以預(yù)算管理改革推動高校財(cái)務(wù)管理職能轉(zhuǎn)變

董梅

（陜西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

【摘要】本文以提升高校財(cái)務(wù)管理能力的角度出發(fā)，從高校預(yù)算管理體系和運(yùn)行機(jī)制、預(yù)算編制方法、預(yù)算控制思路等方面，提出高校如何通過預(yù)算管理推動財(cái)務(wù)管理職能向統(tǒng)籌引導(dǎo)和績效管理轉(zhuǎn)變，以期能為更好地適應(yīng)我國高校財(cái)務(wù)管理改革創(chuàng)新提供有益的幫助，具有一定的參考價值。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理 高校 引導(dǎo)調(diào)控 績效評價

伴隨著高等教育的快速發(fā)展和教育綜合改革的不斷深化，財(cái)務(wù)管理中長期存在的機(jī)制失靈、操作失范、監(jiān)管失效等的問題越來越突出，財(cái)務(wù)管理職能邊界越來越模糊。如何確定與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)高度一致的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建基于績效管理的預(yù)算控制模式，提高資金的使用效益和資源配置的科學(xué)性，已成為當(dāng)務(wù)之急?，F(xiàn)就如何適應(yīng)高等教育綜合改革和創(chuàng)新發(fā)展需要，以預(yù)算管理為抓手和突破點(diǎn)，推動財(cái)務(wù)管理職能轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮財(cái)務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃和引導(dǎo)調(diào)控作用，談?wù)勛约旱挠^點(diǎn)和看法。

一、加強(qiáng)預(yù)算管理體系和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

隨著財(cái)政管理體制和高等教育管理體制改革的不斷深入，要求高校必須不斷地進(jìn)行預(yù)算管理改革和創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)完善的預(yù)算管理體系。首先要建立科學(xué)的預(yù)算組織機(jī)構(gòu)，建立以預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理辦公室、二級預(yù)算單位為主體的三級預(yù)算組織機(jī)構(gòu)。其次是完善預(yù)算流程的設(shè)計(jì)，包括預(yù)算的編制、下達(dá)、執(zhí)行、考核和反饋，其中重點(diǎn)應(yīng)著力完善考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和反饋責(zé)任的落實(shí)等。

二、提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性

學(xué)校綜合預(yù)算的編制是高校實(shí)際運(yùn)行和發(fā)展的重要財(cái)務(wù)計(jì)劃，是落實(shí)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的重要方法和工具。近年來，為了增強(qiáng)預(yù)算控制的實(shí)效性，高校一直在綜合預(yù)算的編制上進(jìn)行總結(jié)和嘗試，在預(yù)算編制的組織、程序、時間節(jié)點(diǎn)、編制標(biāo)準(zhǔn)和方法等方面不斷地改進(jìn)和完善，并逐步趨于科學(xué)合理，較好地滿足了高等教育改革的需要。

1、實(shí)現(xiàn)綜合預(yù)算與部門預(yù)算編制相統(tǒng)一。由于長期以來受內(nèi)外預(yù)算兩張皮的困擾，高校財(cái)務(wù)預(yù)算的嚴(yán)肅性難以得到保障，必須設(shè)法通過思路創(chuàng)新逐步實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部綜合預(yù)算與財(cái)政部門預(yù)算相統(tǒng)一。要解決這個矛盾，就必須進(jìn)行周密的設(shè)計(jì)，要將高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目的劃分與會計(jì)科目、政府收支分類項(xiàng)目緊密結(jié)合，加強(qiáng)預(yù)算編制工作的組織與協(xié)調(diào)，確保院內(nèi)綜合預(yù)算與部門預(yù)算在編制時間、審批程序、編報內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)一致性。

2、加強(qiáng)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建。在長期的實(shí)踐中，高校都形成了適應(yīng)各自實(shí)際需要的預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，多數(shù)做法是將行政公務(wù)運(yùn)行類支出預(yù)算基本與定員定編和崗位設(shè)置掛鉤，教學(xué)、科研、學(xué)生管理等的支出預(yù)算基本與學(xué)生人數(shù)和生均標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。但這些標(biāo)準(zhǔn)定額都偏重與總量控制，還達(dá)不到精細(xì)化的要求。應(yīng)結(jié)合學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、資源配置、教學(xué)科研績效、改革任務(wù)目標(biāo)等多方位設(shè)計(jì)可量化標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算管理作為實(shí)現(xiàn)高校資源綜合協(xié)調(diào)配置的切入口，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的綜合協(xié)調(diào)職能。如為加強(qiáng)資產(chǎn)管理，可按照管理標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)與價值標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方法，從通用設(shè)備、辦公設(shè)備起步，分類建立健全各類專用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，為確保預(yù)算科學(xué)性和合理性提供依據(jù)。

