廣西高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用改革研究

蘇澤鳳

摘 要：高?？蒲薪?jīng)費(fèi)如何做到科學(xué)、規(guī)范、高效管理？近期又是一個熱點(diǎn)問題?？蒲薪?jīng)費(fèi)是高校資金來源主要渠道之一，對高校教學(xué)、科研等起到舉足輕重的保障作用。為此，加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用管理，保證高校科研經(jīng)費(fèi)既規(guī)范合理使用又不影響科研人員科研自主權(quán)和積極性，避免放任不管和全面管理出現(xiàn)矛盾，有必要尋找適度松綁與規(guī)范管理并重的科研經(jīng)費(fèi)使用管理改革之路。

關(guān)鍵詞：高校 科研經(jīng)費(fèi) 規(guī)范管理

中圖分類號：F234.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）12-102-03

改革開放以來，我國的科技政策經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的追趕戰(zhàn)略到市場經(jīng)濟(jì)體制下的自主創(chuàng)新戰(zhàn)略?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策發(fā)展的歷程，從政策文本頒布的時間上看，經(jīng)歷了摸索階段、建立階段、健全階段。近期召開的國務(wù)院常務(wù)會議也指出，要深入貫徹全國科技創(chuàng)新大會精神，形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革，更大調(diào)動科研人員的積極性、創(chuàng)造性。{1}本文基于高校目前的科研經(jīng)費(fèi)管理制度和執(zhí)行情況進(jìn)行分析、研究、探討。

一、廣西高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀

（一）近期執(zhí)行政策情況梳理

目前，廣西高?；驹趫?zhí)行的文件有：（1）《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）；（2）《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號）；（3）《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技廳財政廳〈關(guān)于調(diào)整自治區(qū)本級財政科研項目經(jīng)費(fèi)管理辦法的若干規(guī)定〉》（桂政辦發(fā)〔2015〕33號）。

（二）廣西高校制定相應(yīng)科研經(jīng)費(fèi)使用管理辦法

廣西高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理辦法，歸納有以下幾方面管理要求：

1.嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，堅持預(yù)算的導(dǎo)向性作用。在項目評審中以經(jīng)費(fèi)預(yù)算為依據(jù)，要求科研經(jīng)費(fèi)的使用必須以預(yù)算為基準(zhǔn)，未經(jīng)過預(yù)算調(diào)整程序和有關(guān)部門批準(zhǔn)，不得自行調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算。要求項目申報時要明晰科研任務(wù)，在項目申報前必須充分的進(jìn)行調(diào)查研究，認(rèn)真、詳細(xì)的編輯預(yù)算。做到有預(yù)算才能開支，不能無預(yù)算開支。

2.項目實(shí)行全過程管理?？蒲许椖繌牧㈨棥⒅衅谠u審、結(jié)題驗(yàn)收，相關(guān)部門應(yīng)該做到對科研項目的跟蹤審查，組織專家對科研項目的流程管理。

3.加強(qiáng)項目決算管理。在項目完成結(jié)題驗(yàn)收階段，相關(guān)部門要嚴(yán)格管理、嚴(yán)格控制，項目申請人要填寫申請書，提交財務(wù)結(jié)算報告等等。要根據(jù)實(shí)際經(jīng)費(fèi)使用情況編制項目的決算表，有差異的要進(jìn)行說明，對結(jié)余經(jīng)費(fèi)較大的則不允許驗(yàn)收。

4.加強(qiáng)項目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理。對結(jié)余經(jīng)費(fèi)要進(jìn)行妥善處置，項目已完成并通過驗(yàn)收項目的結(jié)余經(jīng)費(fèi)，若結(jié)余經(jīng)費(fèi)占的比例較小，經(jīng)管理部門批準(zhǔn)，可以繼續(xù)項目承擔(dān)單位使用，用于單位的科研補(bǔ)助。若結(jié)余經(jīng)費(fèi)占比例過大，主管部門要強(qiáng)制收回結(jié)余經(jīng)費(fèi)，并在項目驗(yàn)收方面不予通過。

