城區(qū)街道行政管理體制改革的路徑探索

杜世海

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，城區(qū)街道辦事處的職能定位在“內(nèi)涵”和“外延”上都發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的行政管理模式與現(xiàn)代管理服務(wù)的矛盾，行政管理機(jī)制與行政效能的矛盾，居民需求與服務(wù)缺乏的矛盾日益突出，迫切需要改革完善。對此，我們對即墨市和其他地區(qū)城區(qū)街道辦事處管理體制進(jìn)行了研究分析，并以此為切入點(diǎn)展開對城區(qū)街道行政管理體制改革路徑的探索，以期達(dá)到改善和加強(qiáng)城市基層管理體制的效果。

一、現(xiàn)行城區(qū)街道辦事處管理體制

（一）功能定位。作為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，目前城區(qū)街道辦事處的功能定位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本一致，承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理、推進(jìn)基層民主等職能。以即墨市為例，城區(qū)共設(shè)置通濟(jì)、環(huán)秀、潮海3處街道辦事處，它們在財(cái)政管理體制、機(jī)構(gòu)編制配備、實(shí)際運(yùn)行機(jī)制等方面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府毫無差異，仍以基層政府的角色來承擔(dān)城區(qū)行政管理職責(zé)。然而，面對日趨復(fù)雜多元的城市管理形勢，城區(qū)街道辦事處已從傳統(tǒng)的區(qū)域管理逐漸發(fā)展成為主要以城市管理、社會事務(wù)管理和公共服務(wù)供給等職能為主的行政管理服務(wù)平臺，現(xiàn)行管理體制亟待完善。

（二）機(jī)構(gòu)編制配備?，F(xiàn)有城區(qū)街道辦事處大多是原“城關(guān)鎮(zhèn)”演變而來，機(jī)構(gòu)編制方面就難以避免地參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置一般規(guī)定，根據(jù)上級統(tǒng)一規(guī)定的鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)編制配備標(biāo)準(zhǔn)，即墨市城區(qū)3處街道辦事處都設(shè)置黨政辦公室等7處行政機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等6處事業(yè)單位，行政事業(yè)編制總規(guī)模平均在90名左右。由于上級對街道辦事處實(shí)行嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)限額管理和編制總量管理，機(jī)構(gòu)編制動態(tài)化、差異化調(diào)整難以實(shí)現(xiàn)，在城市管理任務(wù)不斷更新的當(dāng)下，越來越成為制約城市發(fā)展的體制障礙。

二、現(xiàn)行城區(qū)街道辦事處管理體制存在的問題

（一）權(quán)責(zé)矛盾突出。責(zé)大權(quán)小，權(quán)責(zé)不對等導(dǎo)致“小馬拉大車”。近年來，上級政府為加強(qiáng)管理，將工作任務(wù)和責(zé)任層層下壓，在行政執(zhí)法權(quán)力基本被市直部門壟斷的情況下，處于最基層的街道辦事處卻成為重要的責(zé)任主體，尤其是安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸安全、食品安全、違建治理和信訪維穩(wěn)等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)俚毓芾碡?zé)任不斷強(qiáng)化，形成了“有責(zé)無權(quán)”的局面。在城市規(guī)劃建設(shè)和社會管理事務(wù)的決策方面，街道辦事處同樣缺乏“話語權(quán)”，很難參與到政策規(guī)劃的制定中去，無法發(fā)揮自身貼近群眾、掌握情況的優(yōu)勢。條塊分割，雙重管理難以發(fā)揮實(shí)際效用。市直部門和街道辦事處“條塊結(jié)合”的雙重管理體制雖然具有縱向和橫向管理相結(jié)合的優(yōu)勢，但在實(shí)際運(yùn)行中難以形成管理合力，呈現(xiàn)出“條塊分割”的碎片化狀態(tài)。在“條條管理為主、塊塊管理為輔”的現(xiàn)狀下，很多重要的管理資源和行政權(quán)力由市直部門掌握，部分市直部門通過市級層面工作會議、下發(fā)文件等形式向街道辦事處下派工作任務(wù)，而“塊”對“條”卻基本沒有監(jiān)督制約的權(quán)力，彼此權(quán)責(zé)不清晰，條塊矛盾比較突出。