3、建立教育經(jīng)費(fèi)投入監(jiān)測指標(biāo)控制體系。為檢驗(yàn)預(yù)算編制的合理性，應(yīng)以國家教育經(jīng)費(fèi)投入的方向和地方有關(guān)經(jīng)費(fèi)投入要求為依據(jù)，以高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系為前提，建立預(yù)算指標(biāo)控制體系。具體應(yīng)涵蓋日常教學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、教育改革專項(xiàng)建設(shè)、教學(xué)設(shè)備購置費(fèi)、圖書資料購置費(fèi)、濟(jì)困助學(xué)專用基金、體育維持費(fèi)、心理咨詢費(fèi)、藝術(shù)教育費(fèi)、思政教育經(jīng)費(fèi)、就業(yè)指導(dǎo)費(fèi)、德育教育經(jīng)費(fèi)等投入的比例和生均值等，用于監(jiān)測預(yù)算支出相應(yīng)的編制指標(biāo)是否達(dá)到既定的目標(biāo)要求，并在實(shí)踐中對該監(jiān)測體系不斷改進(jìn)完善，在提高預(yù)算編制合理性方面發(fā)揮更好的作用。

4、探索中長期滾動預(yù)算編制模式。自國家財(cái)政提出編制中長期財(cái)務(wù)預(yù)算以來，高校嘗試滾動預(yù)算的編制方法，目前正在逐步推進(jìn)，部分高校已經(jīng)建立了校內(nèi)三年滾動預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制。由于涉及學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和“十三五”規(guī)劃，部分專項(xiàng)預(yù)算的可行性和合理性還需要不斷的改進(jìn)和完善。盡管初步嘗試中還存在很多問題，但已引起了高校管理層和決策層的高度重視，能夠較為積極地推動學(xué)校各領(lǐng)域工作發(fā)展任務(wù)目標(biāo)的研究和落實(shí)，以期陸續(xù)啟動一批有一批重大改革發(fā)展項(xiàng)目的調(diào)研和論證，這些工作為落實(shí)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃打下了基礎(chǔ)，也為創(chuàng)造有利的預(yù)算管理環(huán)境做好了鋪墊。

三、以預(yù)算管理改革推動財(cái)務(wù)管理職能轉(zhuǎn)變

目前，我國教育體制正在向多元化、開放化、自主化的方向發(fā)展?？陀^上，隨著政府職能向“管辦評分離”模式的轉(zhuǎn)變，高校辦學(xué)自主權(quán)將會不斷擴(kuò)大，這使得通過財(cái)務(wù)管理來實(shí)現(xiàn)學(xué)校的教育綜合管理的目標(biāo)成為可能，財(cái)務(wù)管理必將成為提升高校內(nèi)部治理能力的必要手段。因而，高校在深化教育綜合改革的過程中，應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)財(cái)務(wù)管理職能的擴(kuò)展和轉(zhuǎn)型，主動適應(yīng)高等教育改革發(fā)展的需要。由于高校的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略正在由制度模式向激勵模式轉(zhuǎn)型，其財(cái)務(wù)管理職能也隨之逐步實(shí)現(xiàn)從“管理型—服務(wù)型—績效型”的轉(zhuǎn)變，在籌資、預(yù)測、決策、計(jì)劃、分析等基本職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)展增加引導(dǎo)調(diào)控、資源配置、績效評價和內(nèi)部控制等四項(xiàng)職能。

1、以優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)發(fā)揮引導(dǎo)調(diào)控職能。當(dāng)前，高校面臨改革的內(nèi)容是全面推進(jìn)高等教育綜合改革，為內(nèi)涵式發(fā)展提供強(qiáng)大動力。為了主動適應(yīng)教育綜合改革的需要，高校也應(yīng)圍繞教育綜合改革的主要方向，對預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，注重預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。首先，隨著事業(yè)單位收入分配改革和養(yǎng)老金改革不斷推進(jìn)，人員支出比例將有所上升，工資性支出和養(yǎng)老保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險、住房公積金等社會保障支出還會逐年增長，應(yīng)適當(dāng)增加人員支出。其次，在保持基本支出穩(wěn)步增長趨勢的基礎(chǔ)上，加大行政后勤管理模式改革，嚴(yán)格控制一般性公務(wù)消費(fèi)支出，以適應(yīng)加快提升辦學(xué)水平帶來的新變化；加大教育改革建設(shè)投入。如：教育部提出的“雙一流”建設(shè)項(xiàng)目、專業(yè)綜合改革、特色專業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)以及科研項(xiàng)目等等，以保證學(xué)科（專業(yè)）和科研建設(shè)發(fā)展需要，確保滿足高等教育評價體系和人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的要求。

