(gè)人，增強(qiáng)地方政府對(duì)生態(tài)責(zé)任的認(rèn)知。其次，地方政府要明確其在綠色發(fā)展中的生態(tài)管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、治理上的新定位，轉(zhuǎn)變政府職能，確保生態(tài)職能的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)發(fā)展的新形勢(shì)，結(jié)合地區(qū)發(fā)展和環(huán)境特征，以生態(tài)理性面對(duì)發(fā)展問(wèn)題，積極實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展策略。在此基礎(chǔ)上，地方政府的各個(gè)發(fā)展部門(mén)應(yīng)形成對(duì)綠色發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的共同認(rèn)知，即生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)的長(zhǎng)期的工程，需要多個(gè)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，積極協(xié)調(diào)、主動(dòng)負(fù)責(zé)，提供多樣的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)，為企業(yè)和群眾構(gòu)造良好的公共生存和發(fā)展環(huán)境。再次，央地政府都有必要加強(qiáng)對(duì)地方行政主體的生態(tài)意識(shí)教育與培訓(xùn)?？蓪⑸婕百Y源環(huán)境現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)保知識(shí)、技術(shù)、產(chǎn)品以及綠色發(fā)展思想的相關(guān)內(nèi)容納入到培訓(xùn)的計(jì)劃中，促進(jìn)相關(guān)培訓(xùn)的常態(tài)化。針對(duì)區(qū)域的綠色資產(chǎn)狀況，開(kāi)展特定的綠色發(fā)展模式學(xué)習(xí)課程，增加地方的綠色發(fā)展認(rèn)知與知識(shí)儲(chǔ)備。力圖使地方政府官員摒棄陳舊的執(zhí)政理念和唯GDP的政績(jī)觀，從未來(lái)可持續(xù)角度進(jìn)行地方?jīng)Q策，實(shí)施責(zé)任行為。

(二)完善地方政府的生態(tài)善治行為

作為社會(huì)發(fā)展的管理者角色，應(yīng)對(duì)地方政府的行為加以規(guī)范，以達(dá)到生態(tài)善治，符合綠色發(fā)展的要求。對(duì)于地方政府而言，其生態(tài)責(zé)任管理行為可以包括制定相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)、接受社會(huì)監(jiān)督等。地方政府在進(jìn)行地區(qū)發(fā)展決策、制定規(guī)劃時(shí)，首先，結(jié)合地方生態(tài)條件和發(fā)展需求，合理布置產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。瞄準(zhǔn)綠色發(fā)展的戰(zhàn)略點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，積極發(fā)展有利的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展系統(tǒng)的良性循環(huán)轉(zhuǎn)型。在當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)、落地與實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)審查與監(jiān)管，通過(guò)實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)級(jí)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等程序，控制企業(yè)行為對(duì)環(huán)境的影響根源；以全過(guò)程的生產(chǎn)監(jiān)管、全面實(shí)施生產(chǎn)綠色標(biāo)準(zhǔn)等措施，完善生態(tài)監(jiān)控；通過(guò)清潔生產(chǎn)審核、綠色產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證等手段，引導(dǎo)地方企業(yè)的綠色發(fā)展，并以嚴(yán)格的生態(tài)執(zhí)法、行使處罰權(quán)來(lái)規(guī)范企業(yè)的社會(huì)責(zé)任行為。其次，通過(guò)構(gòu)建“生態(tài)預(yù)警—生態(tài)監(jiān)測(cè)—信息發(fā)布—公眾互動(dòng)”的地方生態(tài)參與系統(tǒng)，主動(dòng)接受社會(huì)的參與互動(dòng)，形成“互動(dòng)—反饋—決策”的持續(xù)參與系統(tǒng)，保障綠色發(fā)展實(shí)施措施的科學(xué)性。設(shè)立環(huán)保投訴中心、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等制度，讓公眾、企業(yè)、高校、社會(huì)組織、專家行使相應(yīng)權(quán)力，確保外部監(jiān)督，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為廣泛的社會(huì)引導(dǎo)、鼓勵(lì)、帶動(dòng)作用，從而倒逼地方政府提升履行生態(tài)責(zé)任的能力。再次，完善新的生態(tài)警戒線的設(shè)置，積極實(shí)施生態(tài)問(wèn)題的預(yù)測(cè)分析，并主動(dòng)制定應(yīng)對(duì)方案和提供人員、資金、技術(shù)等支持，防控結(jié)合，最大限度減少地方的生態(tài)損失。

根據(jù)以上思考，我打算從兩個(gè)方面來(lái)開(kāi)展中職語(yǔ)文綜合活動(dòng)“走進(jìn)家鄉(xiāng)文化”課堂實(shí)踐：一是高淳的民間故事；二是高淳的歷史遺跡。并開(kāi)設(shè)這兩個(gè)主題的綜合實(shí)踐活動(dòng)課。結(jié)合地域特色，我覺(jué)得高淳的民間故事豐富多彩，可以通過(guò)民間故事來(lái)挖掘家鄉(xiāng)文化內(nèi)涵;而高淳歷史悠久，通過(guò)了解現(xiàn)存的和文獻(xiàn)中的歷史遺跡可讓學(xué)生深層次了解家鄉(xiāng)，熱愛(ài)家鄉(xiāng)文化。

(三)加強(qiáng)地方生態(tài)制度建設(shè)

地方政府必須提供有效的制度建設(shè)與政策安排，為綠色發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境，但我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政、管理體制中的不合理因素對(duì)地方政府的生態(tài)責(zé)任關(guān)系造成了一定的負(fù)面制約，因此需完善現(xiàn)有地方生態(tài)制度。

