兩岸公私合作治理模式之建構(gòu)

兩岸公私合作治理模式之建構(gòu)

王書娟

在兩岸和平發(fā)展的過程中，兩岸治理的理論被提出并受到重視，兩岸公權(quán)力治理存在困境，與之相比，兩岸公私合作治理存在一定的優(yōu)勢，并在局部地區(qū)和特定領(lǐng)域已有成功實(shí)踐和制度嘗試，未來可以進(jìn)一步推進(jìn)兩岸公私合作治理，但這一模式的建構(gòu)需要理念轉(zhuǎn)變和知識(shí)供給作為前提，需要多元主體參與，多樣形式選擇，進(jìn)一步拓展實(shí)施領(lǐng)域和提升層級(jí)，并需要選擇適當(dāng)?shù)穆窂胶徒?gòu)完善的機(jī)制。

兩岸治理； 公私合作； 模式建構(gòu)

一、兩岸治理理論的提出

自2005年以來，兩岸關(guān)系雖總體上呈現(xiàn)和平發(fā)展態(tài)勢，但兩岸高層之間的政治歧見并未消除，并伴隨著政治局勢的變化而受到影響，兩岸關(guān)系的發(fā)展道路充滿著諸多不確定因素。在此背景下，兩岸人民，尤其是兩岸學(xué)者積極探索兩岸和平發(fā)展道路，兩岸共同治理正是著眼于這一特殊的歷史關(guān)系而提出，并逐漸成為學(xué)界對(duì)兩岸關(guān)系進(jìn)行理論研究的一種范式。但目前學(xué)者對(duì)這一新興課題的研究還非常少，仍處于初步探索階段?，F(xiàn)有的研究主要集中在用治理理念解決兩岸問題的優(yōu)勢方面以及對(duì)兩岸治理概念內(nèi)涵的界定方面。①張艷：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)程中兩岸共同治理概念初探》，載《學(xué)理論》2010年第21期，第33頁。

關(guān)于以治理應(yīng)對(duì)兩岸關(guān)系的優(yōu)勢，臺(tái)灣學(xué)者張亞中認(rèn)為，兩岸進(jìn)入ECFA后，推動(dòng)兩岸人民共同參與兩岸治理來發(fā)展兩岸統(tǒng)合機(jī)制，可為兩岸人民創(chuàng)造最大的福祉，同時(shí)也可以構(gòu)建彼此的認(rèn)同。②張亞中著：《全球化與兩岸統(tǒng)合》，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司2003年版，第233頁。大陸學(xué)界也在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定范圍的思辨和回應(yīng)，如劉國深教授指出，在兩岸關(guān)系和平發(fā)展的大背景下，共同治理的理念不僅可以維護(hù)兩岸人民交流交往的秩序，還可以為實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。③劉國深：《試論和平發(fā)展背景下的兩岸共同治理》，載《臺(tái)灣研究集刊》2009年第4期，第1頁?？迪声i認(rèn)為兩岸治理可以實(shí)現(xiàn)兩岸關(guān)系領(lǐng)域的思維整合，在最終的兩岸公共政策產(chǎn)品的供應(yīng)上，兩岸治理的思維可以保持對(duì)現(xiàn)有事務(wù)性議題的不斷容納，使兩岸間事務(wù)性議題與政治性議題對(duì)立的局面得到解決。①康仙鵬：《兩岸治理——兩岸關(guān)系思維的檢視與突破》，載《臺(tái)灣研究集刊》2010年第4期，第27～28頁。

而對(duì)兩岸治理的概念內(nèi)涵，學(xué)者也進(jìn)行了界定嘗試。艾明江等提出兩岸治理是介于全球治理與國內(nèi)地方治理中間的一種特殊的國家內(nèi)部治理模式，具體是指兩岸雙方改變傳統(tǒng)的主權(quán)統(tǒng)治模式，擱置爭議，通過政府和非政府組織等機(jī)構(gòu)，對(duì)不涉及主權(quán)的一些事務(wù)性議題進(jìn)行協(xié)商管理，維護(hù)兩岸和平發(fā)展格局，取得兩岸利益雙贏。②艾明江等：《兩岸關(guān)系的新路徑選擇：和平發(fā)展中的兩岸多軌治理探究》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2008年第5期，第76頁。學(xué)者張艷則認(rèn)為，兩岸共同治理的內(nèi)涵應(yīng)該體現(xiàn)出其作為海峽兩岸關(guān)系研究的特殊性、目標(biāo)性和時(shí)代背景等特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上將兩岸共同治理界定為以兩岸民間社會(huì)為主體，以兩岸人民福祉為目標(biāo)，以積極、開放和協(xié)商為宗旨針對(duì)兩岸共同事務(wù)領(lǐng)域施行的所有管理活動(dòng)以及管理機(jī)制的總和。③張艷：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)程中兩岸共同治理概念初探》，載《學(xué)理論》2010年第21期，第33頁。

