社會組織參與沖突治理的功能和策略

徐祖迎

(淮北師范大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 淮北 235000)

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社會組織參與沖突治理的功能和策略

徐祖迎

(淮北師范大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 淮北 235000)

我國已經(jīng)進(jìn)入社會沖突的多發(fā)期，社會沖突有待治理。沖突管理并不僅僅是政府的職責(zé)，社會組織也是沖突管理的重要主體，是政府沖突管理的有益補充。社會組織在沖突管理中發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)為交流功能、干預(yù)功能和提議功能。社會組織參與沖突治理的實踐和經(jīng)驗，對提升社會組織的沖突管理能力有重要啟示：改善社會組織建設(shè)和發(fā)展的制度條件；向社會組織提供資源；向社會組織開放機會；向社會組織授權(quán)；推進(jìn)社會組織自身能力建設(shè)。

社會組織；沖突治理；第三方干預(yù)；“二階沖突”；政府

當(dāng)前中國的改革主要由經(jīng)濟改革向社會改革日益深化。伴隨著這種轉(zhuǎn)變，我國政府管理的重點正逐步由政治和經(jīng)濟領(lǐng)域向社會領(lǐng)域過渡，并更加重視社會管理。良好的社會管理不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也需要社會組織參與治理。建設(shè)美好中國，不僅需要黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，也需要發(fā)揮社會組織的作用。建設(shè)美好中國，也為社會組織的發(fā)展壯大和發(fā)揮作用提供了廣闊的平臺。因此，為了推進(jìn)美好中國建設(shè)，推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化，就必須加快社會體制改革，盤活現(xiàn)有社會組織資源的存量，擴大社會組織資源的增量，發(fā)揮社會組織在沖突管理方面的重要作用。

一、社會組織是政府沖突治理的有益補充

目前，我國正處于由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期。這種轉(zhuǎn)型的過程以及由此帶來的利益糾葛和利益沖突更加復(fù)雜，社會沖突事件不斷發(fā)生。從2005年的“池州事件”、2010年的“馬鞍山事件”和最近的各種環(huán)境群體性事件來看，沖突管理的壓力依然比較大。沖突的治理通常被認(rèn)為是政府的應(yīng)有職責(zé)，在應(yīng)付和處理各種社會沖突時，政府通常走到?jīng)_突治理的第一線，采取自上而下的方式直接管理沖突，但效果卻不甚理想。

(一)政府單一管理沖突的弊端

由于國家干預(yù)主義傳統(tǒng)根深蒂固，我國的沖突管理具有明顯的政府主導(dǎo)特征。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，政府是沖突管理中最重要甚至是唯一的主體。由于社會組織的不成熟和公民社會的長期缺位，政府對社會組織的治理能力并不信任，排斥社會組織的作用，往往親自沖到?jīng)_突管理的第一線，充當(dāng)沖突治理的唯一主體，這種治理結(jié)構(gòu)帶來了以下諸多弊端。

1.政府沖突管理的主動性不足

目前，我國政府的沖突管理存在著較多的被動性色彩。由于政府治理的復(fù)雜性和各種體制性壓力，我國政府的沖突管理往往呈現(xiàn)出“體制性遲鈍”，即在沖突發(fā)生之后被動的處置沖突，而不能主動預(yù)防，把沖突消滅于萌芽之中?！绑w制性遲鈍導(dǎo)致沖突過程走入‘起因很小—基層反映遲鈍—事態(tài)升級爆發(fā)—基層無法控制—震驚高層—迅速處置—事態(tài)平息’的惡性循環(huán)?！盵1]這就使得政府對沖突的管理帶有明顯的“撞擊—反應(yīng)”特征。這種應(yīng)急式處置的必然結(jié)果就是介入時機的遲滯和介入方式不當(dāng)，使得很多政府機關(guān)無動力主動化解沖突。

