農(nóng)村生態(tài)文明法律制度建設研究

【摘要】十八大提出生態(tài)文明建設，三中全會提到生態(tài)文明建設必須用制度來保障。我國的生態(tài)文明制度建設重點在城市和工業(yè)，而廣大農(nóng)村地區(qū)相關的生態(tài)文明制度建設卻存在很大缺陷，急需完善，如城鄉(xiāng)權利義務不對等、農(nóng)村生態(tài)文明管理體系不健全、現(xiàn)行的法制體系不健全等多方面問題。為了進一步完善農(nóng)村生態(tài)文明制度建設，必須盡力讓農(nóng)村的環(huán)保責任和權力相匹配，讓農(nóng)村管理體系和法制體系進一步健全。

【關鍵詞】農(nóng)村 生態(tài)文明 法律制度建設

生態(tài)文明是繼工業(yè)文明之后的一種新的文明形式，這種文明強調(diào)人與人，人與社會、人與自然的和諧共生。它以經(jīng)濟發(fā)展、社會公正和生態(tài)良好為發(fā)展目標。生態(tài)文明制度體系既指與生態(tài)文明建設相關的各種形態(tài)和形式的總和，也指與社會主義生態(tài)文明建設總目標與總戰(zhàn)略決策相吻合的社會基本制度革新或重構。

黨的十八大提出五位一體戰(zhàn)略總布局，并要求“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”。十八屆三中全會提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度，損害賠償制度、責任追究制度、完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度、用制度保護生態(tài)環(huán)境?！蔽覈纳鷳B(tài)文明建設正逐步走向制度化、規(guī)范化。但是，目前生態(tài)文明建設過程中很多制度、法規(guī)的制定側重于城市或工業(yè)，而農(nóng)村作為我國最廣大的地區(qū)，相應的制度體系建設卻嚴重不足。

一、農(nóng)村生態(tài)文明建設的重要性

據(jù)國土資源部統(tǒng)計截止2013年，我國農(nóng)用地共64616.84萬公頃，占國土總面積的67.31%。我國國民經(jīng)濟發(fā)展過程中多種原材料來自廣大農(nóng)村，農(nóng)村除具有生態(tài)保育功能之外，還兼具了食品保障、原料供給的功能。保護農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境安全就是保護我們經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎。但我國廣大的農(nóng)村地區(qū)卻承受著資源能源消耗過大、生態(tài)環(huán)境惡化的巨大壓力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍然以粗放式生產(chǎn)為主，高投入高消耗高污染的生產(chǎn)方式嚴重污染了農(nóng)村環(huán)境。研究表明我國單位面積化肥、農(nóng)藥的施用量遠遠高于世界平均水平，但是利用率卻很低?；实睦寐蕛H為30%～35%。我國是世界農(nóng)藥生產(chǎn)和使用第一大國。另外，激素、塑料薄膜、畜禽糞便等都在不同程度上污染農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村作為生態(tài)環(huán)境最主要的支持者，它一方面承受著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村人口生活帶來的各種污染，另一方面還兼具城市和工業(yè)的各種生產(chǎn)、生活廢棄物消納地的功能。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、布局亂、設備簡陋、工藝陳舊、技術落后，資源和能源被大量消耗，環(huán)境被嚴重污染。國家提出生態(tài)文明建設的要求后，城市自身發(fā)展的生態(tài)壓力越來越大，有些城市將生活垃圾拉往農(nóng)村進行焚燒、填埋甚至簡單的堆放；很多高污染企業(yè)在城市無法生存后也轉向農(nóng)村。

由生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)三大污染源造成的農(nóng)村環(huán)境污染具有污染面廣、污染物種類多和地區(qū)差異大等特征，這些特征都以直接或間接的方式加大了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的難度。所以必須用制度來保障農(nóng)村生態(tài)文明建設的方向，通過約束和規(guī)范人們的行為來促進農(nóng)村生態(tài)文明建設順利進行。

