試析防范恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)中公民參與的必要性及其模式思考

摘 要 近年來(lái)，隨著我國(guó)反恐行動(dòng)的逐步深入，恐怖分子在高壓態(tài)勢(shì)下開始改變襲擊手段和目標(biāo)，針對(duì)普通民眾的“獨(dú)狼式”襲擊愈演愈烈。“精英反恐模式”已不能充分滿足防范恐怖主義的現(xiàn)實(shí)需要，亟須結(jié)構(gòu)性地嵌入社會(huì)公眾的力量，打造“政府+公眾”的聯(lián)動(dòng)防恐機(jī)制。這一模式的構(gòu)建應(yīng)從法律和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面入手，強(qiáng)調(diào)政府遵循“法制反恐”的原則下充分調(diào)動(dòng)公民參與防恐的積極性與主動(dòng)性，使之依法、有序地參與到國(guó)家反恐行動(dòng)中來(lái)。

關(guān)鍵詞 精英反恐 公民參與 模式 必要性

作者簡(jiǎn)介：趙子昂，西北政法大學(xué)反恐怖主義法學(xué)院2014級(jí)本科生，研究方向：法學(xué)（反恐怖主義方向）。

中圖分類號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.251

一、“精英反恐”的不足之處

世界范圍內(nèi)的恐怖主義問(wèn)題由來(lái)已久，自啟蒙運(yùn)動(dòng)興起和工業(yè)革命發(fā)生以來(lái)，恐怖主義在思想解放和物質(zhì)改善的催化作用下，逐步成為威脅人類安全的主要問(wèn)題之一 。而中國(guó)受到民族分裂主義、宗教極端主義與暴力恐怖主義三股勢(shì)力的共同威脅，正面臨著相較于世界其他國(guó)家更為復(fù)雜的恐怖主義問(wèn)題。多年來(lái)，由于恐怖主義犯罪具有極其嚴(yán)重的社會(huì)危害性與人身危險(xiǎn)性，故我國(guó)一直采取所謂的“精英反恐”的防治模式，即由政府壟斷預(yù)防恐怖主義、處置恐怖主義和制裁恐怖主義的權(quán)力。

所謂精英反恐，即“政府自行制定反恐規(guī)則，并主要借助自身的人、財(cái)、物力資源去執(zhí)行反恐規(guī)則” 。在防范恐怖主義中，這一模式單純強(qiáng)調(diào)以公權(quán)力為保障、以“一元中心”為組織結(jié)構(gòu)的行為特點(diǎn)，導(dǎo)致其自身無(wú)法滿足防范離散化的恐怖主義襲擊的需求。

（一）捕捉恐怖犯罪線索的能力不足

9·11事件發(fā)生以后，各國(guó)開始對(duì)主要恐怖組織進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，使得恐怖襲擊浪潮得以遏制，但一段時(shí)期的蟄伏后，他們相繼化整為零，從有組織、有規(guī)模的襲擊手段轉(zhuǎn)向獨(dú)狼式、游擊式的襲擊手段 ，單一的政府反恐，已經(jīng)無(wú)法有力地整合基層的群眾力量，做到先發(fā)制敵。北京“10·28”事件中，恐怖分子以家庭為組織單位發(fā)動(dòng)恐怖襲擊；昆明“3·01”嚴(yán)重暴力恐怖事件，以上事件均說(shuō)明了當(dāng)下階段的恐怖分子主要通過(guò)選取不特定的目標(biāo)進(jìn)行小規(guī)模的游擊式襲擊。在這樣的新形勢(shì)下，政府僅憑自身力量無(wú)法及時(shí)捕捉到在基層社區(qū)、農(nóng)村地區(qū)中游散的恐怖分子和突發(fā)恐怖活動(dòng)的線索。

（二）防范恐怖主義的宣傳教育不到位

如前所述，城市居民和農(nóng)村村民是恐怖主義襲擊的直接受害者，因此加強(qiáng)民眾的防暴恐意識(shí)和防范技能，對(duì)于其維護(hù)自身人身、財(cái)產(chǎn)安全意義重大。但基層政府沒(méi)有相應(yīng)的反恐工作部門，其他部門又缺乏專業(yè)的反恐知識(shí)，因此基層部門無(wú)法僅靠自身來(lái)組織起專業(yè)、規(guī)模和廣泛的教育活動(dòng)。這時(shí)，在政府派少數(shù)專家指導(dǎo)下，依靠居委會(huì)和村委會(huì)動(dòng)員居民和村民進(jìn)行學(xué)習(xí)，將宣傳教育范圍片區(qū)化，便能有效地?cái)[脫上述弊端。

（三）組織巡邏警戒的力量不足

繼“3·01”事件以來(lái)，政府逐步加強(qiáng)了對(duì)城市重點(diǎn)目標(biāo)的防恐力量，普通的“獨(dú)狼式”襲擊無(wú)法在重點(diǎn)目標(biāo)得手，便會(huì)轉(zhuǎn)而針對(duì)普通民眾進(jìn)行就地襲擊；除此之外，對(duì)于某些只以重點(diǎn)目標(biāo)為對(duì)象的有一定組織力量的恐怖活動(dòng)，其預(yù)備階段必然也在離原定目標(biāo)不遠(yuǎn)的社區(qū)或場(chǎng)所，這就要求在城市的任何地方都要有一定的力量進(jìn)行警戒與巡邏。由于人力資源的限制，精英反恐如果要實(shí)現(xiàn)以上一點(diǎn)，單單依靠公安機(jī)關(guān)派出所的巡邏民警，只會(huì)讓這種巡邏流于形式，無(wú)法現(xiàn)實(shí)地防范恐怖主義。