二、兩岸治理的現(xiàn)狀檢視

（一）從協(xié)商治理到合作治理

從海協(xié)會(huì)與?；鶗?huì)在1993年舉行第一次“汪辜會(huì)談”到1998年“辜汪會(huì)晤”，期間雙方達(dá)成多項(xiàng)協(xié)議和共識(shí)，其后因1999年的“特殊國與國關(guān)系”事件而出現(xiàn)中斷，自2008年5月20日馬英九就任后，秉持“先急后緩”、“先經(jīng)后政”、“先易后難”的基本原則，兩岸通過和解交流，建立了對(duì)等互惠的合作模式，迅速達(dá)成大量的協(xié)議與共識(shí)（具體見表 1），從這些協(xié)議與共識(shí)來看，兩岸治理正充分呈現(xiàn)出從“協(xié)商治理”到“合作治理”的進(jìn)路特征。

表1：

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通過上述初步概括我們可知，兩岸關(guān)系已經(jīng)形成一種特殊的治理狀態(tài)，兩岸面對(duì)的已經(jīng)不僅僅是政治爭議和主權(quán)難題，而是涉及到復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)的治理問題。雖然，兩岸治理目前只是“一個(gè)形成中的結(jié)構(gòu)”，①周葉中：《兩岸治理：一個(gè)形成中的結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第6期，第16頁。但它畢竟已經(jīng)隨著歷史的發(fā)展邁開步伐，接下來學(xué)者應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是兩岸間的合作治理應(yīng)該沿著哪一條進(jìn)路走的問題。通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者對(duì)于兩岸治理的模式類型和選擇路徑尚缺乏深入研究，也未達(dá)成完全的共識(shí)。如學(xué)者張艷認(rèn)為，兩岸共同治理的主體是民間社會(huì)，而非兩岸政府部門，具體包含兩岸地域內(nèi)所有民間組織、團(tuán)體和個(gè)人。②張艷：《兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)程中兩岸共同治理概念初探》，載《學(xué)理論》2010年第21期，第33頁。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為兩岸共同治理雖應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)民間社會(huì)的比較優(yōu)勢，但并不限于兩岸民間主體，而應(yīng)當(dāng)是一種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，或曰“多軌治理”：既包含兩岸政府間的合作治理，也包含兩岸非政府間的合作治理，后者又可以細(xì)化為兩岸政黨合作治理，兩岸企業(yè)合作治理，兩岸社團(tuán)合作治理，兩岸媒介合作治理等多元主體間的多途徑合作治理。筆者認(rèn)為，從路徑來看，兩岸治理有多條路徑和多種模式，且多種路徑可以平行和交叉展開。關(guān)于這些路徑，嘗試用下圖表示：

圖1：兩岸合作治理模式路徑圖（A代表大陸方面的各類主體，B代表臺(tái)灣方面的各類主體）

在上述圖表中，A1B1、A2B2、A3B3等同類主體間的平行合作治理模式被學(xué)者較多論及，而對(duì)于A1B2、A1B3、B1A2、B1A3等不同類主體間的交叉合作治理卻未受到足夠的重視。如果將A1B1概括為兩岸公權(quán)力合作治理，A2B2、A3B3概括為兩岸私主體合作治理的話，那么，A1B2、A1B3、B1A2、B1A3則可以概括為兩岸公私合作治理模式。筆者認(rèn)為，在兩岸合作治理可供選擇的模式中，除了公權(quán)力合作治理和私主體間合作治理外，公私合作治理也是一種可供選擇的治理模式。且在目前情境下，其不失為一種相對(duì)優(yōu)勢的選擇模式，具體理由將通過下文加以分析。