（二）職能定位不清。隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，城區(qū)街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬性趨于弱化，但上級政府仍沿襲傳統(tǒng)思維，要求街道辦事處承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)。街道辦事處圍繞考核的“指揮棒”，將大量精力放在跑招商、拉稅源、增收益上，對城市管理、社會事務(wù)管理以及公共服務(wù)投入的力量明顯不足。公共服務(wù)供給不足。在城區(qū)街道人口規(guī)模大，各項(xiàng)社會公共服務(wù)需求旺盛的現(xiàn)實(shí)背景下，街道辦事處基本沿用鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理思維，服務(wù)意識不足，基層信息無法及時有效獲取和反饋，亟需進(jìn)行街道公共服務(wù)“供給側(cè)改革”。

（三）基層治理機(jī)制不健全。目前，各地多依靠行政鏈條簡單延伸的“網(wǎng)格化”管理作為社會管理的“高招良藥”，取得了立竿見影的效果，也彰顯了政府的作為。但與發(fā)揮社會積極性、推動社會參與社區(qū)治理的趨勢不同，現(xiàn)行的網(wǎng)格化基層社會管理機(jī)制，單純將行政管理觸角直接延伸到社區(qū)，始終難以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主義”的治理邏輯，忽視了社會力量的積極性，在事實(shí)上排斥社會參與治理的機(jī)會。社會治理過度依賴縱向的科層化系統(tǒng)、過度強(qiáng)化政府責(zé)任，直接將政府置于“保姆”地位，反而使政府成為解決所有問題的第一責(zé)任人。缺乏對社會力量的重視，使社會自我解決問題的空間受到擠壓，參與治理的公共空間難以發(fā)育。另外，大量社區(qū)問題被反映到擔(dān)任網(wǎng)格長的政府工作人員案頭，這些工作往往與其從事的行政管理工作并不相干，大大超出了他們本職工作的范疇，增加了他們的工作壓力。采取這種治理機(jī)制，時間一長，街道辦事處不堪重負(fù)，網(wǎng)格化管理也越來越走向形式化。

（四）機(jī)構(gòu)編制配置不合理。機(jī)構(gòu)編制配備同質(zhì)現(xiàn)象突出。街道辦事處機(jī)構(gòu)編制“一刀切”的設(shè)置模式，使機(jī)構(gòu)之間的力量配置不均衡，甚至“名存實(shí)亡”，已無法適應(yīng)新形勢的變化。如城區(qū)街道辦事處設(shè)置的農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，實(shí)際職能已經(jīng)嚴(yán)重弱化，列編人員也多數(shù)從事其他工作。人員流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。受機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位的限制，街道辦事處多數(shù)人員只能擔(dān)任副科級以下職務(wù)，事業(yè)身份干部在鎮(zhèn)街晉升科級干部的機(jī)會比較小。較大的工作壓力和狹窄的上升空間，不利于調(diào)動干部的工作積極性，尤其是年輕干部不愿長期在基層工作，想方設(shè)法離開，造成干部的流失。

三、深化城區(qū)街道辦事處管理體制改革的幾點(diǎn)建議

（一）權(quán)責(zé)一致，重構(gòu)街道辦事處制度保障體系。實(shí)行街道權(quán)力清單和職責(zé)準(zhǔn)入制度。梳理市直部門向街道辦事處下放和委托行使的各項(xiàng)行政權(quán)力，根據(jù)街道辦事處職責(zé)定位，進(jìn)一步細(xì)化具體職責(zé)權(quán)限，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，向社會公開。同時研究區(qū)分市直部門與街道辦事處責(zé)任邊界，明確安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品安全和違建整治等工作的分工。市直部門如有工作事項(xiàng)需要街道辦事處承擔(dān)，須經(jīng)市委、市政府研究決定，并在職責(zé)邊界上予以載明，與權(quán)責(zé)清單配套實(shí)施。理順機(jī)制，加強(qiáng)街道辦事處對市直部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是以綜合行政執(zhí)法體制改革為契機(jī)，提高街道辦事處對市直派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理能力：行政執(zhí)法業(yè)務(wù)由所在城區(qū)街道辦事處負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，接受市直部門的指導(dǎo)和監(jiān)督；干部任免提拔和獎懲市直部門需征求街道辦事處意見；搭建綜合執(zhí)法工作平臺，統(tǒng)籌街道執(zhí)法工作，形成執(zhí)法合力。二是賦予街道辦事處綜合管理權(quán)，對部門職責(zé)交叉、需多個部門協(xié)同解決的管理難點(diǎn)問題，街道辦事處對有關(guān)事項(xiàng)具有監(jiān)督考核的權(quán)力。

