新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民福利變化研究

丁琳琳++吳群++李永樂

摘要基于森的可行能力理論，從經(jīng)濟(jì)狀況、居住條件、居住環(huán)境、社會(huì)保障及社會(huì)機(jī)會(huì)等方面構(gòu)建失地農(nóng)民福利評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。并進(jìn)一步基于農(nóng)地價(jià)值理論視角，將失地農(nóng)民可獲得的福利劃分為經(jīng)濟(jì)福利、社會(huì)福利和生態(tài)福利3個(gè)部分。在此基礎(chǔ)上利用江蘇省蘇州市、南通市及宿遷市540戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)征地前后農(nóng)民福利水平進(jìn)行測(cè)度，以探索不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段土地征收對(duì)失地農(nóng)民福利變化的影響。結(jié)果表明：①由于實(shí)行了“土地?fù)Q社?！闭鞯匮a(bǔ)償方式，蘇州市和南通市目前處于城鎮(zhèn)化發(fā)展改革階段，且前者在“人的城鎮(zhèn)化”方面更為成熟；宿遷市采取一次性貨幣補(bǔ)償方式，仍處于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。②蘇州市和南通市失地農(nóng)民福利水平呈上升趨勢(shì)，總模糊指數(shù)分別從0.444、0.369上升到0.529、0.385；宿遷市樣本農(nóng)戶福利水平則有所下降。③除蘇州市外，南通市和宿遷市樣本農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)福利均出現(xiàn)下降，下降幅度分別為36.1%、34.5%；三個(gè)地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)福利均有所提升，且蘇州市和南通市農(nóng)戶福利改善程度明顯優(yōu)于宿遷市；生態(tài)福利方面，除南通市外，蘇州市和宿遷市均出現(xiàn)下降。④傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，失地農(nóng)民的福利水平明顯受損，城鎮(zhèn)化改革一定程度上緩解了農(nóng)民福利受損，尤其是社會(huì)福利得到較大提升。加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”同步發(fā)展，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，政府還需通過(guò)完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系、加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)、提供一定就業(yè)安置等途徑實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償方式多元化，并加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等的投入。

關(guān)鍵詞新型城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；福利變化；農(nóng)地價(jià)值理論；江蘇省

中圖分類號(hào)F328文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2017）03-0163-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.03.020

伴隨新型城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，我國(guó)城市建設(shè)用地依然緊張，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象仍將持續(xù)發(fā)生。由此產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，有學(xué)者預(yù)測(cè)，到2030年我國(guó)失地農(nóng)民人數(shù)將超過(guò)7 800萬(wàn)[1]。由于征地程序不規(guī)范、安置補(bǔ)償機(jī)制不健全以及失地農(nóng)民城鎮(zhèn)社會(huì)保障缺失等問(wèn)題的存在，征地后部分農(nóng)民福利狀況明顯受損[2-4]，甚至一些農(nóng)民的生產(chǎn)、生活因征地而陷入困境。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，農(nóng)民不能共享土地增值收益，僅獲得少量征地補(bǔ)償費(fèi)，是導(dǎo)致失地農(nóng)民福利受損的主要根源。新型城鎮(zhèn)化首要解決的就是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的遺留問(wèn)題，改善失地農(nóng)民福利狀況，保障其進(jìn)城后能夠“安居樂業(yè)”。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的前提是掌握土地征收對(duì)農(nóng)民福利變化的具體影響。不同地區(qū)失地農(nóng)民的福利變化是否一致？農(nóng)民的各部分福利在征地過(guò)程中受到的沖擊是否相同？征地后農(nóng)民迫切需要改善的是哪些福利？對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探索是制定差別化管理政策的基礎(chǔ)。因此，本文利用來(lái)自江蘇省蘇州市、南通市和宿遷市540戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，基于森的可行能力理論構(gòu)建失地農(nóng)民福利評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用模糊綜合評(píng)價(jià)方法測(cè)度不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段失地農(nóng)民福利水平的變化趨勢(shì)。同時(shí)基于農(nóng)地價(jià)值理論視角對(duì)農(nóng)民福利狀況進(jìn)行進(jìn)一步劃分，探索失地農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的“共享”程度，以期為改革土地征收制度、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一定參考。

1理論基礎(chǔ)：新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民的福利構(gòu)成及劃分1.1基于森的可行能力理論的失地農(nóng)民福利構(gòu)成