（二）公權(quán)力合作治理之困境

多年來兩岸關(guān)系發(fā)展的事實(shí)表明，兩岸間事務(wù)本身的復(fù)雜性加上政治敏感性，公權(quán)力間的合作治理受政治生態(tài)環(huán)境影響較大，甚至可能受到阻礙進(jìn)而停滯，產(chǎn)生‘公權(quán)力失靈’現(xiàn)象，①成正、楊冬琴：《公權(quán)力與民間社會(huì)在兩岸治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系探討》，載《理論導(dǎo)刊》2010年第12期，第46頁。半官方性質(zhì)的“海協(xié)會(huì)”和“?；鶗?huì)”中斷近十年就是典型的例證。

此外，兩岸治理如果僅僅限于公權(quán)力之間的合作，會(huì)造成兩岸治理結(jié)構(gòu)的功能障礙，兩岸治理如果僅由掌握公權(quán)力的“精英”主導(dǎo)而缺乏公民社會(huì)參與，會(huì)導(dǎo)致兩岸治理出現(xiàn)“民主赤字”②劉文戈：《兩岸商簽協(xié)議的公民參與程序簡論：以臺(tái)灣地區(qū)行政程序法制為視角》，載《海峽法學(xué)》2015年第1期，第3頁。，進(jìn)而降低兩岸合作協(xié)議和制度的可接受性，影響兩岸治理的制度供給功能實(shí)現(xiàn)，使兩岸治理滑向‘人治’一邊。③周葉中：《兩岸治理：一個(gè)形成中的結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第6期，第18頁。此外，兩岸治理如果對(duì)公權(quán)力過度依賴，會(huì)忽視公民社會(huì)自身所擁有的資源。公權(quán)力過于積極和民間社會(huì)相對(duì)消極的兩岸治理格局無法應(yīng)對(duì)未來規(guī)模不斷擴(kuò)大的兩岸事務(wù)。

因此，多數(shù)學(xué)者普遍肯定在兩岸治理結(jié)構(gòu)的建立中，治理主體有必要從政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)和人民手中。兩岸事務(wù)依靠各自政府單方的管理已經(jīng)很難回應(yīng)未來的需求，這種形式下亟需由下而上推動(dòng)民間主體參與治理，來挖掘民間社會(huì)力量作為補(bǔ)充兩岸治理格局的有效動(dòng)力。④顏玨：《兩岸治理研究綜述》，載《廣州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期，第74頁。這樣就可以彌補(bǔ)公權(quán)力的缺陷，通過持續(xù)互動(dòng)來共同解決兩岸議題。

（三）公私合作治理之優(yōu)勢

正是由于傳統(tǒng)的公權(quán)力統(tǒng)治觀已無法滿足兩岸未來發(fā)展的需要，運(yùn)用治理理論解決兩岸問題的理念才應(yīng)運(yùn)而生。與統(tǒng)治不同的是，治理是一種由多元主體（而不僅僅是政府）基于共同的目標(biāo)而進(jìn)行的管理活動(dòng)，這些管理活動(dòng)也不僅僅是依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。與“統(tǒng)治”相比，治理的內(nèi)涵更加豐富，它不僅包括公權(quán)力體系，同時(shí)也包括非政府的、市場以及民間的機(jī)制。它需要公私部門合作，組成不同網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)責(zé)任，以達(dá)到政策的最佳執(zhí)行結(jié)果。⑤李毓峰：《論“兩岸治理”機(jī)制之建構(gòu)：結(jié)構(gòu)、路徑和制度化》，載《全球政治評(píng)論》2012年第38期，第88頁。由上述分析可見，在兩岸合作治理供選擇的多種模式中，公私合作治理模式最符合治理自身內(nèi)涵。