（三）我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀

目前我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀主要有以下三方面內(nèi)容：

1.經(jīng)費(fèi)體量增長迅速。

表1反映了我國2010—2014年的科研經(jīng)費(fèi)投入情況，其中，高校占絕對比例。2010—2014年，短短的5年時間，科研經(jīng)費(fèi)的投入增加近一倍，國家對科研投入如此之大，充分體現(xiàn)了政府對科技創(chuàng)新的重視程度。再有，國家正在擴(kuò)大我國研究性大學(xué)的比例，目前，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的占比基本是全國科研經(jīng)費(fèi)的一半以上，高校更是得到了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢的支持，對高校的科技創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的保證。

2.科研成果產(chǎn)出緩慢。

表2反映了2010—2014年我國的科技成果數(shù)量，從表中可以看出，科技成果不是很理想，特別是2014年（是否統(tǒng)計完整）。由表1、表2來看，5年來全國登記科技成果總數(shù)起伏不定，與科研經(jīng)費(fèi)投入并不成正比，科研成果轉(zhuǎn)化增長率低于科研經(jīng)費(fèi)投入增長率。兩個表格數(shù)據(jù)對比得出，我國科研成果產(chǎn)出較慢，成果轉(zhuǎn)化率顯然就比較低了，反映出我國科研經(jīng)費(fèi)使用效益并不算高，投入產(chǎn)出不成正比，科研項目的質(zhì)量有待提高，創(chuàng)新能力有待增強(qiáng)。

二、廣西高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用管理存在的問題

近年來，在科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用過程中，存在著諸如計劃性不強(qiáng)、超預(yù)算無預(yù)算開支、使用效益不高，科研人員積極性不高等等問題。因此，如何對科研經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行改革，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理及使用合理、合法，高效使用，已經(jīng)成為目前各大高校面臨著一個亟待解決的問題。

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理方法粗放，項目管理與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)

高等學(xué)?？蒲许椖抗芾恚v向項目申報、橫向項目確立、項目成果與轉(zhuǎn)化、項目經(jīng)費(fèi)管理等環(huán)節(jié)，基本是由高?？蒲泄芾聿块T組織管理及實(shí)施，高校其他職能部門協(xié)助?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理是項目管理的重要環(huán)節(jié)，貫穿科研項目管理的全過程。目前，大部分高校都科研管理模式是，科研管理部門側(cè)重于多申請項目、多出科研成果以及各類獎勵，忽視經(jīng)費(fèi)管理環(huán)節(jié)；審計部門因客觀原因也無法全過程監(jiān)督，也就是說審計只是停留在形式上；各部門之間缺乏溝通機(jī)制，以至于科研項目的管理與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)的現(xiàn)象，造成了科研人員采購難、報賬難等現(xiàn)象，科研人員有對經(jīng)費(fèi)管理有情緒等等，科研管理效率不高。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算不規(guī)范

高校的科研人員科研能力很強(qiáng)是無可厚非的，但是，要求他們來單獨(dú)編制科研經(jīng)費(fèi)精準(zhǔn)預(yù)算，就非常難為他們了。某些科研人員為了順利獲批，盡可能地按照常規(guī)的預(yù)算比例來編制預(yù)算申報，基本雷同，忽視了本項目的具體情況，以至于在實(shí)際經(jīng)費(fèi)開支時有些二級明細(xì)科目沒有發(fā)生額或者很少。導(dǎo)致很大一部分科研項目申報預(yù)算不符合真實(shí)的科研經(jīng)費(fèi)開支，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算不規(guī)范已經(jīng)是常態(tài)。

（三）科研經(jīng)費(fèi)使用效益不高，浪費(fèi)嚴(yán)重

目前，科研經(jīng)費(fèi)開支審批基本實(shí)行項目負(fù)責(zé)制，由項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審批本項目所有開支。由于科研人員專業(yè)是搞科學(xué)研究，注重項目申請、科學(xué)研究，對經(jīng)費(fèi)使用認(rèn)識不夠、計劃性不夠，從而造成項目負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用和管理上隨意性很大，資金的綜合使用效應(yīng)不高，收益與費(fèi)用負(fù)擔(dān)不匹配，導(dǎo)致項目經(jīng)費(fèi)耗用不實(shí)。