2.政府沖突管理行政色彩濃厚，協(xié)商不足

由于受到小農(nóng)經(jīng)濟和長期慣性的影響，我國政府總是傾向于用行政的方式來化解沖突，控制和支配社會事務(wù)，具有明顯的行政導(dǎo)向色彩。[2]政府的行政干預(yù)是有限度的，尤其當(dāng)沖突是由于信息不暢造成的，政府的行政權(quán)力干預(yù)不僅不會解決沖突，反而有可能激化沖突。2008年“甕安事件”的爆發(fā)和激化就是政府迷信權(quán)力的結(jié)果，也表明了群眾對政府動輒以行政方式來化解沖突的不滿。在政府公信力日漸式微的情況下，政府仍試圖運用權(quán)力加強控制和抵制，反而會激化矛盾，導(dǎo)致民眾愈發(fā)激烈的對抗情緒。

3.政府的不當(dāng)干預(yù)可能會形成新的沖突

在沖突管理過程中，第三方干預(yù)是其重要方式和手段。第三方干預(yù)不但要求第三方具備干預(yù)的技巧，還必須堅守中立立場，否則就很難得到?jīng)_突雙方的認(rèn)可，反倒會激化矛盾，擴大沖突范圍，導(dǎo)致“二階沖突”[3]，形成第三方與沖突雙方或者某一方的沖突。在中國，針對政府干預(yù)而形成的“二階沖突”尤為明顯。在多起征地和拆遷等沖突中，政府本來是以中立的第三方進(jìn)行居中調(diào)解，由于其不當(dāng)干預(yù)，反而形成針對地方政府的暴力行動。形成這種“二階沖突”的現(xiàn)實背景是一方面民眾對政府的高度依賴，另一方面又高度不信任，即民眾生長于對政府的“高依賴—低信任”場域之中。

(二)社會組織參與沖突治理的優(yōu)勢

政府是沖突管理重要但不是唯一的主體，它需要社會組織的配合和補充。社會組織參與沖突管理也是社會治理的重要內(nèi)容，它具有政府所不具備的突出優(yōu)勢。

1.以其專業(yè)性和中立性而獲得認(rèn)可

相對于政府而言，社會組織具有民間性、專業(yè)性、非營利性和草根性特征。社會組織和政府應(yīng)該始終保持著一段距離，它不依賴于政府，不是政府的附屬機構(gòu)，具有自己一套獨特的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會組織主要是由于其具備專業(yè)技能而不斷拓展其生存空間。鑒于自身的中立性和公正性，社會組織可以運用其專業(yè)主義優(yōu)勢，為民眾提供傾訴、發(fā)泄和交流的平臺，從而力推社會沖突的化解。目前，各地流行的醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會就以專家的專業(yè)技術(shù)作為支撐，其調(diào)解員往往由各地的主任醫(yī)生擔(dān)任。這些專家以其中立性和專業(yè)性獲得民眾的認(rèn)可，在糾紛調(diào)解中發(fā)揮重要作用。

2.具有彈性和靈活性

在組織機構(gòu)上，政府采取的是層級節(jié)制的金字塔式結(jié)構(gòu)形式，自上而下的等級色彩非常強烈，以其僵硬化為主要特征。而社會組織則不同，它主要采取理事會的治理結(jié)構(gòu)。與政府組織的垂直化管理不同，社會組織是一種扁平化的組織形式，它更加注重組織內(nèi)部的平等和相互尊重，因此具有較強的彈性和靈活性，能夠根據(jù)沖突的性質(zhì)和激烈程度，適時地調(diào)整策略進(jìn)行干預(yù)沖突。社會組織既可以與其他組織和媒體形成跨地區(qū)倡議網(wǎng)絡(luò)同盟，靈活地參與地方?jīng)Q策，也可以有效地甄別并回應(yīng)民眾需求。[4]社會組織的彈性和靈活性可以使得其在沖突管理中及時地搜集信息、傳遞情報、舒緩情緒等。