臺(tái)灣地區(qū)在公私合作領(lǐng)域無論是實(shí)踐還是理論研究均已相對(duì)成熟。自 1989年臺(tái)灣地區(qū)通過修正“人民團(tuán)體法”，解除對(duì)人民結(jié)社權(quán)的控制以后，臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)團(tuán)體成長快速，在步向公民社會(huì)的道路上扮演著舉足輕重的多元化角色。據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“內(nèi)政部”人民團(tuán)體統(tǒng)計(jì)資料顯示，從1991年底到2008年6月，社會(huì)團(tuán)體數(shù)從7773個(gè)增加到31701個(gè)，增長幅度達(dá)307%。在功能發(fā)揮上，也日益拓展，除了面向社會(huì)大眾提供公共服務(wù)以及宣傳教育外，近些年來，社會(huì)團(tuán)體的政治參與功能也逐漸顯現(xiàn)，通過為政府提供咨詢，與政府官員洽談、向政府部門遞交意見書倡導(dǎo)議題等方式對(duì)政府的施政與決策產(chǎn)生影響，其活動(dòng)領(lǐng)域也從臺(tái)灣地區(qū)擴(kuò)大到全世界。①如財(cái)團(tuán)法人臺(tái)灣佛教慈濟(jì)慈善事業(yè)基金會(huì)成立于20世紀(jì)80年代，30余年來發(fā)展迅猛，其組織機(jī)構(gòu)已發(fā)展到47個(gè)國家（地區(qū)），迄今援助超過71個(gè)國家（地區(qū)），愛心灑遍全球、聲譽(yù)遍及世界。參見中共浙江省委“兩新”工委、浙江省社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)赴臺(tái)考察組：《臺(tái)灣社會(huì)組織發(fā)展考察報(bào)告》，載《中國社會(huì)組織》2013年第4期，第25頁。而大陸方面的民間社會(huì)卻不甚發(fā)達(dá)，仍是一種典型的政府主導(dǎo)型的公民社會(huì)，具有明顯的官民二重性。社會(huì)團(tuán)體管理規(guī)范不健全，不同社會(huì)組織之間發(fā)展不平衡，在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)等各方面影響力十分有限。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！蓖瑫r(shí)進(jìn)一步明確“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！币虼耍谏罨鐣?huì)治理改革的新形勢下，構(gòu)建兩岸公私合作治理路徑和管道，有利于促進(jìn)兩岸公民社會(huì)的融合，彌補(bǔ)官方層次治理的缺陷，推動(dòng)兩岸治理機(jī)制的建構(gòu)。

三、兩岸公私合作治理之實(shí)踐嘗試

隨著兩岸交往的頻繁，多種形式的兩岸合作治理已經(jīng)陸續(xù)展開，在一些兩岸交往緊密的領(lǐng)域已經(jīng)積極探索了兩岸公私合作形式的治理并取得了一定的成效，下面，筆者將選取“臺(tái)胞陪審員”和“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)共同管理”略加實(shí)證分析。

（一）兩岸公私合作治理之有益實(shí)踐——臺(tái)胞陪審員制度

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)人民陪審員工作的若干意見》（法發(fā)[2010]24號(hào)）第7條的規(guī)定，“在選任人民陪審員工作中，應(yīng)當(dāng)注意兼顧社會(huì)各階層人員的結(jié)構(gòu)比例，注意吸收不同行業(yè)，不同職業(yè)，不同年齡，不同民族，不同性別的人員，以體現(xiàn)其來源的廣泛性和代表性?！?009年8月，福建漳州法院首創(chuàng)選任臺(tái)胞為人民陪審員的制度，截至2012年12月，漳州地區(qū)已任命40位臺(tái)胞陪審員，三年間共參審810件涉臺(tái)案件。②佚名：《福建漳州：臺(tái)胞擔(dān)任人民陪審員化解涉臺(tái)糾紛案件》，http://news.xinhuanet.com/legal/2013-07/21/c_116624898.htm，下載日期：2016年11月6日。經(jīng)過漳州地區(qū)兩年的試點(diǎn)，福建省高級(jí)人民法院于 2011年 11月決定在全省范圍內(nèi)全面推行臺(tái)胞陪審制度。在此基礎(chǔ)上，臺(tái)商較為集中的廈門市海滄區(qū)，因2012年2月開始集中管轄涉臺(tái)案件，建立了較為規(guī)范和完善的臺(tái)胞陪審員制度，并正式頒布了《廈門市海滄區(qū)人民法院臺(tái)胞陪審員工作規(guī)范》，對(duì)臺(tái)胞陪審員的任免條件、參審范圍、履職保障、業(yè)務(wù)會(huì)議制度、多元調(diào)解機(jī)制等進(jìn)行了規(guī)定，在涉臺(tái)案件中，已經(jīng)形成法院、司法局等國家機(jī)關(guān)與臺(tái)商調(diào)解員、臺(tái)胞陪審員、臺(tái)商協(xié)會(huì)等私人、社會(huì)組織“公私合作”調(diào)解涉臺(tái)糾紛的立體網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于糾紛化解起到了良好的助推作用，一些案件當(dāng)事人主動(dòng)要求臺(tái)胞陪審員參與案件調(diào)處。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海滄區(qū)人民法院的調(diào)解撤訴率一直保持平均調(diào)撤水平之上，甚至一度超過80%。