（四）科研人員對現(xiàn)行科研管理體制不滿意

第一，預(yù)算確定過于嚴(yán)格。就是常說的話“打醬油的錢不能買醋”，所有的科研經(jīng)費(fèi)使用和報銷都必須按照事先擬定好的預(yù)算。第二，預(yù)算項目安排得不大妥當(dāng)。第三，所有科研經(jīng)費(fèi)項目都依據(jù)縱向課題強(qiáng)制管理的方法，橫向課題和縱向課題不相區(qū)分。雖然縱向課題多數(shù)體現(xiàn)了國家對科研的支持和扶助，但是橫向課題一般都是單位甚至有一些自然人和企業(yè)事業(yè)單位和科研人員訂立合同取得的。橫向課題的本質(zhì)是購買科研人員的勞動成果?？墒墙?jīng)費(fèi)管理的政策就認(rèn)為，橫向課題要參照縱向課題管理。說是參照，實(shí)際上是嚴(yán)格照搬縱向課題的模式。而且所有的橫向課題和縱向課題面臨最大的問題就是科研人員自己沒有報酬。雖然有勞務(wù)支出這么一項，但是勞務(wù)只是給學(xué)生和輔助人員。在科研過程中所發(fā)揮核心作用，而且付出巨大勞動的人本身卻不能獲得任何報酬。徐孝明在《高?？蒲许椖咳肆Y本投入補(bǔ)償?shù)乃伎肌分刑岢?，要改變這一狀況，應(yīng)當(dāng)適時改革高校的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，以適應(yīng)不斷發(fā)展的科學(xué)發(fā)展。{2}

三、廣西高校科研經(jīng)費(fèi)使用管理存在問題分析

廣西高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用管理中存在的諸多問題，通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)研究并認(rèn)真分析，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為有以下幾方面的原因：

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理部門之間認(rèn)識偏差

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理部門，包括科研、財務(wù)、資產(chǎn)、審計等相關(guān)部門，經(jīng)費(fèi)管理過程是一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合的過程。然而，在實(shí)際工作中，各部門之間并沒有協(xié)調(diào)配合好，甚至出現(xiàn)互相推諉的情況，缺乏一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。條狀化的組織體系決定了各職能部門之間沒有交集，各自按照本部門的工作流程辦理，溝通交流少，各管其責(zé)，導(dǎo)致科研人員使用科研經(jīng)費(fèi)的過程中出現(xiàn)保障難、效率的局面；同時，各部門對科研經(jīng)費(fèi)的認(rèn)識偏差較大，具體表現(xiàn)是：

1.項目申報部門?？蒲腥藛T認(rèn)為項目申請是本部門的事情，經(jīng)費(fèi)是本部門申請下來的，有白字黑字的經(jīng)費(fèi)本，要求專款專用，經(jīng)費(fèi)理所當(dāng)然是擁有絕對的支配權(quán)，必須以項目任務(wù)為核心，其他管理部門只是配合就行。

2.科研管理部門。主要是組織科研人員項目申報、項目立項、科研成果的轉(zhuǎn)化、科研項目的檢查與驗(yàn)收等等。認(rèn)為組織申報科研項目、組織好項目的檢查與驗(yàn)收，才是本部門的工作，其他都不是本部門的工作范圍。比如，經(jīng)費(fèi)怎么使用應(yīng)該是項目組的事情，經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)該是財務(wù)部門的事情等等。

3.經(jīng)費(fèi)管理部門。財務(wù)部門負(fù)責(zé)對經(jīng)費(fèi)的管理，財務(wù)部門嚴(yán)格預(yù)算管理、會計制度，按照會計科目入賬，只能以票據(jù)為依據(jù)，會計人員關(guān)心的是票據(jù)的合法規(guī)范，清晰明了。同時，科研項目任務(wù)書的預(yù)算項目和財務(wù)的經(jīng)濟(jì)科目之間就不一致，導(dǎo)致一些經(jīng)費(fèi)的列支有差異。

