淺析領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的推進(jìn)策略

鄧婷婷

摘要：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一種特殊的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，它即有利于了解當(dāng)前自然資源資產(chǎn)的狀況，也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)保護(hù)自然環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)健康提出了新的要求。目前，我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)正處于起步階段，本文將從探討該項(xiàng)審計(jì)的重要意義出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前開展審計(jì)的主要內(nèi)容和面臨的問題，系統(tǒng)闡述如何更好地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；離任審計(jì)；經(jīng)濟(jì)責(zé)任；自然資源資產(chǎn)；推進(jìn)策略

2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)”的要求。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱“資源離任審計(jì)”）是一種特殊的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，它即有利于了解當(dāng)前自然資源資產(chǎn)的狀況，也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)保護(hù)自然環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)健康提出了新的要求。與此同時(shí)，該要求為審計(jì)機(jī)關(guān)在新常態(tài)下的審計(jì)監(jiān)督拓展了新的內(nèi)涵，因此迅速成為了審計(jì)領(lǐng)域研究的熱門課題。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要意義

自然資源是指在原始狀態(tài)下就擁有價(jià)值的物體，例如土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、生物資源和水資源等。自然資源資產(chǎn)是指在當(dāng)前的科技和認(rèn)知水平基礎(chǔ)上，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，并且在核算中可以進(jìn)行貨幣計(jì)量和確認(rèn)的自然資源。資源離任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所在轄區(qū)的自然資源資產(chǎn)開發(fā)和保護(hù)情況的總體評(píng)價(jià)，其重要意義包括：

（一）有助于合理開發(fā)自然資源

目前，我國(guó)對(duì)于自然資源保護(hù)的管理機(jī)制仍在進(jìn)一步完善之中，這使得部分領(lǐng)導(dǎo)干部為追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，放任對(duì)轄區(qū)內(nèi)的自然資源進(jìn)行掠奪式地開發(fā)。通過實(shí)行資源離任審計(jì)，可以有效遏制領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源的浪費(fèi)行為，同時(shí)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期內(nèi)承擔(dān)起合理利用并有效開發(fā)自然資源的責(zé)任。

（二）有助于保護(hù)生態(tài)環(huán)境

一直以來，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的主要指標(biāo)往往是國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）及其增長(zhǎng)率，這導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)片面追求GDP的高速增長(zhǎng)，而不顧及高污染企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。通過實(shí)行資源離任審計(jì)，可以有效遏制領(lǐng)導(dǎo)干部漠視生態(tài)環(huán)境的行為，同時(shí)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部追求可持續(xù)發(fā)展的良性政績(jī)觀念。

（三）有助于追責(zé)并全面掌握現(xiàn)狀

實(shí)行資源離任審計(jì)不僅能起到事前預(yù)警的作用，還有助于事后的追責(zé)。通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所造成的自然資源問題進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，打破過去“有人破壞無人問責(zé)”的怪圈。同時(shí)，對(duì)于繼任者而言，實(shí)行資源離任審計(jì)可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，全面地了解當(dāng)前的自然資源現(xiàn)狀。

（四）有助于滿足人民群眾對(duì)生態(tài)文明的期望

生態(tài)文明建設(shè)作為我國(guó)文化、政治、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)，涉及13億人民群眾的生存環(huán)境。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，目的是更好地保障人民群眾的身心健康。隨著生活水平的不斷提高，人民群眾更多地期盼優(yōu)美的居住環(huán)境、清新的空氣和干凈的水源。因此，開展資源離任審計(jì)，既是人民群眾的迫切希望，也是政府的內(nèi)在執(zhí)政要求。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容

目前，我國(guó)的資源離任審計(jì)剛剛起步，處于探索并逐步完善的階段?，F(xiàn)階段資源離任審計(jì)的主要內(nèi)容包括以下方面：

（一）政策法規(guī)的合規(guī)性與適當(dāng)性

自然資源方面的政策法規(guī)是開展資源離任審計(jì)的主要依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為受托責(zé)任方，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)的政策法規(guī)對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行管理。領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，通過對(duì)政策法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行審查，可以有效評(píng)價(jià)任期內(nèi)的管理合規(guī)性。另一方面，審查結(jié)果還可以用來判斷當(dāng)前的政策法規(guī)是否適當(dāng)，有助于進(jìn)一步改善與自然資源相關(guān)的政策法規(guī)。