（二）明晰定位，打造城市綜合管理服務(wù)體系。建立科學(xué)規(guī)范的街道辦事處考核評價(jià)體系。逐步弱化街道辦事處經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)，對不應(yīng)屬于街道辦事處職能的考核項(xiàng)目，要建立動態(tài)有序的退出機(jī)制，將考核重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。將“自上而下”與“自下而上”的考核方式相結(jié)合，有效發(fā)揮考核評價(jià)對工作的引導(dǎo)作用，建立街道辦事處與市直部門互考互評制度。另外，將民意考評指標(biāo)即群眾滿意度作為重要的考核評價(jià)指標(biāo)，并逐步使社區(qū)居民成為考評主體之一。形成社會管理多方共治新局面。發(fā)展培育居民自治力量參與社會共治，重新定位網(wǎng)格化管理工作，平衡“網(wǎng)格化精細(xì)管理”與“社區(qū)自治”。大力培育社會自治、社區(qū)公益服務(wù)組織，充分發(fā)揮提供社會公益服務(wù)、提供部分公共資源的方面優(yōu)點(diǎn)，通過政策扶持、政府購買服務(wù)的方式，促進(jìn)其持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，切實(shí)為基層政府減輕工作負(fù)擔(dān)。探索將原有縱向管理變?yōu)闄M向合作，形成街道辦事處、社會組織和居民多方參與社會共治的新局面。

（三）因地制宜，創(chuàng)新街道辦事處機(jī)構(gòu)編制管理。探索街道辦事處機(jī)構(gòu)“私人訂制”。針對街道辦事處行政管理的實(shí)際情況，適時對街道辦事處現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合撤并，探索建立“N+X”街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置管理模式。在設(shè)置N個機(jī)構(gòu)的共性條件下，各街道辦事處根據(jù)所轄范圍內(nèi)社會管理特點(diǎn)、覆蓋人群、域內(nèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)分布實(shí)際情況，可設(shè)置X個體現(xiàn)各街道特點(diǎn)的機(jī)構(gòu)?！癤機(jī)構(gòu)”的設(shè)置由各街道進(jìn)行提報(bào)，由縣級機(jī)構(gòu)編制部門統(tǒng)一向上級機(jī)構(gòu)編制管理部門報(bào)批、備案。在社區(qū)集中設(shè)立輻射若干居民區(qū)的社區(qū)綜合服務(wù)中心，不納入機(jī)構(gòu)編制管理范圍，由市直部門和街道辦事處分別選派工作人員入駐，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)社區(qū)管理工作。激發(fā)街道辦事處人員編制能動性。建議上級機(jī)構(gòu)編制部門增加街道辦事處編制規(guī)模，同時統(tǒng)籌用編進(jìn)人計(jì)劃資源，加大街道辦事處人員補(bǔ)充力度，以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的工作任務(wù)與人員短缺的現(xiàn)實(shí)狀況。在政策空間范圍內(nèi)，建立市直部門、城區(qū)街道辦事處人員雙向流動機(jī)制，搭建市直部門與鎮(zhèn)街之間的交流平臺，由此相應(yīng)增加兩類人員基層工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)能力，建設(shè)復(fù)合型干部隊(duì)伍。拓展街道辦事處事業(yè)干部晉升空間，建議上級綜合考慮職務(wù)職級并行、公車改革等政策給事業(yè)人員帶來的影響，進(jìn)一步提高事業(yè)人員福利待遇。通過在政策允許范圍內(nèi)增加中高級專業(yè)技術(shù)崗位、設(shè)置副科級事業(yè)機(jī)構(gòu)等方式，進(jìn)一步調(diào)動事業(yè)人員積極性。□作者系即墨市編辦主任E：ZZJ

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