4.審計部門。各高?？茖ρ薪?jīng)費(fèi)審計，沒有一個統(tǒng)一的做法，各有千秋。科研經(jīng)費(fèi)往往是項目部門是先講后做，最后拿發(fā)票叫審計部門簽字，而且，科研采購有它的特殊性。比如，實(shí)驗(yàn)試劑等等，很難按照審計程序進(jìn)行審計，一般情況下按照財務(wù)部門提供的財務(wù)決算表蓋章，也可以說是形式審計。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不規(guī)范

科研人員負(fù)責(zé)課題預(yù)算的申報及預(yù)算執(zhí)行，但是，科研人員對財務(wù)預(yù)算不熟悉，編制預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行時隨意性大；最終改變了實(shí)際研究過程中的實(shí)際用途，而且也不進(jìn)行市場調(diào)查研究；研究項目往往是跨幾個年度，市場價格有變動。財務(wù)部門在項目申報階段參與度不夠，缺乏對項目預(yù)算編制的指導(dǎo)，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不一致。以上種種因素造成了項目組不能很精準(zhǔn)編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算。

四、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用管理的建議

（一）完善科研經(jīng)費(fèi)管理體制機(jī)制，提高科研人員積極性

1.建立科研經(jīng)費(fèi)“聯(lián)辦平臺”制度。由于科研人員往往缺乏財務(wù)專業(yè)知識，以至于在項目申請、經(jīng)費(fèi)報銷、決算過程中遇到問題，經(jīng)常造成在項目結(jié)題的時候財務(wù)部門調(diào)賬，幾經(jīng)周折才能通過驗(yàn)收。這對項目組和財務(wù)部門以及科研部門來說都帶來繁重的工作量和不必要的麻煩?；诳蒲许椖拷M和財務(wù)部門的共同煩惱，建議學(xué)校建立一個科研平臺，在項目申請、編制預(yù)算、經(jīng)費(fèi)報銷、項目驗(yàn)收和決算時及時相關(guān)部門及時溝通，形成科研經(jīng)費(fèi)“聯(lián)辦”制度。這將有利于科研人員安心搞科研，省去了在經(jīng)費(fèi)使用過程中的諸多問題，而且能更順利地通過驗(yàn)收，對科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)劃化管理有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.從“重過程”轉(zhuǎn)為“重結(jié)果”。多年來，科研工作往往是對科研經(jīng)費(fèi)重形式是否合法合規(guī)、重過程是否嚴(yán)格控制、重進(jìn)度嚴(yán)格管理，輕結(jié)果考核評價，甚至某些單位有變委托人負(fù)責(zé)為依托單位財務(wù)部門負(fù)責(zé)的傾向，不管項目執(zhí)行結(jié)果，導(dǎo)致突擊花錢的情形出現(xiàn)；{3}高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理情況是，依照投入型預(yù)算編制預(yù)算，經(jīng)費(fèi)用途列得很詳細(xì)，但并未重視科研成果與經(jīng)費(fèi)的關(guān)系，應(yīng)轉(zhuǎn)變預(yù)算編制方法，從現(xiàn)在的投入型預(yù)算轉(zhuǎn)變成產(chǎn)出型預(yù)算。{4}科研經(jīng)費(fèi)應(yīng)是用于購買服務(wù)，要以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行管理的科研經(jīng)費(fèi)。科研經(jīng)費(fèi)的使用，應(yīng)更關(guān)注調(diào)動科研人員的積極性。當(dāng)前，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)會議精神，盡量簡化科研項目預(yù)算編制，將科目預(yù)算調(diào)劑權(quán)適當(dāng)下放給項目承擔(dān)單位；提高科研人員經(jīng)費(fèi)比例；差旅會議費(fèi)根據(jù)實(shí)際情況給予報銷，而對科研人員應(yīng)考慮其工作和身體狀況，尤其是對年長的科研人員，科研對其腦力和體力的影響較大，應(yīng)營造良好的環(huán)境，激發(fā)他們的創(chuàng)造力，不再簡單比照機(jī)關(guān)和公務(wù)員；簡化科研儀器設(shè)備采購管理；對利用自有資金、不申請政府投資的項目由審批改為備案等。