二、目前農(nóng)村生態(tài)文明制度建設中存在的問題

雖然生態(tài)文明制度建設對整個農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保持和改善起至關重要的作用，但是目前農(nóng)村的生態(tài)文明制度建設還存在很多問題。

（一）城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村在生態(tài)文明建設中所承擔的義務和所擁有的權利不匹配，生態(tài)文明建設缺乏動力。

在生態(tài)文明建設中，農(nóng)村承擔了經(jīng)濟發(fā)展和社會生活中大部分原材料供給、生態(tài)保育、污染物消納等責任，不僅為農(nóng)村當?shù)?，也為城市?jīng)濟、社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

我國農(nóng)村地區(qū)的資源大部分具有公共屬性，普遍被無償使用的，如空氣、水資源、樹林等。生態(tài)資源的所有權和使用權沒有明確。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設是一項公共事業(yè)，但是由于其責任主體難以辨別或者主體過多，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境投資回報的周期太長、收益小，有些甚至沒有經(jīng)濟回報的，所以很難吸引到社會資金注入。國家財政投入又偏重于城市和工業(yè)。國家環(huán)境保護十二五規(guī)劃中明確提出了“提高農(nóng)村生活污水和垃圾處理水平”，“提高農(nóng)村種植、養(yǎng)殖業(yè)污染防治水平”，“改善重點區(qū)域農(nóng)村環(huán)境質量”，并要求“把環(huán)境保護列入各級財政年度預算并逐步增加投入”。但是，從資金投入的分配上來看，全社會環(huán)保污染治理投資總需求約3.4萬億元，大多被使用在城市環(huán)境治理與重點企業(yè)的落后產(chǎn)能淘汰和污染治理上，農(nóng)村地區(qū)獲得的財政投入遠低于城市和工礦區(qū)。在具體實施的建設上，也是以城市垃圾和污水處理設施建設為主。計劃到2015年，全國城市生活垃圾無害化處理率達到80%。同期農(nóng)村完成6萬個建制村的環(huán)境綜合治理任務，約只占總建制村數(shù)量的10%左右。在目前城鄉(xiāng)二元管理體制之下，農(nóng)民和城市居民在收入分配上的差距也導致一般農(nóng)民對環(huán)境的需求度不高，農(nóng)村的基礎設施建設明顯不足等。農(nóng)村與城市、工業(yè)在承擔環(huán)保責任和獲取環(huán)保投入上存在的巨大差異是導致農(nóng)村生態(tài)不公正的最大原因。由于生態(tài)不公正，農(nóng)民自主參與生態(tài)環(huán)境保護和污染防治的積極性不高，能力嚴重不足，農(nóng)村生態(tài)文明建設進度遠遠滯后于城市。

（二）法律體系不完備，生態(tài)文明建設難以得到有效保障

我國提出生態(tài)文明建設后，相關的環(huán)境法制體系也在不斷完善，在綜合立法、污染防治、生態(tài)保護等領域都有相關的法律法規(guī)。但是，對于日趨嚴重的環(huán)境問題，現(xiàn)有的法律體系仍有不完善之處。

首先，眾多的環(huán)境保護法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)、存有空白。在我國，《環(huán)境保護法》被認為是生態(tài)環(huán)境保護最基本的法律條文，除此以外還有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等多部法律。但是由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征，環(huán)境污染一旦發(fā)生必然會影響到多種生態(tài)系統(tǒng)要素的安全和功能穩(wěn)定，要解決這些問題就必須同時應用多部法律。但不同部門制定的生態(tài)環(huán)境保護法律之間存在矛盾和沖突，甚至在某些領域存在真空地帶。特別針對農(nóng)村地區(qū)，這一問題更為突出。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥和農(nóng)藥的使用尚缺乏統(tǒng)一標準，過量使用農(nóng)藥、化肥顯然影響到農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的資源——土地——造成污染和破壞，這種污染和破壞正在逐步威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全。但是我國目前不僅沒有具體的法律條文對農(nóng)藥和化肥過量使用的問題進行規(guī)定，而且，這種污染的防治工作涉及到農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多個行政部門，執(zhí)法過程所應用的法律條文不同，結果有時大相徑庭。