分析失地農(nóng)民的福利變化，首先要了解“什么是福利”。從概念上來(lái)講，福利理論的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：功利主義效用福利理論、客觀主義福利理論、森的可行能力福利理論。功利主義效用福利理論即“效用論”，該理論認(rèn)為福利是對(duì)享受或滿足的心理反應(yīng)，持這一思想的代表人物有庇古、邊沁、馬歇爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家[5-7]。這種以滿足程度為評(píng)價(jià)基礎(chǔ)的方法，無(wú)法充分反映其他潛在的重要內(nèi)容，如自由、權(quán)利、健康等，同時(shí)由于個(gè)體差異的存在，不同的人之間很難進(jìn)行效用的直接比較，因而這種思想很快遭到了質(zhì)疑?？陀^主義福利理論是“物質(zhì)論”，羅納德·德沃金、羅爾斯等認(rèn)為可以通過(guò)擁有的財(cái)富、商品、資源等的多少來(lái)測(cè)度福利[8-9]。它體現(xiàn)的僅僅是個(gè)人效用最大化的經(jīng)濟(jì)理性下所擁有物質(zhì)數(shù)量的差異，因而該福利理論也是有爭(zhēng)議的。

阿馬蒂亞·森于20世紀(jì)80-90年代提出了可行能力方法框架，他依據(jù)一個(gè)人實(shí)際能做什么和能成為什么來(lái)描述個(gè)人福利，該理論的核心概念是功能和能力[10]。擁有健康的身體、穩(wěn)定的工作、舒適的住所、接受良好的教育、有一定的閑暇時(shí)間等是組成個(gè)體福利的各項(xiàng)功能性活動(dòng)，能力就是各種可能的功能性活動(dòng)的不同選擇，決定了個(gè)體福利水平的好壞。對(duì)于失地農(nóng)民而言，他們最珍視的功能應(yīng)該包括：有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、合適的工作、良好的居住環(huán)境、生活有保障、和城鎮(zhèn)居民均等的發(fā)展機(jī)會(huì)等。因此，基于森的可行能力理論，本文認(rèn)為對(duì)失地農(nóng)民福利的評(píng)價(jià)應(yīng)主要從經(jīng)濟(jì)狀況、居住條件、居住環(huán)境、社會(huì)保障以及社會(huì)機(jī)會(huì)等方面進(jìn)行綜合考慮。

丁琳琳等：新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民福利變化研究中國(guó)人口·資源與環(huán)境2017年第3期1.2新型城鎮(zhèn)化背景下基于農(nóng)地價(jià)值理論的失地農(nóng)民福利劃分土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素和最可靠的生存資料，不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有非經(jīng)濟(jì)價(jià)值[11-13]。經(jīng)濟(jì)價(jià)值是指人們對(duì)農(nóng)地資源進(jìn)行直接利用所體現(xiàn)的價(jià)值，如農(nóng)地具有提供食物、原材料等生產(chǎn)價(jià)值。非經(jīng)濟(jì)價(jià)值是指無(wú)法在市場(chǎng)上得到直接體現(xiàn)的那部分價(jià)值，又可稱為農(nóng)地資源的外部性價(jià)值，如農(nóng)地具有社會(huì)保障、糧食安全保障等社會(huì)價(jià)值以及凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)服務(wù)價(jià)值。已有研究多側(cè)重于對(duì)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)福利損失的描述，未能系統(tǒng)評(píng)價(jià)土地征收對(duì)農(nóng)民福利狀況的影響。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析甚至認(rèn)為，如果征地后農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平有所提升，那么其福利狀況就是改善的[14-15]，近年來(lái)，征地制度改革也主要集中在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高上[16-17]。

全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，核心是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，如何保障失地農(nóng)民土地權(quán)益、讓廣大農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，是新型城鎮(zhèn)化面臨的重大挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化歸根結(jié)底要解決的是“地從哪里來(lái)、人往哪里去、錢從哪里籌”的問(wèn)題。在當(dāng)前城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張的情況下，農(nóng)地非農(nóng)化仍是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要用地來(lái)源。但農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，如何讓失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“市民化”，重點(diǎn)是改善與農(nóng)民切身利益相關(guān)的福利，保障其“就業(yè)有崗位、子女有教育、居住有場(chǎng)所、健康有服務(wù)、生活有文化、發(fā)展有舞臺(tái)”。根據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，一個(gè)失地農(nóng)民真正要融入城市，包括基礎(chǔ)設(shè)施、各項(xiàng)社會(huì)保障、制度等，政府需投入10到15萬(wàn)元，農(nóng)民個(gè)人也需承擔(dān)5到8萬(wàn)元，高昂的成本是制約我國(guó)新型城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題[18]。筆者認(rèn)為，由于土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民因?yàn)閲?guó)家建設(shè)而失去土地，那么理所當(dāng)然地，失地農(nóng)民“市民化”所耗費(fèi)的成本也應(yīng)該來(lái)源于土地。然而，目前的土地征收多采取一次性貨幣補(bǔ)償方式，不僅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且農(nóng)民獲取的實(shí)質(zhì)上只是對(duì)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)償，忽略了其社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。一方面，農(nóng)民自身無(wú)法承受高昂的“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”成本；另一方面，地方政府土地財(cái)政“重建設(shè)、輕服務(wù)”的做法，導(dǎo)致失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程更加緩慢。