3.建立成果考評機(jī)制。近年來，中央財政對科技創(chuàng)新扶持的力度不斷加大。數(shù)據(jù)顯示，據(jù)國家統(tǒng)計局初步統(tǒng)計，2015年全國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量為1.4萬億元，其中企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)逾1.1萬億元，政府屬科研院所、高等學(xué)校研發(fā)經(jīng)費(fèi)約為3000億元。{5}科研經(jīng)費(fèi)只有高效地使用才會有高的投入產(chǎn)出比。怎樣才能高校的使用？一是只有努力提高科研人員的積極性，才是科研能力提高的唯一出路。然而，目前的經(jīng)費(fèi)使用完全參照一般的機(jī)關(guān)公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重挫傷了他們的科研積極性，科研人員有其工作的自身特點(diǎn)，所以，在經(jīng)費(fèi)使用上應(yīng)該有他的使用制度，有他的特殊性；二是重點(diǎn)放在科研成果考核評價和嚴(yán)格獎懲機(jī)制上，努力提高科研人員的積極性。三是項目剩余經(jīng)費(fèi)可結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，可以繼續(xù)深入研究，可能會得出更大的科研成果。值得注意的是，在經(jīng)費(fèi)“松綁”初期，可能會發(fā)生轉(zhuǎn)型期通常會出現(xiàn)的問題，如果成果評價不到位或由于科研人員慣性于以前的重過程控制的經(jīng)費(fèi)管理模式，將會削弱“松綁”的效果，所以，有關(guān)部門必須轉(zhuǎn)變觀念。在項目申請時候就應(yīng)該引入競爭機(jī)制，保證項目的可測量性。這樣有利于評估科研成果，保證項目結(jié)果量化、價格量化，保證競爭性，這也需要避免重有形資產(chǎn)投入輕智力投入的局面。

4.全面提升科研經(jīng)費(fèi)管理能力?？蒲泄芾硭降娜嫣岣撸颂岣呖蒲腥藛T的科研能力以外，對相關(guān)部門的管理能力也要同步提高。首先，要加強(qiáng)培訓(xùn)工作。采取多種形式開展科研經(jīng)費(fèi)管理制度和財務(wù)制度方面的專項培訓(xùn)工作，努力提高他們加強(qiáng)法制、依法理財、維護(hù)國家財經(jīng)紀(jì)律的重要意義。其次，要完善科研管理信息平臺，使參與科研管理的相關(guān)人員都能共享信息平臺，實(shí)現(xiàn)科研項目從申報、評審、立項、執(zhí)行、驗(yàn)收的全過程數(shù)字化管理與服務(wù)，全面提高科研管理水平，提升科研服務(wù)質(zhì)量。

（本文為廣西教育科學(xué)規(guī)劃反腐倡廉理論研究專項課題《加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用與管理的改革與監(jiān)督》的階段性成果。）

注釋：

{1}從“承諾”到“落實(shí)”：總理用最短時間讓科研人員分享到政策紅利.中國政府網(wǎng)，2016.06.02

{2}徐孝明.高校科研項目人力資本投入補(bǔ)償?shù)乃伎糩J].中國軟科學(xué)，2009（12）：32-18

{3}陳瑩，高等院?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制改革的探討[J].經(jīng)濟(jì)師，2010（9）：106-107

{4}顧浙標(biāo).高校科研經(jīng)費(fèi)管理研究，工程碩士論文[D].2014.05

{5}羅莎.學(xué)者熱議科研經(jīng)費(fèi)使用改革[N].中國會計報，2016.07

參考文獻(xiàn)：

[1] 顧浙標(biāo)（導(dǎo)師：祝錫萍）.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理研究[D]..浙江工業(yè)大學(xué)碩士論文，2014.5

[2] 本報記者羅莎.適度“松綁”與規(guī)范管理并重[N].中國會計報，2016.7.15

（作者單位：廣西中醫(yī)藥大學(xué) 廣西南寧 530001）（責(zé)編：若佳）