其次，目前在環(huán)境保護與治理方面普遍存在違法成本低、守法成本高的問題。農(nóng)村很多資源屬于不可再生資源或者很難再生資源，但是環(huán)境保護的相關法律卻對違法現(xiàn)象處罰相對較輕。少額的罰款難于修復違法行為對生態(tài)環(huán)境帶來的的損害，甚至不足以對受影響人群進行補償。

三、進一步加強農(nóng)村生態(tài)文明建設的對策

（一）改革財稅制度，讓農(nóng)村所承擔的生態(tài)保護義務與權力對等

十八屆三中全會提出“堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則”，全會報告為我們下一步發(fā)展指明了正確的方向和實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好社會的途徑。要堅持“使用資源付費原則”就必須明確資源的所有權和使用權問題。全會指出：“堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。所以要加大轉移支付的力度，特別對承擔重要生態(tài)環(huán)境保護的地區(qū)，按照其在生態(tài)環(huán)境保護中所發(fā)揮的作用和對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的支持力度制定相應的生態(tài)補償標準。

在生態(tài)文明建設過程中，必須重點加大對農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)投入，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活基礎設施建設，努力實現(xiàn)社會管理與服務的均等化，讓農(nóng)民享有與自己所承擔義務相對等的權利。通過項目扶持和稅收優(yōu)惠等多種經(jīng)濟手段發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)；調(diào)動社會資金對農(nóng)村地區(qū)的投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉變。通過提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式來提高農(nóng)民對生態(tài)文明理念的理解和認可。實行以獎代補、以獎促治來調(diào)動農(nóng)村農(nóng)民自主參與生態(tài)環(huán)境建設的積極性。

（二）完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法制體系

十八屆三中全會提出“誰污染誰治理原則”。要遵守這一原則必須做到有法可依，有法必依。所以，首先要以《環(huán)境保護法》為基礎完善現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護法制體系，理順現(xiàn)有法律條文之間的關系。社會經(jīng)濟發(fā)展過程中、各個部門都是從自己部門的角度出發(fā)來制定相應的法律法規(guī)、以便更方便的對社會進行管理。但是大自然生態(tài)圈是整體運作、相互影響的一個復雜系統(tǒng)，生態(tài)文明建設相關制度必須符合系統(tǒng)整體運作的規(guī)律，才能為生態(tài)文明建設作出積極貢獻。所以法律制定要打破部門限制，以保障大自然整體的良性循環(huán)為最終目標，以生態(tài)環(huán)境保護與資源的合理利用為基本任務，讓生態(tài)文明建設中各種法律、制度實施過程更加協(xié)調(diào)。同時，必須解決違法成本低的問題，建立終身責任追究機制、生產(chǎn)者、經(jīng)營者、管理者和消費者都負有共同的責任。污染者要承擔環(huán)境損害賠償和污染治理的全部費用，沒收違法排污者的非法所得。第三、要盡量填補現(xiàn)有法律法規(guī)的空白，讓法律規(guī)定更好為整個社會經(jīng)濟的良好發(fā)展服務。讓環(huán)境管理者有法可依，讓生態(tài)文明建設中的各種管理工作更加規(guī)范合理。

總之，生態(tài)文明建設不可能一蹴而就，農(nóng)村的生態(tài)文明建設過程中出現(xiàn)的問題更加復雜，只有不斷的完善生態(tài)文明各種制度，用制度對社會經(jīng)濟發(fā)展加以約束，才能確保農(nóng)村生態(tài)文明建設的方向和步伐，讓廣大農(nóng)村地區(qū)在實現(xiàn)全面小康的同時、走上生態(tài)化、可持續(xù)的科學發(fā)展道路。

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作者簡介：何鵬（1979—），男，貴州納雍人，中央民族大學法學院2014級博士研究生。