基于農(nóng)地價(jià)值理論視角，將農(nóng)戶福利進(jìn)行進(jìn)一步劃分，有助于了解城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中失地農(nóng)民對(duì)于土地價(jià)值“受償”程度的不斷變化，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中失地農(nóng)民福利提升提供方向。由于農(nóng)地價(jià)值包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，相應(yīng)地，農(nóng)民從土地上獲取的福利也應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)福利、社會(huì)福利和生態(tài)福利三個(gè)方面[19]。①經(jīng)濟(jì)福利的變化主要通過(guò)農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入、非農(nóng)收入以及純收入的變化來(lái)衡量。征地之前，農(nóng)業(yè)收入是家庭經(jīng)濟(jì)的重要來(lái)源；征地后，農(nóng)民失去了土地，非農(nóng)收入成為家庭經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源。此時(shí)，農(nóng)民的生活方式、生活習(xí)慣和生活標(biāo)準(zhǔn)等都發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)福利狀況也隨之改變。②社會(huì)福利的變化主要通過(guò)失地農(nóng)民“市民化”以及“市民化”的程度來(lái)衡量。征地后農(nóng)民理應(yīng)轉(zhuǎn)化為市民，然而由于制度和政策原因，目前失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系并不健全。農(nóng)民失去土地后，是否能夠納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障，以及是否能夠享有與城市居民同等的醫(yī)療、教育、娛樂等資源，都是影響農(nóng)民福利水平的重要因素。同時(shí)，征地后非農(nóng)收入成為農(nóng)民家庭收入的主要來(lái)源，就業(yè)環(huán)境的改變也會(huì)影響被征地農(nóng)民的社會(huì)福利。③生態(tài)福利即環(huán)境福利。它包括農(nóng)民的生活環(huán)境和生存環(huán)境兩個(gè)層次，生活環(huán)境主要指農(nóng)民的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件等，這些福利伴隨新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一般會(huì)得到較大改善。但隨之會(huì)帶來(lái)噪音、污染、治安變差和農(nóng)村自然景觀消失等問(wèn)題，使得農(nóng)民面臨的生存環(huán)境遭到破壞，為此損失的生態(tài)福利是巨大的。

2數(shù)據(jù)來(lái)源與研究區(qū)域概況

2.1數(shù)據(jù)來(lái)源

本文對(duì)樣本點(diǎn)的選取主要基于兩點(diǎn)考慮：第一，樣本點(diǎn)所在地區(qū)在江蘇省具有代表性，且覆蓋不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)；第二，該地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，近年來(lái)土地征收數(shù)量較多。鑒于此課題組于2015年底對(duì)江蘇省的征地情況進(jìn)行農(nóng)戶調(diào)查，選取蘇州市、南通市、宿遷市3市6各區(qū)（縣），采用分層隨機(jī)抽樣方法（市—區(qū)—鎮(zhèn)—村），共調(diào)查了36個(gè)行政村。發(fā)放農(nóng)戶問(wèn)卷540份，三個(gè)地區(qū)各180份，回收有效問(wèn)卷502份，其中蘇州市163份、南通市169份、宿遷市170份，有效問(wèn)卷率均超過(guò)90%。

調(diào)查問(wèn)卷包括三個(gè)部分：一是農(nóng)戶家庭的基本情況，包括家庭成員的性別、年齡、學(xué)歷、工作狀況、健康狀況等，以及家庭的收入狀況和支出狀況；二是農(nóng)戶對(duì)土地征收的認(rèn)知和態(tài)度；包括被征地意愿、征地補(bǔ)償滿意度、政策認(rèn)知等；三是征地后農(nóng)戶生活狀況、再就業(yè)狀況等。本文首先對(duì)被征地農(nóng)產(chǎn)的基本特征進(jìn)行簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析，如表1所示，從年齡來(lái)看，60歲以上農(nóng)民占比達(dá)到了47.6%，這說(shuō)明，當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是留守老人。從受教育年限看，具有初中及以上文化水平的調(diào)查對(duì)象占總樣本的602%，這與江蘇省的實(shí)際情況相符合。調(diào)查對(duì)象中，黨員僅占樣本量的7.6%，這樣的分布有效地避免了政治因素對(duì)調(diào)查結(jié)果的影響，增加了數(shù)據(jù)的可靠性。