首先，生態(tài)制度可以分為防范型和補(bǔ)救型[13]，補(bǔ)救型的制度通過(guò)賠償補(bǔ)償機(jī)制來(lái)建構(gòu)，在這過(guò)程中政府應(yīng)予以資金的支持。中央政府應(yīng)考慮地區(qū)的資源條件與發(fā)展差異，合理設(shè)置央地的財(cái)政分配制度與轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，確保地方實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的基本資金；完善各地市的生態(tài)資源有償使用制度和碳權(quán)、污染權(quán)等交易制度，促進(jìn)地方環(huán)保資金的合理配置與流動(dòng)。地方政府則需運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策、金融政策等杠桿方式，對(duì)資金、技術(shù)等物質(zhì)資源以及教育資源進(jìn)行合理配置，使得生產(chǎn)、生活發(fā)展符合綠色發(fā)展的要求。其次，將生態(tài)責(zé)任納入地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)體系內(nèi)，重視構(gòu)建綠色GDP，將其作為核心考核參數(shù)之一。制定并出臺(tái)考核規(guī)定，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，以綠色發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)開(kāi)展測(cè)評(píng)，引導(dǎo)地方政府把生態(tài)責(zé)任貫徹到政策的執(zhí)行中。在考核過(guò)程中建立由社會(huì)專家、高校學(xué)者組成的考察陪同小組，嚴(yán)格考核程序，增加考核結(jié)果的科學(xué)性、透明性。針對(duì)考核結(jié)果設(shè)立獎(jiǎng)罰激勵(lì)機(jī)制，作為地方政府獲得中央財(cái)政等資源支持獎(jiǎng)勵(lì)的前提，也作為地方官員升遷的重要依據(jù)之一。

(四)強(qiáng)化地方生態(tài)問(wèn)責(zé)

解決地方的生態(tài)問(wèn)題，其前提在于完善生態(tài)法規(guī)體系。地方政府需要提高立法積極性，緊跟中央加快生態(tài)立法的步伐，完善綠色發(fā)展的相關(guān)條例，增加其執(zhí)行性和震懾性，確保生態(tài)執(zhí)法的合法性，為生態(tài)問(wèn)責(zé)的切實(shí)施行提供依據(jù)。針對(duì)地方在生態(tài)問(wèn)責(zé)上的障礙，強(qiáng)化政府內(nèi)部的責(zé)任追究，搭建多主體的地方生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制。在內(nèi)部追責(zé)機(jī)制上，合理拓寬責(zé)任追究范圍，明確界定責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，打破不平等的追責(zé)現(xiàn)象，強(qiáng)化對(duì)地區(qū)行政負(fù)責(zé)主體的責(zé)任追究。針對(duì)地區(qū)、級(jí)別、損失程度的不同，結(jié)合實(shí)際條件實(shí)施差異化問(wèn)責(zé)制度，推動(dòng)地方生態(tài)問(wèn)責(zé)的公正。完善程序追究，嚴(yán)格執(zhí)行“啟動(dòng)—調(diào)查認(rèn)定—回應(yīng)—申訴”的法定程序，最大限度避免其他環(huán)境因素的影響，落實(shí)生態(tài)責(zé)任。搭建以政府為主、多元主體參與的異體追責(zé)體系，形成強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)合力，有效督促地方政府履責(zé)。不局限于傳統(tǒng)方式，構(gòu)造地方社會(huì)參與生態(tài)問(wèn)責(zé)的“信息共享、問(wèn)責(zé)參與、陪同監(jiān)督、反饋回應(yīng)”的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，并充分利用微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新興平臺(tái)輔助社會(huì)問(wèn)責(zé)，彌補(bǔ)政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)在權(quán)力博弈、機(jī)制缺失下的漏洞。面對(duì)生態(tài)問(wèn)題的復(fù)雜化，生態(tài)責(zé)任也呈現(xiàn)多元化，如事務(wù)性、財(cái)務(wù)性、制度性、法律性等，需拓寬生態(tài)問(wèn)責(zé)的新渠道。可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)設(shè)立專家學(xué)者、社會(huì)組織和群眾代表組成的專業(yè)問(wèn)責(zé)委員會(huì)，在政府問(wèn)責(zé)中可咨詢、參與，確保生態(tài)責(zé)任追究到位。

注釋：

[1][13] 周文翠：《綠色發(fā)展中的政府生態(tài)責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。

[2] 葉彩虹:《地方政府生態(tài)責(zé)任的缺失與重構(gòu)》，《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期。

[4] 黃愛(ài)寶：《責(zé)任政府構(gòu)建和政府生態(tài)責(zé)任》，《理論探討》2007年第6期。

[5] 龍獻(xiàn)忠、許藝豪：《政府生態(tài)責(zé)任與臻善》,《求索》2010第2期。

[6] 李 鳴：《略論現(xiàn)代政府的生態(tài)責(zé)任》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2007年第2期。

[7] 徐 凌：《論生態(tài)型責(zé)任政府的道德契約之維》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。

[8][10] 翟新明：《地方政府生態(tài)責(zé)任解析》，《陜西理工學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期。

[9] 易重華：《中國(guó)地方政府轉(zhuǎn)型》，北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008年，第61-63頁(yè)。

[11] 趙美珍、郭華茹：《地方政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任探討》，《福建論壇》(人文社會(huì)科學(xué)版)2012年第11期。

[12] 蔡守秋：《論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全》，《河北法學(xué)》2008年第3期。

2017-05-16

福建省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目(2017R0052)

李 玲， 女， 福建德化人， 福州大學(xué)機(jī)械工程及自動(dòng)化學(xué)院研究員；

王小娥， 女， 福建惠安人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生。

D616

A

1002-3321(2017)06-0072-05

黃艷林]