2、以強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌規(guī)劃能力發(fā)揮資源配置職能。高等教育綜合改革頭緒多、任務(wù)重，只有在重點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，才能帶動全局工作的開展。其中至關(guān)重要的“牛鼻子”就是資源配置。以資源配置為核心推進(jìn)高等教育綜合改革，不僅可以突破利益固化藩籬、實(shí)現(xiàn)資源最佳開發(fā)利用，還能夠形成管長遠(yuǎn)、可持續(xù)的高校治理體系。高校應(yīng)當(dāng)以預(yù)算管理改革為抓手，提高財(cái)務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃能力，建立和完善決策、管理、監(jiān)督和反饋的全面預(yù)算管理體系，以深化教育教學(xué)綜合改革為目標(biāo)合理確定資金使用方向，增強(qiáng)預(yù)算調(diào)控能力，較好地發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的資源配置職能。

一方面，擴(kuò)大資金統(tǒng)籌使用權(quán)，提高資金使用整體效益。要統(tǒng)籌整合專項(xiàng)資金，盤活存量資金。同時，要充分發(fā)揮市場在后勤資源配置中的作用，以后勤服務(wù)社會化、專業(yè)化、現(xiàn)代化為目標(biāo)，完善公益性投入與市場化運(yùn)營相結(jié)合的后勤運(yùn)行機(jī)制，逐步剝離不屬于自己的本質(zhì)職責(zé)，集中資源發(fā)揮好人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承的功能。目的是要通過優(yōu)化外部資源配置以釋放活力。另一方面，堅(jiān)持向教學(xué)科研傾斜的預(yù)算原則，增強(qiáng)學(xué)院發(fā)展動力。預(yù)算安排要堅(jiān)持投入比例更多地向教學(xué)傾斜，給教學(xué)部門更大的資源配置權(quán)和發(fā)展空間。有條件的可以從財(cái)務(wù)管理開始，逐步實(shí)施校院兩級管理，以權(quán)責(zé)劃分為核心整合優(yōu)化教育教學(xué)資源。以考核評估為主要方式管理學(xué)院工作，以發(fā)展規(guī)劃和資源配置為主要手段引導(dǎo)學(xué)院工作，以監(jiān)督制約為主要途徑規(guī)范學(xué)院管理權(quán)力的使用，目的是要通過優(yōu)化校內(nèi)資源配置以增強(qiáng)動力。

3、以強(qiáng)化資金項(xiàng)目庫管理發(fā)揮績效評價職能

全面的預(yù)算管理應(yīng)該是集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和效率性為一體的現(xiàn)代管理方式，而績效管理是將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)化為關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)，通過對考核指標(biāo)的監(jiān)控與考核，來了解考核期工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。高校應(yīng)當(dāng)在以預(yù)算額度為主的程序控制模式的基礎(chǔ)上，設(shè)法構(gòu)建基于績效管理的預(yù)算控制模式。在預(yù)算執(zhí)行中以績效的實(shí)現(xiàn)來落實(shí)預(yù)算控制，這就需要創(chuàng)新預(yù)算績效評價考核方式方法，變被動的事后控制為事前引導(dǎo)、事中參與和事后評價的管控模式，從而實(shí)現(xiàn)最佳的預(yù)算管理效應(yīng)。其中最有效的實(shí)現(xiàn)途徑就是強(qiáng)化專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理，通過強(qiáng)化資金項(xiàng)目庫管理來促進(jìn)專項(xiàng)工作取得實(shí)效，從而發(fā)揮財(cái)務(wù)管理績效評價的職能。由于對績效管理的研究和應(yīng)用尚處于起步階段，如何完善績效評價體系，如何更好地將業(yè)務(wù)績效評估與財(cái)務(wù)績效評價更好地結(jié)合，如何將績效管理與預(yù)算管理相結(jié)合，還有待于進(jìn)一步的探討和實(shí)踐。應(yīng)當(dāng)逐步建立合理科學(xué)的預(yù)算績效評價體系，將定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合，制定績效評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，健全績效評價制度和必要的跟蹤問效監(jiān)督機(jī)制。

4、以完善內(nèi)控體系建設(shè)發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督職能

改革高等教育管理體制，首先要建立現(xiàn)代大學(xué)制度。高校在積極構(gòu)建行之有效的現(xiàn)代大學(xué)治理模式中，應(yīng)將內(nèi)控體系建設(shè)作為重要內(nèi)容，重點(diǎn)完善學(xué)校層面的內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，積極發(fā)揮財(cái)經(jīng)委員會在高校財(cái)經(jīng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，以完善內(nèi)控制度為抓手，通過強(qiáng)化制度建設(shè)推動內(nèi)控體系的不斷完善，有效控制和防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的內(nèi)控監(jiān)督職能，促進(jìn)高職院校系快速穩(wěn)定的發(fā)展。