國外幫困資助政策研究及對我國的啟示

摘 要：經(jīng)濟弱勢學生可能因個人家庭或經(jīng)濟因素而被排除在高等教育之外，使得以教育來促進社會流動的功能大打折扣。在探討我國及國際上對大學經(jīng)濟弱勢學生的幫困資助政策的基礎(chǔ)上，重點分析我國相關(guān)政策所面臨的諸多問題與挑戰(zhàn)，并提出改善建議，以期能夠讓更多的經(jīng)濟弱勢學生有機會通過高等教育來改善自身處境，促進社會向上流動，呼應社會公正性。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟弱勢學生；高等教育；幫困資助政策；改善建議

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）04-0166-04

“人力資源”是決定國家競爭力的關(guān)鍵要素，中國未來發(fā)展、中華民族偉大復興，關(guān)鍵靠人才。 然而與此同時，中國社會卻逐漸浮現(xiàn)貧富差距擴大與家庭所得M型化發(fā)展的趨勢[1]。由于教育向來被視為是社會劣勢階層實現(xiàn)其向上流動的重要途徑，因此為了維護與實現(xiàn)社會公平正義，政府及各級高校如何協(xié)助經(jīng)濟弱勢學生繼續(xù)深造并順利完成學業(yè)，是當下社會各界的關(guān)注焦點。同時，這也呼應了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中“進一步促進教育公平的戰(zhàn)略思路”。

為促進實現(xiàn)“教育機會均等”理想，本文從“積極性差別待遇”理念入手[2]，分析與探究當下世界各主要國家的幫困資助及其人才培養(yǎng)政策，并與當下我國的相關(guān)政策進行對比審思，幫助師生更好地應對幫困資助工作，并能夠為以后的研究者提供參考和借鑒，共同營造更有利于經(jīng)濟弱勢學生適性發(fā)展與潛能發(fā)揮的和諧環(huán)境。

一、主要國家?guī)屠зY助政策改革現(xiàn)狀

在高等教育階段，各國對經(jīng)濟弱勢學生幫困資助策略多將焦點集中在財務(wù)資助方面?，F(xiàn)對英國、美國、澳大利亞、日本與韓國等國政策策略改進現(xiàn)狀綜述如下：

（一）英國

英國大學學費近年正歷經(jīng)史無前例的調(diào)漲階段，為避免影響學生享受教育的權(quán)益，尤其是經(jīng)濟弱勢學生的受教育權(quán)，政府參考《Browne報告書》的建議，在2011年6月發(fā)布其對《Browne報告書》建議的政策回復，主要有：在允許大學調(diào)整學費之際，同時改進了獎學金或助學貸款等配套幫困資助措施。在助學貸款方面，從2012年起大學生（尤其是經(jīng)濟弱勢學生）在入學注冊時由學校代為申請助學貸款并暫時免繳學費，當學生畢業(yè)入職后的薪資所得超過一定金額時，才開始分期償還貸款。獎學金方面主要是由政府提供無須償還的獎助學金，其金額根據(jù)家庭財產(chǎn)性年收入狀況擬定[3]。

（二）美國

為避免逐年調(diào)漲的學費成為青年接受高等教育的阻礙，美國國會于2008年7月31日通過《高等教育機會法案》。根據(jù)該法案，政府陸續(xù)推出如抑制大學調(diào)漲學費、統(tǒng)籌學生貸款計劃、簡化聯(lián)邦獎學金申請程序、擴大弱勢族群入學機會，以及提高聯(lián)邦“佩爾獎學金”（pellgrants）等做法[4]。此外，美國聯(lián)邦教育部要求各大學從2013—2014學年開始，必須將學校重要校務(wù)或財務(wù)信息公告給學生周知，增加學校財務(wù)運作透明度，讓學生和家長們能據(jù)此更明智地選擇大學，并了解籌措教育費用的各項途徑[5]。

