污泥處理處置行業(yè)政策研究

閆旭+甄茜+蔡婕+鄧海文

[摘要]隨著城鎮(zhèn)人口生活水平的提高，用水量和污水量都呈上升趨勢(shì)，污水處理設(shè)施不斷普及和完善。污泥作為污水處理的產(chǎn)物，產(chǎn)量連年增加。同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期“重水輕泥”的國(guó)情，導(dǎo)致污泥存量大，污泥處理率低。面對(duì)這些情況，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，為行業(yè)發(fā)展指明了方向。同時(shí)PPP模式的興起受到行業(yè)廣泛關(guān)注，有望對(duì)污泥行業(yè)發(fā)展起到較大的推動(dòng)作用。

[關(guān)鍵詞]污泥；處理處置；行業(yè)政策研究；PPP模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705106

1污泥行業(yè)概述

11污泥概述

污泥，是指污水處理廠在污水處理過程中產(chǎn)生的含水率不同的半固態(tài)或固態(tài)物質(zhì)，是污水處理無(wú)法避免的“副產(chǎn)品”。如下圖所示，污泥產(chǎn)生于污水處理的多個(gè)環(huán)節(jié)。污泥中含有病原體、蟲卵、重金屬和持久性有機(jī)污染物等有毒有害物質(zhì)，未經(jīng)有效處理處置，極易對(duì)地下水、土壤等造成二次污染。然而經(jīng)過恰當(dāng)處理，污泥又可以作為肥料、建材等資源循環(huán)利用。

12污泥行業(yè)現(xiàn)狀

隨著污水處理廠在全國(guó)范圍內(nèi)的加速覆蓋，污水處理量連年增長(zhǎng)，污泥產(chǎn)量逐年提升。我國(guó)污泥無(wú)害化處置率仍處于較低水平，污泥處理設(shè)施尚不健全，己建成設(shè)施的處理水平良莠不齊，積存的污泥量大。部分地區(qū)直接對(duì)污泥進(jìn)行簡(jiǎn)單脫水干化后堆肥或填埋，未對(duì)污染物、病原體和重金屬進(jìn)行處理，造成巨大的生態(tài)污染破壞隱患，還可能在運(yùn)輸填埋過程中發(fā)生爆炸等事故，污泥處理處置面臨巨大壓力。

2污泥處理處置國(guó)家政策

21政策監(jiān)管及導(dǎo)向

2015年“十三五”規(guī)劃出臺(tái)，指出大氣、污水、污泥的治理是今后國(guó)內(nèi)環(huán)保處理的三個(gè)主攻方向。在出臺(tái)的“十三五”相關(guān)政策的推動(dòng)下，環(huán)保重要性大幅提升。如下表所示，“十三五”規(guī)劃中明確了污泥處理處置目標(biāo)、任務(wù)與布局，建立完善了污泥穩(wěn)定化與無(wú)害化的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并闡明了要加強(qiáng)監(jiān)管與激勵(lì)機(jī)制，全面地為我國(guó)未來五年的污泥處理處置工作做出了重要布局。

同年由國(guó)務(wù)院頒布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”），也明確了現(xiàn)有污泥處理處置設(shè)施與地級(jí)及以上城市污泥無(wú)害化處理處置率應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，預(yù)計(jì)涉及污泥處理處置的政策將進(jìn)一步完善，污泥排放監(jiān)管將逐漸嚴(yán)格，污泥處理處置行業(yè)盈利會(huì)得到保證。隨著政策完善利好和市場(chǎng)監(jiān)管等因素的驅(qū)動(dòng)，污泥處理處置行業(yè)有望突破瓶頸期，加速發(fā)展。

除了以上兩個(gè)關(guān)鍵政策，從2012年到2016年我國(guó)還出臺(tái)了涉及污泥處理處置的一系列相關(guān)政策。由此，可以看出我國(guó)從政策層面對(duì)污泥處理處置的不斷重視與對(duì)未來五年內(nèi)提高污泥無(wú)害化處理率的堅(jiān)定決心。近五年其他污泥處理處置相關(guān)政策見下表。

22收費(fèi)及補(bǔ)貼政策

一直以來，污泥處理費(fèi)的落實(shí)是污泥處理處置項(xiàng)目進(jìn)行的一個(gè)難點(diǎn)。目前，隨著水價(jià)改革逐步到位，污水處理費(fèi)將逐漸覆蓋污泥處理成本。針對(duì)目前國(guó)內(nèi)污泥處理處置項(xiàng)目（以BOT項(xiàng)目為主），《中國(guó)污泥處理處置市場(chǎng)分析報(bào)告（2014版）》給出的污泥處理處置全成本區(qū)間在150～500元/噸，平均成本為270元/噸，折合到污水處理費(fèi)中約合02元/噸（按每萬(wàn)噸水產(chǎn)生7噸含水率80%的污泥）。

2015年1月，發(fā)改委、財(cái)政部及住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，明確指出2016年年底前，城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于095元，非居民不低于14元；縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于085元，非居民不低于12元。2015年10月36城平均污水處理費(fèi)僅087元/噸，貴州、黑龍江、遼寧等多個(gè)地區(qū)污水處理費(fèi)更低，距標(biāo)準(zhǔn)有較大上升空間。

2015年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，明確指出：“要合理提高污水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于污水處理和污泥處置的成本?！彪S著國(guó)家對(duì)環(huán)保的重視，除了對(duì)污泥處理費(fèi)的落實(shí)，在污泥項(xiàng)目補(bǔ)貼方面，全國(guó)各地對(duì)污泥處置項(xiàng)目也相繼頒布補(bǔ)助政策，鼓勵(lì)污泥處置項(xiàng)目建設(shè)，并對(duì)運(yùn)營(yíng)或項(xiàng)目投資以多種方式實(shí)行補(bǔ)助。