（二）兩岸公私合作治理之制度嘗試——“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”共同管理

2011年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展定位為兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園。根據(jù)這一定位，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)布了“平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)招聘臺(tái)灣專才政策及目錄”。其中平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)及其辦公室各招聘副主任一名，區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、環(huán)境與國土資源局和交通與建設(shè)局各招聘副局長1名，海壇風(fēng)景名勝管理處招聘副主任和主任助理各1名，③具體參見：《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)招聘臺(tái)灣專才目錄》，http://www.pingtan.gov.cn/jhtml/ct/ct_2944_35191，下載日期：2016年10月30日。以上均為大陸公權(quán)力部門，吸收臺(tái)灣私人主體實(shí)現(xiàn)“公私協(xié)力”合作治理的制度構(gòu)想，雖然由于臺(tái)灣方面的制度障礙和政治考量，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的上述制度構(gòu)想目前尚未能完全如愿實(shí)現(xiàn)，但2016年4月福建省人大常委會(huì)通過的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》仍為兩岸公私合作共同治理留下了巨大的空間。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該條例中涉及“兩岸公私合作治理”的條文共6條，具體內(nèi)容見表2：

表2：

通過上述兩個(gè)例證我們可以看到，兩岸公私合作治理多年來在局部地區(qū)和領(lǐng)域已有成功的實(shí)踐嘗試和較為完備的制度設(shè)計(jì)及發(fā)展空間。當(dāng)然，這一模式的發(fā)展及未來推進(jìn)，還有賴于一系列內(nèi)外條件的完備，下文將加以初步探討。

四、兩岸公私合作治理模式之未來推進(jìn)

（一）理念轉(zhuǎn)變和知識(shí)供給

兩岸合作治理舉步維艱，除受海峽兩岸政治因素影響外，還與理念轉(zhuǎn)變和知識(shí)供給密切相關(guān)。如未來進(jìn)一步推進(jìn)和嘗試兩岸公私合作這一治理模式，需要在理念上由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。治理是政府傳統(tǒng)管理理念的一種變遷，也是指一個(gè)新的統(tǒng)治過程。治理的觀念下，并非不需要國家，相反它更需要國家，只是治理理念下的國家，它的角色及功能必須發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府的新角色不是干預(yù)，也非放手不管，而是注重引導(dǎo)，即把部分國家權(quán)力移轉(zhuǎn)給非政府組織，促使它們與公權(quán)力部門合作來管理社會(huì)事務(wù)，促成公私部門利益和資源的協(xié)調(diào)，同時(shí)強(qiáng)化公共政策執(zhí)行的效率。

治理的共識(shí)一方面需要來自兩岸的理念轉(zhuǎn)變和制度努力，也需要治理知識(shí)的供給——“兩岸共同家園”、“兩岸治理共同體” 等概念和認(rèn)知需要擴(kuò)大宣傳，使兩岸合作治理的意識(shí)和認(rèn)知進(jìn)入普通的社區(qū)、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村，當(dāng)兩岸合作治理的情境規(guī)劃被普通公眾所認(rèn)可，兩岸關(guān)系會(huì)更趨于理性和務(wù)實(shí)，以應(yīng)對(duì)來自不確定外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，實(shí)現(xiàn)兩岸關(guān)系在長久的和平發(fā)展軌道上前進(jìn)。①康仙鵬：《兩岸治理——兩岸關(guān)系思維的檢視與突破》，載《臺(tái)灣研究集刊》2010年第4期，第32頁。治理理念下的政府管理不再是主宰或控制，而應(yīng)當(dāng)是發(fā)揮咨詢、協(xié)商的功能，治理語境下的所有組織機(jī)構(gòu)必須是學(xué)習(xí)型的組織，需要跨學(xué)科的理論資源和學(xué)術(shù)資源在兩岸合作治理領(lǐng)域的綜合運(yùn)用和外部推廣。