（三）澳大利亞

目前澳大利亞政府提供至少五種幫困資助方案，但仍以“高等教育成本分擔計劃”（HECS）為主，該方案自1989年實施以來，貸款的償還形式主要為國稅局對貸款學生畢業(yè)后超過門坎的凈收入來課稅，亦即以貸款人畢業(yè)后薪資所得高低來決定還款金額。有學者研究指出，澳大利亞在實施 HECS之后，并未加深高等教育機會的不均等，因為HECS的宗旨，即在于讓學生在求學過程中無須擔憂學費來源[6]。

（四）日本

日本的幫困資助政策向來以“教育機會均等”和“人才培養(yǎng)”為基本理念，故在《教育基本法》《私立學校振興助成法》與《獨立行政法人日本學生支持機構(gòu)法》等條文中，都提及了國家與地方政府有義務(wù)提供相關(guān)幫困資助措施給經(jīng)濟困難的學生。目前，日本的幫困資助措施由獨立行政法人日本學生支持機構(gòu)（JASSO）統(tǒng)籌負責，其主要業(yè)務(wù)包括獎學金與助學貸款事務(wù)、留學生援助事務(wù)，以及學生生活援助事務(wù)等三大項。其資金籌措來源主要通過設(shè)立基金的方式來運作，輔以畢業(yè)生所償還的經(jīng)費循環(huán)利用的形式資助給后續(xù)的學生[7]。

（五）韓國

韓國政府于2010年頒布“按收入比例還款”的助學貸款方案，貸款業(yè)務(wù)由銀行辦理轉(zhuǎn)為由隸屬于教育部的“韓國學生資助基金會”代為處理，貸款利息由政府承擔，貸款所需資金則是由基金會以發(fā)行政府公債的方式來籌募。韓國政府近年來致力于建立一個能考慮到學生特性、發(fā)展階段與家庭背景的教育支持系統(tǒng)，如為了簡化幫困資助措施的申請程序，政府在2012 年推出了One-click支持系統(tǒng)（http：//oneclick.mest.go.kr），讓經(jīng)濟弱勢學生及其家庭不用再經(jīng)過冗長的申請程序，即可直接通過該網(wǎng)站獲得各項政府補助[8]。

二、主要國家?guī)屠зY助政策共性分析

盡管各國幫困資助政策的管理和獲取的條件有明顯的差異，但其普遍有效的學生資助管理機制是一致的，即都呈現(xiàn)出健全的資助管理體制，包括國家代理結(jié)構(gòu)（如商業(yè)銀行或者其社團組織）、健全的財政管理機構(gòu)（向?qū)W生收取適當?shù)馁J款利息以確保貸款資金的運營）和高效的資助落實機構(gòu)，其運營模式可以分為政府執(zhí)掌、商業(yè)銀行負責以及稅務(wù)部門或者社會保險部門負責等。

通過梳理相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)各國為培養(yǎng)人才并促進教育機會均等，對弱勢學生皆提供財務(wù)與非財務(wù)性質(zhì)助學措施。在財務(wù)方面，主要包括提供無償性質(zhì)的獎學金及助學金和有償性質(zhì)的助學貸款兩大類，有些國家（如英國與澳大利亞）的助學貸款制度，甚至是與國家的財稅制度相結(jié)合的，根據(jù)學生畢業(yè)后的薪資水平確定貸款還款金額與期限。在非財務(wù)方面，則傾向于以激勵弱勢學生人生抱負與繼續(xù)升學意愿為主。

此外，經(jīng)濟弱勢學生根據(jù)學業(yè)表現(xiàn)可分為高成就與低成就兩大類。前者需要的協(xié)助主要為財務(wù)資助，后者則應同時給予財務(wù)與非財務(wù)資助才能有效協(xié)助其完成學業(yè)。然而歐美發(fā)達國家的改革實踐表明，其已相當重視政府及企業(yè)對低成就經(jīng)濟弱勢學生的干預措施，以期改變經(jīng)濟弱勢學生的抱負水準及其家長對子女的期待等。相較之下，亞洲國家如我國、日本與韓國，各項經(jīng)濟弱勢學生人才培育政策仍以財務(wù)性幫困資助為主，對于非財務(wù)性措施則較為忽視。