（二）自然資源管理的有效性

自然資源的管理需要一套合適的內(nèi)部控制，是否存在漏洞和缺陷、是否被不折不扣地執(zhí)行都影響著自然資源的管理水平。對(duì)自然資源管理的有效性評(píng)價(jià)可以從審查內(nèi)部控制是否健全和有效入手，例如執(zhí)行穿行測(cè)試。通過對(duì)內(nèi)部控制的審查，可以了解領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源的管理是否盡責(zé)，同時(shí)促使領(lǐng)導(dǎo)干部更好地行使自然資源管理權(quán)。

（三）審查與自然資源有關(guān)的重大決策

與自然資源有關(guān)的重大決策主要是指在維護(hù)公眾利益方面的相關(guān)決策。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部可能為了提升個(gè)人政績(jī)而罔顧公眾利益，因此這類決策一直是資源離任審計(jì)的審查重點(diǎn)。具體來說有三方面的內(nèi)容：第一，關(guān)注土地資源的開發(fā)，特別是占用耕地開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)的行為；第二，關(guān)注水資源的保護(hù)，特別是化工污染問題；第三，關(guān)注礦產(chǎn)資源的治理，特別是礦山建設(shè)資金投入方面。

（四）審查自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是以數(shù)字形式衡量自然資源使用情況的有效載體。它可以依照一般資產(chǎn)負(fù)債表的編制方式，對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類、核算匯總，并最終形成報(bào)表。它既可以體現(xiàn)某一時(shí)點(diǎn)上自然資源資產(chǎn)的價(jià)值，也可以反映一定時(shí)間內(nèi)自然資源資產(chǎn)存量的變化。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有助于使用者了解自然資源資產(chǎn)的使用狀況，因此，對(duì)其真實(shí)性的審查往往是資源離任審計(jì)的一個(gè)關(guān)鍵步驟。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的問題

目前，我國(guó)對(duì)于資源離任審計(jì)還沒有規(guī)范成熟的模式，因此，在實(shí)際操作中不可避免地會(huì)存在一些問題。具體來說包括：

（一）對(duì)自然資源資產(chǎn)的界定困難

一般來說，自然資源資產(chǎn)應(yīng)該屬于國(guó)家所有，但在實(shí)際當(dāng)中，可能出現(xiàn)集體或個(gè)人所有，這導(dǎo)致在開展資源離任審計(jì)的過程中，存在一些突出的問題。一方面，由于自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬不清楚，不利于對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行編制。另一方面，許多自然資源資產(chǎn)都是跨區(qū)域的，具體權(quán)責(zé)難以界定，導(dǎo)致無法確定負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部。

（二）受到審計(jì)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀的制約

我國(guó)的自然資源資產(chǎn)種類較多且分布廣泛，如果按照資源離任審計(jì)的主要內(nèi)容進(jìn)行充分審查，需要投入巨大的人力和物力。按照我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)機(jī)構(gòu)配置，可能出現(xiàn)審計(jì)覆蓋不足、審計(jì)質(zhì)量不高等問題。

另外，資源離任審計(jì)的對(duì)象是土地、森林、礦產(chǎn)、生物和水等各種自然資源，為了獲取充分、客觀和真實(shí)的審計(jì)信息，不但需要具備常規(guī)的審計(jì)知識(shí)，還需要充分了解與具體自然資源相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，并將兩者有效地結(jié)合應(yīng)用。然而，在審計(jì)機(jī)構(gòu)中，審計(jì)人員往往是以財(cái)務(wù)專業(yè)為主，綜合型的人才較為稀缺。這導(dǎo)致在審計(jì)實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)審計(jì)人員勝任能力不足的問題，嚴(yán)重地制約了資源離任審計(jì)工作的順利開展。

（三）自然資源資產(chǎn)的信息碎片化

自然資源資產(chǎn)的信息一般包括資源的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值、變動(dòng)情況、地理分布情況、開發(fā)利用情況等方面。具體的數(shù)據(jù)大部分都分布在各個(gè)政府職能部門和一些科研單位中，這些部門和單位之間缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，因此對(duì)于這些不同種類的自然資源資產(chǎn)并沒有進(jìn)行有效地整合，也缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。這種狀況一方面嚴(yán)重影響了審計(jì)人員對(duì)數(shù)據(jù)的采集，降低了審計(jì)工作的效率；另一方面也導(dǎo)致審計(jì)人員無法獲取充分的信息，降低了審計(jì)工作的質(zhì)量。