3.對沖突進(jìn)行常規(guī)化管理

我國目前的沖突管理主要是一種應(yīng)急化管理，政府的管理具有某種被動性，政府易處于一種“體制性遲鈍”。在面對重大突發(fā)事件時，政府往往會采取應(yīng)急管理體制，這種應(yīng)急化管理可以迅速地平息沖突，卻不是一種常規(guī)化的沖突管理方式。社會組織直接脫胎于社會，面向基層，和民眾的互動性強，擁有參與治理的動力和資源，因此能夠?qū)崿F(xiàn)沖突的常規(guī)化處理，防止沖突的升級和擴散。

二、 社會組織的沖突治理功能

社會組織和政府在沖突治理中各有優(yōu)勢，各自發(fā)揮著特殊功能，這種功能的發(fā)揮除了與其角色扮演有關(guān)，也和沖突的類型和性質(zhì)等密切相關(guān)。就社會組織而言，其沖突治理功能主要表現(xiàn)為交流功能、干預(yù)功能以及建議功能。

(一)社會組織為化解沖突提供交流的平臺

沖突的化解需要給沖突雙方提供進(jìn)行意見表達(dá)以及平等協(xié)商的平臺，政府習(xí)慣于以行政命令的方式來化解沖突，而對如何利用互動平臺來管理沖突缺乏足夠的能力。相對政府而言，社會組織由于其中立性、專業(yè)性、獨立性及其扁平化的治理結(jié)構(gòu)，更愿意充當(dāng)沖突信息的處理器，為沖突雙方提供交流的平臺，從而使得雙方形成基本的信任和諒解，推動沖突的化解。比如，作為一種社會組織和民間力量，盧旺達(dá)的“人民法庭”(又譯為“加卡卡”，Gacaca)就是專門從事沖突調(diào)解的民間組織。這種組織由當(dāng)?shù)啬切┯型?、智慧的老人組成，他們通過與沖突雙方的接觸了解沖突事項及其原因，幫助雙方說出自己的悔恨，同時原諒對方，促使沖突的長期和解。國內(nèi)農(nóng)村的“和事佬”協(xié)會就較好地起到了信息交流的功能?！昂褪吕小眳f(xié)會是農(nóng)村自發(fā)的民間調(diào)解組織，其職責(zé)是走訪村民，了解社情民意，讓村民坐下來協(xié)商解決沖突?！昂褪吕小眳f(xié)會“借助各種社會力量和社會資源，統(tǒng)籌化解矛盾和糾紛，有效促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定”[5]。可見，“和事佬”協(xié)會的作用就是當(dāng)“老娘舅”，打圓場，當(dāng)好信息員、調(diào)解員和宣傳員。

(二)社會組織可以進(jìn)行中立的第三方干預(yù)

在沖突雙方不能自行處理沖突問題時，第三方的干預(yù)就往往顯得十分必要。第三方干預(yù)降低了沖突雙方解決問題的能力，如果為了不使得沖突的烈度增強，就應(yīng)該盡可能使用干預(yù)程度最低的形式。政府在干預(yù)沖突過程中，如果不能采取恰當(dāng)?shù)姆绞浇槿霙_突，就有可能給雙方留下不公平的形象，從而有可能形成“二階沖突”。相對于政府而言，社會組織因其獨立性和民間性更能夠獲得民眾的認(rèn)可，居間調(diào)解各方的沖突，促使各方打成協(xié)議。社會組織通過借助于自身的專業(yè)性、中立性，在大量的基層糾紛解決方面發(fā)揮了重要作用。