三、主要國家?guī)屠зY助政策個性分析

（一）將“自立能力培養(yǎng)”融合進幫困資助政策的設(shè)計中

為培養(yǎng)學生自立能力，并獲得成就感和自信心，英國政府提出促進年輕人參與學校教育與企業(yè)訓練的方案，讓“NEET”族（NEET：Not currently engaged in Employment，Education or Training）能獲得更多的機會與協(xié)助[9]。此外，日本文部科學省也在新的《學習指導綱領(lǐng)》中提出“推進就業(yè)取向的職業(yè)教育”戰(zhàn)略，培養(yǎng)學生面向未來的職場技能與態(tài)度，以此來協(xié)助學生構(gòu)建正確的人生觀和價值觀。

（二）入學時不需繳交學費

英國政府對《Browne報告書》建議的政策回復中規(guī)定，自2012年起所有大學生在注冊入學時均不需預繳學費，入學時即可獲得學費和生活費貸款，畢業(yè)后再開始償還債務(wù)。

（三）“按收入比例還款”制度

在助學貸款還貸方式的設(shè)計上，英國、美國、澳大利亞與韓國都是等學生畢業(yè)，找到工作且薪資所得達到一定標準后，才開始分期償還債務(wù)，由此降低青年人初入職場的經(jīng)濟壓力。

（四）構(gòu)建信息整合系統(tǒng)

韓國的幫困資助政策旨在建立一個“溫馨、安全、包容”的援助機制，因此也致力于簡化補助申請程序。尤其為了保護學生的隱私權(quán)，政府整合社會福利網(wǎng)絡(luò)和國家教育信息系統(tǒng)，于 2012年部署了One-click支持系統(tǒng)，一方面大大簡化學生申請補助的程序，另一方面也可降低學校的行政負擔。

四、我國幫困資助政策現(xiàn)狀

黨和國家為了保障經(jīng)濟弱勢學生的受教育權(quán)，并結(jié)合教育機會均等的概念，制定了一系列相應的幫困資助配套措施。自1999年9月1日起，推出了高等學校助學貸款政策，以幫助經(jīng)濟弱勢學生支付在校期間的學雜費用，運用金融手段支持教育，資助經(jīng)濟弱勢學生完成學業(yè)。

隨著我國高等教育規(guī)模的逐年擴大，以及經(jīng)濟形勢的不斷變化，步入新世紀以來，我國各項幫困資助政策不斷豐富并完善，根據(jù)教育部全國高校學生資助信息平臺發(fā)布（http：//xszz.chsi.com.cn/）的當下國家層面的幫困資助體系，其項目主要有下列八項：師范生免費教育、綠色通道、國家助學貸款、國家助學金、國家獎學金、國家勵志獎學金、勤工助學和生源地信用助學貸款。此外，還有各級政府、社團及各高校設(shè)立的獎助補貸體系，如學雜費減免、企業(yè)獎學金、江蘇福彩愛心助學資助、寧夏燕寶慈善基金助學卡、家庭經(jīng)濟特別困難學生的商業(yè)保險補助等等。各級教育主管部門及各高校以此一系列措施為基礎(chǔ)，以幫困、育人為主線，以保障經(jīng)濟弱勢學生享受平等教育權(quán)為目標，構(gòu)建了“縱向到底、橫向到邊”的幫困資助政策體系，不斷擴充并完善了學生資助工作體系。

為了進一步完善幫困資助政策體系，努力實現(xiàn)“全覆蓋”，“十三五”期間我國幫困資助工作的總體改進思路是：以實現(xiàn)“家庭經(jīng)濟困難學生資助全覆蓋”為目標，以建立“精準資助”工作機制為抓手，緊緊圍繞“立德樹人”這個根本任務(wù)，不斷創(chuàng)新資助育人途徑和方式，努力開創(chuàng)學生資助工作新局面[10]。

五、我國幫困資助政策存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一的經(jīng)濟弱勢學生認定標準