以上國(guó)家資金政策方面的支持都為污水處理廠污泥處置工作提供了資金條件，讓污泥處理切實(shí)得到落實(shí)，有望快速打開污泥處置市場(chǎng)。

3PPP模式與污泥處理處置行業(yè)

31PPP模式概述

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP的合作模式多種多樣。市政環(huán)保行業(yè)應(yīng)用最為廣泛的是BOT模式。

20世紀(jì)70年代開始，西方國(guó)家通過將國(guó)有企業(yè)部分出售、全部出售或關(guān)閉等方式使存量資產(chǎn)變現(xiàn)，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求迅猛增長(zhǎng)與政府財(cái)政緊張的矛盾。20世紀(jì)90年代公私合作伙伴關(guān)系（PPP）這一概念在英國(guó)較早出現(xiàn)并得到推廣，繼而在美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭和日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，并沿用至今。20世紀(jì)90年代后，發(fā)展中國(guó)家的政府也開始從眾多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐步退出。

我國(guó)的PPP初探開始于20世紀(jì)80年代末，以外資特許經(jīng)營(yíng)類的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目為主。2004年，建設(shè)部頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)），將特許經(jīng)營(yíng)的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。各級(jí)地方政府也紛紛以126號(hào)令為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開發(fā)。

PPP合作模式有利于政府轉(zhuǎn)換職能，同時(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府方可以由過去的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)行業(yè)監(jiān)管者、指導(dǎo)者和合作者，在保證工程質(zhì)量的同時(shí)從投資中解放出來。通過引入社會(huì)投資人，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，充分利用投資人的資金實(shí)力和管理水平為公眾提供更好的服務(wù)。它還能合理分配各方風(fēng)險(xiǎn)；節(jié)省項(xiàng)目投資，降低工程費(fèi)用；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)水平和效率；整合資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

32PPP模式對(duì)污泥行業(yè)的影響

2013年以后，我國(guó)PPP模式的制度化建設(shè)提上議事日程，頒布了一系列政策、法規(guī)。PPP模式在中國(guó)尚處于起步階段，未來有較大增長(zhǎng)空間，隨著一系列頂層設(shè)計(jì)的逐步推進(jìn)，我國(guó)有望形成由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對(duì)完整的PPP政策框架。污泥行業(yè)上下游關(guān)系見下圖。

污泥行業(yè)作為污水處理行業(yè)的下游產(chǎn)業(yè)，與污水行業(yè)具有很多共同的特性。相比現(xiàn)在發(fā)展較為成熟的污水處理行業(yè)，污泥行業(yè)尚處于起步階段。由于兩個(gè)行業(yè)具有極強(qiáng)的相似性和相關(guān)性，污泥行業(yè)的發(fā)展歷程必定與污水行業(yè)具有一定的重復(fù)性。經(jīng)財(cái)政部PPP中心2016年3月末公布的季報(bào)顯示，市政行業(yè)PPP項(xiàng)目（季報(bào)統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)）居于所有行業(yè)的榜首，三月末比一月末新增的項(xiàng)目數(shù)占比超過85%，其中增長(zhǎng)最多的是污水處理項(xiàng)目。

在財(cái)政部PPP項(xiàng)目名錄中，涉及水務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目有722多個(gè)，占比為185%，污泥單獨(dú)處理處置項(xiàng)目共有24個(gè)。目前，財(cái)政部正在與住建部、環(huán)保部、水利部等加快遴選第三批PPP示范項(xiàng)目。其中，水務(wù)項(xiàng)目將占有重要的一席之地。這表明國(guó)家治理污水污泥問題的決心和對(duì)于社會(huì)資本參與污水、污泥行業(yè)的鼓勵(lì)。而未來，對(duì)于污泥處理處置行業(yè)，相對(duì)高額的投資成本、高技術(shù)壁壘和專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理的要求會(huì)迫使政府越來越廣泛地引入PPP的合作模式來滿足積壓多年、數(shù)量龐大的污泥處理處置市場(chǎng)需求。

另外，對(duì)社會(huì)資本來說，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的收益較為穩(wěn)定，且回報(bào)期限長(zhǎng)、能鎖定未來收益，對(duì)于追求穩(wěn)健收益的長(zhǎng)期投資者而言是較為理想的投資標(biāo)的。PPP模式給企業(yè)帶來更多的市場(chǎng)訂單和發(fā)展機(jī)遇，社會(huì)資本的積極參與無(wú)疑會(huì)增加產(chǎn)業(yè)熱度，從而促進(jìn)技術(shù)改良、收費(fèi)制度完善、打通下游產(chǎn)品出路，形成產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)。

4結(jié)論

面對(duì)污泥處理處置的巨大壓力，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了眾多政策推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展、加強(qiáng)市場(chǎng)的監(jiān)督。對(duì)于資金問題，政府也在收費(fèi)機(jī)制上有所突破，由此直接激發(fā)行業(yè)的參與熱情。運(yùn)作模式方面，作為公共事業(yè)的污泥處理處置行業(yè)，在PPP模式應(yīng)用中的表現(xiàn)值得期待。PPP模式已經(jīng)逐步走向政策、制度完善，但仍待相關(guān)成功案例為污泥行業(yè)領(lǐng)路。

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[作者簡(jiǎn)介]閆旭（1995—），女，漢族，黑龍江大慶人，北京化工大學(xué)，本科。研究方向：固體廢物與資源化；甄茜（1993—），女，漢族，河北保定人，碩士。研究方向：固體廢物與資源化。