2.2研究區(qū)域征地概況

調(diào)查樣本中征地最早的發(fā)生在1998年，最晚的為2013年。從征地用途分析，用于工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)的征地比例高達(dá)84.8%，用于高速公路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建等準(zhǔn)公益用途的征地比例僅為15.2%。其中，南通市2010年因興東機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建涉及到不少被征地農(nóng)民，因此，調(diào)研中其公益性征地比例最大，達(dá)到了25.2%，蘇州市和宿遷市均不足10%。從征地類型分析，發(fā)生征地的多為承包地征收或者承包地、宅基地一并征收，兩者占比分別為38.8%、51.2%，只征收宅基地的樣本則較少。同時(shí)，承包地的征收以水田和旱地為主，約占總樣本的92%。從征地?cái)?shù)量分析，蘇州市、南通市和宿遷市被調(diào)查農(nóng)戶總的征地面積

分別為504畝、421畝、466畝。伴隨新型城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，征地規(guī)模將持續(xù)增加，尤其2005年以后，各地征地?cái)?shù)量更是迅速提升。以蘇州市天福社區(qū)為例，僅2010年當(dāng)年社區(qū)總征地面積就達(dá)到了865畝。

2.3研究區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展概況

城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，土地征收補(bǔ)償方式也不同。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，政府采取一次性貨幣補(bǔ)償方式，土地一經(jīng)征收，便和農(nóng)民沒有任何關(guān)系，該階段“土地城鎮(zhèn)化”速度明顯快于“人口城鎮(zhèn)化”速度。但伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式導(dǎo)致征地群體性事件愈演愈烈。一些地區(qū)開始嘗試進(jìn)行征地補(bǔ)償方式改革，如推行“土地?fù)Q社保”，即將青苗費(fèi)發(fā)放給農(nóng)民，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)納入個(gè)人社保賬戶，農(nóng)民到達(dá)退休年齡后可按月領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。失地農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，一定程度上分享了城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。但“土地?fù)Q社?！睂?shí)質(zhì)上只是將屬于農(nóng)民的征地補(bǔ)償分期付給農(nóng)戶，加之養(yǎng)老金發(fā)放過(guò)程中存在其他問(wèn)題，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于改革時(shí)期，并未真正達(dá)到“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”的協(xié)調(diào)發(fā)展。調(diào)研中蘇州市和南通市均采取了“土地?fù)Q社?！闭鞯匮a(bǔ)償方式，處于城鎮(zhèn)化發(fā)展改革階段，而宿遷市則處于典型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。

3不同城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下失地農(nóng)民福利變化測(cè)度3.1指標(biāo)選取及定義

基于農(nóng)地價(jià)值理論，本文主要從經(jīng)濟(jì)福利、社會(huì)福利和生態(tài)福利三個(gè)方面衡量失地農(nóng)民總體福利水平變化情況。其中，經(jīng)濟(jì)福利主要是指農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況，社會(huì)福利主要包括農(nóng)戶的社會(huì)保障狀況和社會(huì)機(jī)會(huì)兩方面，生態(tài)福利則從居住條件和居住環(huán)境兩方面進(jìn)行測(cè)度。同時(shí)基于森的可行能力理論，三種福利選取的初級(jí)指標(biāo)的定義及描述性統(tǒng)計(jì)分析見表2。

3.2測(cè)度方法與數(shù)據(jù)處理

本文采用模糊綜合評(píng)價(jià)法測(cè)算征地前后農(nóng)戶的福利水平，該方法包括以下三個(gè)步驟：福利的模糊函數(shù)設(shè)定；隸屬函數(shù)的設(shè)定；初級(jí)指標(biāo)的加總，具體評(píng)價(jià)方法參考已有研究，限于篇幅，本文不做贅述。福利指標(biāo)的選取一般分為三類：連續(xù)型指標(biāo)、虛擬二分類指標(biāo)和虛擬定性指標(biāo)，其中，連續(xù)型指標(biāo)計(jì)算隸屬度之前，首先要設(shè)置指標(biāo)的最大值和最小值，本文選取的連續(xù)型指標(biāo)包括4個(gè)：農(nóng)業(yè)收入、非農(nóng)收入、純收入和人均居住面積。農(nóng)業(yè)收入、非農(nóng)收入和純收入的最大值和最小值計(jì)算方法一致，首先確定樣本農(nóng)戶征地前后的土地畝均收益、家庭人均非農(nóng)收入和純收入的極大值和極小值，然后分別乘以每個(gè)農(nóng)戶的土地面積、家庭非農(nóng)就業(yè)人數(shù)以及家庭總?cè)丝?，得到每個(gè)家庭可能獲得的三個(gè)指標(biāo)的極大值和極小值，然后再確定總體樣本的最大值和最小值。近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入呈上升趨勢(shì)，但城鎮(zhèn)居民生活水平普遍高于農(nóng)村居民，在非農(nóng)收入極值的選取上，以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入作為參照標(biāo)準(zhǔn)。將各市農(nóng)村居民人均純收入的最高水平和將當(dāng)年對(duì)應(yīng)的農(nóng)村居民人均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分別作為純收入的極大值和極小值。根據(jù)建設(shè)部要求，到2020年農(nóng)村