目前，我國經(jīng)濟弱勢學生的認定標準過于單一，無法確實反映學生的經(jīng)濟困難狀況。在各項幫困資助政策的認定程序中稍有瑕疵便會使評定結(jié)果背離實際情況，而對經(jīng)濟弱勢學生造成損害。此外，現(xiàn)實的認定工作往往落入“驢糞蛋兒，表面光”的尷尬境地，建立在這一“表面光”認定基礎(chǔ)上的幫困資助工作，必然存在“戲劇性的不公”，例如近日曝光的“媽媽給我買了一雙耐克球鞋，學校就取消了我的貧困生助學金”事件[11]。

（二）缺乏整合性的單一信息窗口

我國政府各部門、各類社團及各高校為經(jīng)濟弱勢學生所提供的助學措施相當多元，但由于跨部門之間的橫向聯(lián)系和整合略顯不足，存在明顯的各幫困資助方案內(nèi)容規(guī)定不一、信息填報系統(tǒng)不一、信息公告渠道不一等紊亂現(xiàn)象。比如我國現(xiàn)有的資助信息網(wǎng)站除了“國家開發(fā)銀行助學貸款信息網(wǎng)”外，還有各大銀行系統(tǒng)的貸款信息網(wǎng)，而部分社團組織提供的資助尚未建設(shè)信息網(wǎng)站。在缺乏整合性單一窗口的情況下，對部分弱勢學生及其家庭而言，可能因相關(guān)信息不易掌握，導致無法選擇對其最有利的資助策略。

（三）缺乏非財務(wù)資助措施

我國現(xiàn)行的幫困資助政策存在“重幫困、輕育人”傾向，為經(jīng)濟弱勢學生提供的財務(wù)資助方案相當多元，但非財務(wù)措施卻較為欠缺。資助是手段，育人是目的，現(xiàn)行的幫困資助政策缺乏對經(jīng)濟弱勢學生能力培養(yǎng)（尤其是職業(yè)能力）的考慮。比如有機結(jié)合“幫困”和“育人”機制的美國，通過經(jīng)費補助，整合政府機構(gòu)、非營利組織等資源，共同協(xié)助經(jīng)濟弱勢學生的職業(yè)能力培養(yǎng)，以幫助其能夠順利就業(yè)，顯示這些國家在設(shè)計政策時兼顧了財務(wù)與非財務(wù)資助措施。

（四）缺乏有效的有償資助違約追償機制

部分有償資助，比如國家助學貸款，由于其信用貸款的屬性導致其比傳統(tǒng)的抵押貸款風險更大，拖欠率也可能更高。目前我國雖有收入申報制度，卻沒有對收入申報的監(jiān)控機制，家庭經(jīng)濟背景的真實性難以判斷[12]。學生自身的誠信意識淡薄、畢業(yè)后薪資水平的不理想、畢業(yè)后的流動性和就業(yè)地的分散性等因素，都導致了有償資助違約的情況下難以有效追償。

六、我國幫困資助政策的改進建議

（一）規(guī)范統(tǒng)一經(jīng)濟弱勢學生的界定標準

目前，各部門對于經(jīng)濟弱勢學生的界定寬嚴不一，甚至同一主管部門的不同幫困資助方案對弱勢學生的界定也略有差異。究其原因，主要在于各主政單位制定各方案計劃申請資格時未考慮幫扶重點以及單位現(xiàn)有財政資源，故對于學生申請資格制定了不同標準。因此，可參考國際標準，逐步朝具有一致規(guī)范的方向發(fā)展，制定統(tǒng)一的界定標準，完善幫困資助政策的準入機制。