(三)社會組織為政府提供各種建議方案

隨著治理理念的不斷深入，政府在沖突管理過程中，開始重視社會組織的作用，并向其征詢意見。創(chuàng)造性的提出解決方案是化解社會沖突的重要步驟。社會組織由于具有專業(yè)主義優(yōu)勢，能調(diào)動各種社會資源，從而提出創(chuàng)造性的解決方案，為政府的決策提供依據(jù)。具體地說，在沖突過程中，社會組織可充分利用專業(yè)主義優(yōu)勢，在政府主導(dǎo)的聽證會、論證會和座談會中提供各種建議方案，影響政策的制定，從而推動政府決策的科學(xué)化、民主化。越來越多的社會組織開始通過非制度化渠道參與政策制定過程，提交給相關(guān)政府部門的政策建議也日益增多。

三、推進(jìn)社會組織參與沖突治理的對策建議

在沖突管理過程中，政府需要與社會組織合作共治。社會組織參與沖突治理就要提升其沖突管理能力，這不僅需要政府為其發(fā)展和能力提升積極創(chuàng)造條件，也需要社會組織自我發(fā)展和完善，提升自身的動員和行動能力，逐步打開參與社會沖突治理的通道。

(一)改善社會組織建設(shè)和發(fā)展的制度條件

目前，我國社會組織發(fā)展實行的是雙重管理體制，社會組織必須在民政部或者其下屬機構(gòu)進(jìn)行注冊，同時也要在自己的行政主管部門注冊。這種雙重管理體制嚴(yán)重束縛了社會組織自身的發(fā)展，為其設(shè)置了較高的門檻，成為社會組織發(fā)展的瓶頸。[6]這一制度安排在一定程度上阻礙了社會組織自身發(fā)展的數(shù)量和多樣性，社會組織功能單一、能力不足，降低了其參與社會沖突治理的成效。因此，要在制度上拓展社會組織參與沖突治理的空間，改變對社會組織注重入口管理、忽視過程管理的方式，通過立法保障社會組織的法律地位，為其提供組織建設(shè)和發(fā)展所需要的制度條件。同時，要規(guī)范社會組織的工作程序，清晰劃定社會組織在沖突化解中的責(zé)任。

(二)向社會組織提供所需的資源

社會組織的資源短缺，需要來自社會各方的支持。雖然民間性是社會組織的根本屬性，但這并不意味著社會組織不可以獲得政府的資助。在保證社會組織的獨立性與扶持社會組織發(fā)展之間尋求平衡的關(guān)鍵點在于政府尋求到對社會組織進(jìn)行財政支持的恰當(dāng)方式，政府以向社會組織購買服務(wù)的方式對社會組織進(jìn)行財政支持越來越成為一種受到各方認(rèn)可的方式。其好處在于：保證社會組織的獨立性，當(dāng)然這種獨立性是相對于政府、相互競爭性而言的；保證政府對社會組織的選擇性和監(jiān)督性。

(三)向社會組織開放機會

目前，政府對社會組織所開放的沖突化解功能空間，主要集中于社會矛盾的化解、社會沖突的早期預(yù)防，以及在公共危機治理的過程中相關(guān)服務(wù)的提供，而在直接參與公共決策、預(yù)防和化解重大群體性事件和重大公共安全事件方面的參與空間還有待提升。因此，政府應(yīng)該有序拓展社會組織功能發(fā)揮的空間，推動社會組織從單一提供服務(wù)到參與治理，為社會組織參與社會沖突治理提供更多的機會，并為社會組織參與糾紛調(diào)解營造良好的輿論空間。政府向社會組織開放機會，提升了社會組織參與社會沖突的動力，最終有助于社會組織利用各種社會資源，推動社會沖突的化解。

(四)政府對社會組織以必要的授權(quán)