（二）主體多元和形式多樣

兩岸關(guān)系中，公私合作治理模式需要多元主體的積極參與，包括公權(quán)力主體、也包括企業(yè)法人、社團(tuán)法人、非法人組織和自然人。隨著兩岸關(guān)系相關(guān)的利益主體越來越多，多元主體的參與不僅有利于因應(yīng)兩岸日漸增多的涉及多方關(guān)系的多元事務(wù)，亦可以通過“治權(quán)共享”的理念替代有關(guān)主權(quán)性問題的爭議，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)兩岸民眾的融合、支持與信任。兩岸公私合作治理就是這樣一個(gè)涉及政府、非政府組織以及民間團(tuán)體等公共部門和私人部門共同參與的一個(gè)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的過程而不是控制的過程，因此在操作層面重點(diǎn)是兩岸的公權(quán)力部門該如何與多方力量進(jìn)行協(xié)商、動(dòng)員和協(xié)調(diào)而使各方優(yōu)勢得以發(fā)揮，形成互補(bǔ)，以靈活彈性的公私合作形式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

至于兩岸公私合作治理的具體形式，可以是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已有的公私合作治理的任何形式。根據(jù)臺(tái)灣學(xué)者詹鎮(zhèn)榮的歸納，臺(tái)灣地區(qū)公私協(xié)力的具體形式主要包括公權(quán)力委托、業(yè)務(wù)委托（二者合稱行政委托）、公私合資經(jīng)營事業(yè)、公私合作參與公共建設(shè)，公私合作管制等多種類型。②詹鎮(zhèn)榮著：《民營化法與管制革新》，元照出版有限公司2011年版，第10～20頁。在我國已有的產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的跨域公私合作治理實(shí)踐中，已踐行過四種模式，具體包括：一是股份合作模式，典型的案例如中國和新加坡合作的蘇州工業(yè)園區(qū)。二是委托合作模式，它具體又可以分為托管和委托招商兩種模式。如上海寶鋼集團(tuán)公司與江蘇南通海門市政府合作共建的南通海門海寶金屬工業(yè)園。三是政府采購模式，即政府將一些跨域合作時(shí)涉及到的行政事務(wù)及服務(wù)功能分離出去，轉(zhuǎn)移給企業(yè)或社會(huì)專業(yè)組織。四是網(wǎng)絡(luò)合作模式。它以民間組織的形式來突破不同行政轄區(qū)間的制度性障礙，通過參與合作的不同主體，共同成立跨地區(qū)和跨部門的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息溝通和協(xié)調(diào)合作中的矛盾。如2010年在上海市政府有關(guān)機(jī)構(gòu)支持下成立的長三角園區(qū)共建聯(lián)盟，即是由30多家園區(qū)和大型企業(yè)集團(tuán)共同組建，有效地通過跨域?qū)I(yè)組織網(wǎng)絡(luò)來處理某一類跨域問題。③殷存毅、許焰妮：《跨域治理：深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作的園區(qū)管理體制探討》，載《臺(tái)灣研究》2013年第4期，第13～14頁。上述兩岸各自公私合作治理模式，類型豐富，形式多樣，在未來推進(jìn)兩岸間公私合作治理中均可采納。

（三）領(lǐng)域拓展和層級(jí)提升

兩岸公私合作治理，從實(shí)踐層面已在司法領(lǐng)域成功嘗試，通過聘請(qǐng)臺(tái)胞擔(dān)任陪審員實(shí)現(xiàn)了司法公私合作共治，而行政領(lǐng)域的公私合作治理尚未完全展開。事實(shí)上，行政領(lǐng)域事務(wù)眾多，領(lǐng)域廣泛，最適于開展兩岸公私合作治理嘗試，目前在兩岸園區(qū)管理、海洋事務(wù)合作等領(lǐng)域兩岸公私合作治理需求較為迫切，可以率先開始嘗試建構(gòu)。自1997年7月福州、漳州兩地首建海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)伊始至今全國有近50個(gè)各類國家級(jí)兩岸產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)陸續(xù)建立，已成為海峽兩岸發(fā)揮要素與資源互補(bǔ)、深化產(chǎn)業(yè)合作的重要平臺(tái)，據(jù)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，兩岸產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)雖數(shù)量眾多，類型多樣，但其現(xiàn)狀和發(fā)展前景卻并不樂觀，這些園區(qū)基本上仍停留在要素資源貿(mào)易的投資模式，僅體現(xiàn)為“招商引資”園區(qū)，在園區(qū)管理上以大陸地方政府單方面為主，缺乏臺(tái)灣方面的參與和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理活力，臺(tái)商屬于被協(xié)調(diào)的“投資者”和“被服務(wù)”對(duì)象，而不是“管理參與者”和“協(xié)力者”。這種管理模式使園區(qū)形成了臺(tái)商在大陸生產(chǎn)經(jīng)營的“飛地”，未能對(duì)兩岸的產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)整合起到推動(dòng)作用，①殷存毅、許焰妮：《跨域治理：深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作的園區(qū)管理體制探討》，載《臺(tái)灣研究》2013年第4期，第13頁。未來應(yīng)走向大陸公權(quán)力部門與臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)主體合作治理，以切實(shí)推動(dòng)兩岸產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)性合作。此外，在兩岸海洋事務(wù)領(lǐng)域，“因海洋既是兩岸問題產(chǎn)生的地緣因素，也是兩岸聯(lián)結(jié)的地理紐帶”，②葉正國：《兩岸海洋事務(wù)合作法律治理的實(shí)踐邏輯》，載《臺(tái)海研究》2016年第1期，第55頁。兩岸公權(quán)力直接交往的困境無法完全破解，海洋事務(wù)合作方面只能依靠“軟權(quán)力”而不是“硬權(quán)力”，因此在兩岸海洋事務(wù)合作進(jìn)程中，私人主體一直在扮演著推動(dòng)者和中介者的角色，未來公權(quán)力主體也必須借助私人主體的參與以充分發(fā)揮民間自我規(guī)制作用。今后，兩岸公私合作治理還可以在行政領(lǐng)域擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和技術(shù)、文化和教育、衛(wèi)生健康、生態(tài)旅游、食品監(jiān)管、危機(jī)應(yīng)對(duì)和災(zāi)后恢復(fù)、社區(qū)建設(shè)等行政管理、社會(huì)公共服務(wù)和福利領(lǐng)域。