（二）構(gòu)建部署單一信息窗口

如前所述，我國因缺乏單一信息整合性窗口，導致經(jīng)濟弱勢學生可能因為信息可近性不足，不能充分掌握多元的資助信息。因此，未來可以在目前建設(shè)運營相對完善的平臺基礎(chǔ)上（如國家開發(fā)銀行助學貸款信息網(wǎng)），逐步優(yōu)化現(xiàn)有內(nèi)容與運作功能，參酌韓國經(jīng)驗，擬合現(xiàn)有眾多幫困資助信息，并整合成單一窗口平臺，以利學生及其家長了解并申請。同時，可借此整合機會，審視現(xiàn)有多元方案是否有標準不一或資源重復的弊端，對現(xiàn)行各幫困資助方案進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（三）設(shè)計科學有效的償還機制

英國與澳大利亞等國實行的，將有償資助的還款機制與其財稅制度相結(jié)合，并依畢業(yè)生薪資所得決定還款金額及年限，此種做法值得重視與學習。財務(wù)性幫困資助措施方面，主要包括提供無償性質(zhì)的獎助學金和有償性質(zhì)的助學貸款兩大類。英國及澳大利亞等在實踐過程中將貸款的償還制度設(shè)計與國家財稅制度相結(jié)合，根據(jù)學生畢業(yè)后薪資所得來確定有償資助的還款金額及年限，避免造成初入職場或低薪資者的償債壓力，甚至是貸款違約等嚴重風險[5]。

（四）擬合綜合能力培養(yǎng)機制

由于缺乏對經(jīng)濟弱勢學生誠信品格的培養(yǎng)，以及審核發(fā)放資助份額時難以評估學生未來的償還能力，使得當下幫困資助工作忽略了“育人”的根本目的。因此，可以借鑒國際經(jīng)驗，在未來的工作開展中結(jié)合企業(yè)資源，提供學生與所學相符的實習機會，讓學生畢業(yè)后能順利轉(zhuǎn)入職場，提升其經(jīng)濟償還能力。對經(jīng)濟弱勢學生而言，僅提供學雜費補助仍嫌不足，因為學生除了繳納學雜費外，還有書籍費、交通費與生活費等必要支出，造成經(jīng)濟弱勢學生必須利用校內(nèi)外勤工儉學或者兼職打工等方式來維持在學期間的生活所需，這必將間接壓縮其專注于課業(yè)學習的時間。因此，各級政府與高校應盡可能結(jié)合社會或者企業(yè)資源，譬如通過立法的形式要求享受政府補助的企業(yè)，能夠提供更多與學生所學內(nèi)容有關(guān)的實習實踐機會，不僅讓學生擁有了賺取生活費的機會，同時又能將所學理論與實習實踐相結(jié)合，這將有助于提升其未來就業(yè)競爭力和償貸能力。

（五）引入需求及成效評估

針對各類幫困資助措施進行需求及成效評估，如提供額外的升學咨詢及輔導，簡化資助措施的申請流程、安排類似背景的經(jīng)濟弱勢學生進行對話，深入理解經(jīng)濟弱勢學生的真正需求，并以此作為相關(guān)幫困措施的成效評估依據(jù)及未來改進的基礎(chǔ)。

七、結(jié)語

經(jīng)濟弱勢學生無法選擇自己的出身，通過適當?shù)膸屠зY助政策，可以讓更多經(jīng)濟弱勢學生有機會通過教育來改善自身處境，不僅可以促進社會流動，推動社會正義，并且可以落實校園多元化的理念，讓學生學習尊重差異與包容。

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A Study of the Policy of Helping the Needy and Sufferings in Foreign

Countries and Its Enlightenment to Chinese Colleges

QIN Chang-jian

（School of Automation，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing 210023，China）

Abstract：Family or economic factors may hinder low socioeconomic status（SES） students from pursuing higher education，which may limit their social mobility.This thesis investigated the current policy and practices of helping the needy and sufferings in Chinese colleges and foreign countries，and accordingly provided suggestions for Chinese higher education policies，by the basis of analyzing the many problems and challenges faced by the relevant policies of our country.With these suggestions，the authors hope to reinforce the concept of social justice and assist low-SES students improve their current situation.

Key words：low-SES students；Chinese higher education；policy and practices of helping the needy and sufferings；suggestions

[責任編輯 陳 鶴]