社會組織在沖突化解功能方面的發(fā)揮和實現(xiàn)，尤其是社會組織要作為中立第三方對沖突進(jìn)行調(diào)解和仲裁的時候，高度依賴其權(quán)威性。一方面，社會組織要做到調(diào)解和仲裁的中立性，這有助于其專業(yè)權(quán)威的確立；另一方面，要確保社會組織所推動或作出的調(diào)解協(xié)議或仲裁協(xié)議能夠得到?jīng)_突雙方的參照執(zhí)行，對于不執(zhí)行的行為要使其承擔(dān)一定的后果，這與社會組織自身的地位密切相關(guān)?？梢?，社會組織權(quán)威的確立，不僅僅需要其自身權(quán)威的確立，同時還需要政府對社會組織部分的賦權(quán)，尤其是在社會組織發(fā)展的初期階段，其專業(yè)權(quán)威尚未確立起來，更需要政府的支持。例如，濟寧市醫(yī)患維權(quán)會之所以在醫(yī)療糾紛的調(diào)處過程中發(fā)揮了重要作用，與相關(guān)政府對協(xié)會機構(gòu)設(shè)立和工作的大力支持是分不開的。政府的指導(dǎo)和扶持是社會組織作為第三方調(diào)處社會沖突的重要保障。

(五)促進(jìn)社會組織自身的能力建設(shè)

1.加快實施政社分開

政社分開是建立現(xiàn)代社會組織體制的關(guān)鍵，社會組織體制改革的核心就是要處理好政府與社會組織的關(guān)系。這就首先需要實現(xiàn)“觀念的革命”，切實重視社會組織在推進(jìn)沖突管理乃至社會治理方面的重要作用，而不能時刻防備或者輕視社會組織，把政府管不好、不能管而適宜社會組織治理的業(yè)務(wù)堅決剝離出去，實現(xiàn)良治。政府要積極地轉(zhuǎn)變理念，立足于服務(wù)，實現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的過渡，合理地界定職責(zé)、劃分權(quán)力邊界。對于社會組織而言，要充分利用其優(yōu)勢，服務(wù)社會，堅定不移地走向?qū)I(yè)化、中立化、民間化和公益化。

2.推進(jìn)專門性的調(diào)解組織的建立和發(fā)展

現(xiàn)有的社會組織參與沖突治理主要是一些專門性的調(diào)解組織。近年來，隨著利益的分化以及民眾權(quán)利意識的覺醒，各種社會沖突，諸如拆遷沖突、征地沖突、勞動關(guān)系沖突、由追求環(huán)境權(quán)利而引發(fā)的鄰避沖突等此起彼伏。這種沖突呈現(xiàn)出復(fù)雜性和特殊性特點，因此應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)專門性的調(diào)解組織的建立和發(fā)展，以化解社會沖突，推進(jìn)良好的治理。這種專門性的調(diào)解組織可以是靈活多樣的，政府可以采取購買服務(wù)的方式，推動這些調(diào)解組織的發(fā)展。例如，“李琴人民調(diào)解工作室”就是采取政府通過購買服務(wù)支持的方式，推進(jìn)這些社會組織的發(fā)展。當(dāng)然，這類專門性的調(diào)解組織也主要通過服務(wù)增強自身的實力，然后提升沖突化解能力，以形成良好的循環(huán)。

3.加強社會組織參與沖突治理的專業(yè)能力建設(shè)