（四）編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表困難

領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行資源離任審計(jì)后，探索如何編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表就成為了審計(jì)人員研究的重點(diǎn)。目前，要合理編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表存在三方面的困難：第一，如何明確哪些自然資源資產(chǎn)應(yīng)該納入；第二，如何準(zhǔn)確對(duì)這些自然資源資產(chǎn)進(jìn)行計(jì)量；第三，如何列報(bào)并披露這些自然資源資產(chǎn)。

四、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的建議

資源離任審計(jì)的有效的執(zhí)行，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。針對(duì)現(xiàn)階段資源離任審計(jì)面臨的問題，筆者從以下幾個(gè)方面給出建議。

（一）制定相關(guān)準(zhǔn)則或指南

建立一套完善的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制準(zhǔn)則或指南，對(duì)于資源離任審計(jì)工作逐步實(shí)現(xiàn)正規(guī)化、制度化和精確化具有重大意義。一方面，可以為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表提供理論依據(jù)；另一方面，有助于審計(jì)人員順利開展資源離任審計(jì)工作。

（二）加強(qiáng)審計(jì)專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)

資源離任審計(jì)不同于以往的審計(jì)活動(dòng)，對(duì)于專業(yè)知識(shí)方面的勝任能力有著特殊的要求，因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)習(xí)。通過聘請(qǐng)專業(yè)人士設(shè)置相關(guān)課程以開展廣泛的培訓(xùn)，特別是環(huán)境科學(xué)、自然資源管理等相關(guān)方面。

另外，由于資源離任審計(jì)不同于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，會(huì)涉及到自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格等專業(yè)問題。當(dāng)出現(xiàn)審計(jì)人員不能勝任的情況時(shí)，為了保證審計(jì)工作的質(zhì)量，審計(jì)機(jī)構(gòu)可以選擇聘請(qǐng)自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域的專家來提供技術(shù)支持，以便客觀、公正地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源方面的責(zé)任履行情況。

（三）建立自然資源資產(chǎn)信息共享平臺(tái)

自然資源資產(chǎn)的信息碎片化是對(duì)資源離任審計(jì)工作效率和質(zhì)量的首要制約因素。通過建立一個(gè)自然資源資產(chǎn)信息共享平臺(tái)，對(duì)各類自然資源的數(shù)據(jù)進(jìn)行集中管理，可以有效保障數(shù)據(jù)的完整性和可用性。幫助審計(jì)人員充分了解領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)對(duì)于自然資源資產(chǎn)的利用情況，獲取充分、客觀和真實(shí)的審計(jì)信息，并得出客觀、公正的審計(jì)結(jié)論。

（四）與政府部門協(xié)同開展資源離任審計(jì)

自然資源資產(chǎn)的復(fù)雜性決定了審計(jì)機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)與各政府職能部門的協(xié)同合作。各類自然資源資產(chǎn)的信息掌握在各政府職能部門中，它們可以很好地配合審計(jì)工作的開展。特別是通過與國(guó)土資源管理、水利、農(nóng)業(yè)和環(huán)保等部門建立合作關(guān)系，充分利用它們已經(jīng)完成的工作基礎(chǔ)，可以有效地提高資源離任審計(jì)的工作效率和審計(jì)質(zhì)量。

五、結(jié)論

資源離任審計(jì)作為一個(gè)新的審計(jì)領(lǐng)域，有效結(jié)合了我國(guó)自然資源的特點(diǎn)以及資源管理的情況，能夠促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)良性互動(dòng)的局面。本文從探討資源離任審計(jì)的重要意義出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前開展審計(jì)的主要內(nèi)容和面臨的問題，系統(tǒng)闡述如何更好地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。隨著資源離任審計(jì)的常態(tài)化，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)緊密結(jié)合自身實(shí)際，積極探索出資源離任審計(jì)的新方法、新思路，不斷推進(jìn)資源離任審計(jì)的業(yè)務(wù)實(shí)踐發(fā)展。

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（作者單位：洪雅縣審計(jì)局）