在司法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域嘗試展開兩岸公私合作治理模式，條件成熟時(shí)可以進(jìn)一步拓展到?jīng)Q策共治、立法共治層面并可從社區(qū)、基層等地方層面拓展到中央層面。

（四）路徑建構(gòu)和機(jī)制完善

兩岸公私合作治理是一個(gè)極其復(fù)雜的綜合治理工程，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域，合作的目的是實(shí)現(xiàn)那些僅靠公權(quán)力合作和民間合作無法達(dá)成預(yù)期目的的事務(wù)，這一模式建構(gòu)及全面推展不可能一蹴而就，因此采取正確的策略、選擇合適的路徑和構(gòu)建完善的機(jī)制是必備的前提和外在的保障。

就策略和路徑而言，實(shí)踐層面的推進(jìn)是首要的，但第一階段，兩岸公權(quán)力部門應(yīng)同時(shí)考慮在兩岸事務(wù)層面進(jìn)行主動(dòng)的戰(zhàn)略收縮，讓兩岸民間社會(huì)的力量走到前臺(tái)，推進(jìn)雙方在教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境等方面事務(wù)與公權(quán)力部門實(shí)現(xiàn)跨域合作治理，首先催生出具有正面效應(yīng)的非正式制度和規(guī)范。之后在條件成熟時(shí)，兩岸公權(quán)力部門則應(yīng)當(dāng)適時(shí)提供法律制度和政策管理，鼓勵(lì)新的制度安排和嘗試，沒有一套能為各方主體都接受的制度規(guī)范，兩岸治理便無從談起，因此兩岸治理最終必須建立完善的機(jī)制，走向制度性治理，這種制度規(guī)范顯然需要通過漫長的協(xié)商和磨合才能加以建立。除了建立完善的制度性規(guī)范外，兩岸公私合作治理還需要一系列監(jiān)督手段和績效評(píng)估工具，需要完善的法治環(huán)境和負(fù)責(zé)任的政府，要制定共同目標(biāo)和維護(hù)共同利益，要加強(qiáng)合作治理過程中的違約監(jiān)管和有效懲戒，使合作各方共享收益和共擔(dān)責(zé)任，使兩岸公私合作治理模式穩(wěn)步運(yùn)行，以應(yīng)對(duì)兩岸關(guān)系中的不確定因素，并助推兩岸和平發(fā)展大局。

（責(zé)任編輯： 劉 冰 ）

D63;D675.83

A

1674-8557（2017）01-0013-08

2017-01-03

本文系2013年福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（一般）項(xiàng)目“兩岸關(guān)系不確定性及其法律因應(yīng)機(jī)制研究” （項(xiàng)目編號(hào)：2013B050）階段性研究成果。

王書娟（1974-），女，遼寧凌源人，華東政法大學(xué)2015級(jí)憲法與行政法專業(yè)博士研究生，福建江夏學(xué)院法學(xué)院副教授。