社會組織的專業(yè)性是其相對于政府的比較優(yōu)勢之一，也是社會組織能夠較好地參與沖突治理的前提基礎(chǔ)。因此，社會組織必須加強參與沖突治理的專業(yè)能力建設(shè)。為了做好社會組織的專業(yè)能力建設(shè)，需要做好以下幾個方面的工作：一是基層調(diào)解組織要注意吸收多元角色。根據(jù)經(jīng)驗，成功的基層調(diào)解組織總是希望借助于吸納律師志愿者、外聘法律專家和當(dāng)?shù)乇容^有威望的人士加入作為非常任的調(diào)解員。例如，“李琴人民調(diào)解工作室”是一個地域性的調(diào)解組織，它在化解鄰里糾紛和各種突發(fā)性重大事件方面發(fā)揮了重要作用?！袄钋偃嗣裾{(diào)解工作室”就非常注重利用各種社會資源，吸納法律志愿者和權(quán)威人士的參與，從而有效地推動了沖突的化解。二是基層調(diào)解組織要推進(jìn)調(diào)解員的職業(yè)化。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會出現(xiàn)了利益分化，人們的權(quán)利意識也逐步開始覺醒，社會沖突時有發(fā)生，特別是征地拆遷、勞動糾紛和醫(yī)療糾紛等社會沖突凸顯，這就需要基層調(diào)解組織迅速地介入，從而防止沖突的擴散和升級，而這就需要一支穩(wěn)定、高素質(zhì)的調(diào)解員隊伍迅速做出反應(yīng)。因此，為了防止沖突的升級和擴散，就需要推進(jìn)調(diào)解員的職業(yè)化。推進(jìn)調(diào)解員隊伍的職業(yè)化可以考慮向社會公開招聘調(diào)解員，建立職業(yè)準(zhǔn)入、薪酬保障、績效考核等管理體制。三是提升社會成員沖突化解技能。沖突管理其實是一個復(fù)雜的過程，它需要社會成員熟練掌握沖突管理技能。影響沖突管理過程中策略運用的因素很多，如沖突的起因、沖突方的依賴程度、潛在的利益矛盾、沖突方實力的對比、問題的復(fù)雜性、雙方的交往情況等。當(dāng)沖突爆發(fā)后是否要介入沖突、何時介入沖突、介入沖突的手段等，都需要社會成員掌握相應(yīng)的沖突化解技能，否則就會事倍功半，甚至?xí)せ埽瑢?dǎo)致沖突的升級。

沖突管理需要一定的技巧和策略。提升社會成員的沖突化解技能，除了要加強對社會組織成員技能的培養(yǎng)之外，更需要其在長期的沖突管理實踐中仔細(xì)摸索，細(xì)心品味。

總之，社會組織參與社會沖突治理，可以承擔(dān)重要的角色，發(fā)揮積極作用，對政府沖突管理職能形成有益的補充。因此，政府應(yīng)當(dāng)考慮創(chuàng)造適當(dāng)?shù)臈l件，吸引社會組織參與社會沖突的治理過程，包括改善社會組織建設(shè)和發(fā)展的制度條件、向社會組織提供所需要的資源、向社會組織開放機會以及向社會組織授權(quán)。同時，社會組織也要設(shè)法提升自身能力建設(shè)。

[1]黃毅，朱立毅，肖文峰，等.“體制性遲鈍”的風(fēng)險[J].瞭望，2007(24)：6.

[2]王錫梓，章永樂.專家、大眾知識的運用：行政規(guī)則制定過程中的一個分析框架[J].中國社會科學(xué)，2003(3)：113-127.

[3]常健，韋長偉.當(dāng)代中國社會二階沖突的特點、原因及應(yīng)對策略[J].河北學(xué)刊，2011(3)：116-120.

[4]趙伯艷.社會組織在公共沖突治理中的作用研究[M].北京：人民出版社，2012：79.

[5]吳仲達(dá).“老娘舅”、“和事佬”的社會調(diào)解功能探析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2010(9)：176-177 .

[6]常健.中國公共沖突化解的機制、策略和方法[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2013：227.

(責(zé)任編輯：張 燕)

2016-11-23

安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“環(huán)境類‘鄰避’沖突治理的機制、策略和方法研究”(AHSKQ2016D32)；安徽省高校人文社會科學(xué)重點研究基地項目“皖北地區(qū)鄰避沖突治理的機制研究”(SK2015A094)；淮北師范大學(xué)青年科研項目“‘中國式’鄰避沖突及其治理研究”(2014xq040)；安徽社會組織發(fā)展理論研究課題“安徽社會組織參與沖突治理的功能、機制和策略研究”(2015AS0DT3-30)

徐祖迎，男，淮北師范大學(xué)管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，主要從事沖突管理研究。

C912.2

A

2096-3262(2017)03-0016-05