二、公民參與模式的內(nèi)容剖析

公民參與模式類似于大家常說(shuō)的“全民反恐模式”，是指國(guó)家和社會(huì)共同防范恐怖主義，相較于精英模式，它更強(qiáng)調(diào)社會(huì)在反恐行動(dòng)中發(fā)揮結(jié)構(gòu)性的作用。我們所說(shuō)的公民參與防范恐怖主義是指在政府反恐工作指導(dǎo)下，參與防范恐怖活動(dòng)。研究公眾參與模式的必要性的重點(diǎn)在于社會(huì)公眾理清防恐參與權(quán)的構(gòu)成以及如何對(duì)它的運(yùn)行進(jìn)行保障，回答上述問(wèn)題的前提是要弄清楚反恐參與權(quán)是什么。

（一）保障參與權(quán)利

公民在參與模式中享有預(yù)案制定權(quán)和接受教育權(quán)。為防止重大安全事故發(fā)生，完善應(yīng)急管理機(jī)制，迅速有效地處理安全事件，任何單位或有關(guān)場(chǎng)所，往往會(huì)制定安全預(yù)案。就防范恐怖主義而言，在制定反恐預(yù)案過(guò)程中，單位不得秘密進(jìn)行，不然會(huì)使得預(yù)案的實(shí)施脫離群眾而成為空中樓閣；此外，公民身處恐怖襲擊的前線，最清楚在涉及自身安全的情形時(shí)應(yīng)如何處理，因此，切實(shí)保障公民的預(yù)案參與權(quán)，既增強(qiáng)了預(yù)案的科學(xué)性，也加深了預(yù)案實(shí)施的可行性?？植婪肿又暂p而易舉地實(shí)現(xiàn)其制造恐怖氣氛的目標(biāo) ， 主要在于恐怖活動(dòng)往往在公眾還沒(méi)有認(rèn)識(shí)恐怖主義、做好應(yīng)對(duì)之時(shí)，被動(dòng)接受、悲觀適應(yīng)，并隨著恐懼心理的蔓延傳播，形成了難以控制的恐怖氣氛和社會(huì)恐慌效應(yīng)。因此，保障公眾在反恐知識(shí)上的受教育權(quán)是培養(yǎng)公眾自覺(jué)反恐的必然途徑，也是參與反恐模式的重要內(nèi)容 。

在政府制定本轄區(qū)內(nèi)的反恐預(yù)案時(shí)，要確保公民代表參與到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣一級(jí)的預(yù)案制定的過(guò)程中，在制定完成后告知全體社會(huì)公眾反恐預(yù)案演練的方式、時(shí)間、地點(diǎn)和法律后果等；在公司、企業(yè)和其他單位制定反恐預(yù)案時(shí)，政府要派專業(yè)反恐人員參與到預(yù)案制定過(guò)程中，并在制定之后督促其向本單位全體人員通報(bào)。只有做到以上兩點(diǎn)，才能真正保障好公眾參與預(yù)案制定權(quán)的行使。

社會(huì)公眾是防暴恐工作的主要參加者，保障公眾接受防暴恐宣傳教育是培養(yǎng)公眾自覺(jué)防恐的必然途徑。2014年，國(guó)家反恐辦分別在北京、上海、廣東、遼寧、河南、新疆等地向公眾免費(fèi)發(fā)放了專門編制的《公民防范恐怖襲擊手冊(cè)》，普及防范恐怖主義的基本常識(shí)與應(yīng)對(duì)技巧。大部分內(nèi)地城市都意識(shí)到了對(duì)公眾進(jìn)行防暴恐教育的重要性，因此保障其受教育權(quán)也是公民參與權(quán)利的重要一環(huán)。

（二）承擔(dān)參與義務(wù)

與權(quán)利相對(duì)的是義務(wù)，義務(wù)是政治上、法律上和道義上的一種責(zé)任。在防范恐怖主義中，公民除享有一定權(quán)利之外，也要承擔(dān)一系列的義務(wù)，如保守秘密義務(wù)、信息提供義務(wù)、配合國(guó)家反恐工作義務(wù)。

1. 保守秘密義務(wù)

《反恐法》第48條規(guī)定，單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)履行反恐怖主義工作職責(zé)、義務(wù)過(guò)程中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私予以保密。反恐工作涉及國(guó)家安全，必然牽扯部分國(guó)家秘密，公民在行使參與權(quán)力的過(guò)程中，由于其不是國(guó)家工作人員，所以沒(méi)有相關(guān)工作規(guī)定的制約，易于出現(xiàn)泄露其已知悉的國(guó)家秘密，造成不必要的麻煩，因此通過(guò)法律來(lái)強(qiáng)制公民或有關(guān)單位保守國(guó)家秘密，能起到規(guī)范其權(quán)力行使的作用。

2. 信息提供義務(wù)

防范恐怖主義往往發(fā)生在恐怖犯罪的預(yù)備階段以及該階段之前，類似于普通刑事案件，公民的舉報(bào)義務(wù)和配合義務(wù)對(duì)于公安機(jī)關(guān)及時(shí)遏止犯罪意義重大。當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)恐怖活動(dòng)嫌疑或者恐怖活動(dòng)嫌疑人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門報(bào)告 ，正如前面的論述，身處一線的公民在發(fā)現(xiàn)恐怖活動(dòng)線索方面至關(guān)重要，如果不強(qiáng)制公民參與其中，會(huì)錯(cuò)失防范恐怖主義的重要時(shí)機(jī)。在偵查過(guò)程中，公民往往是被害人、目擊者或知情的第三人，獲取他們所掌握的情報(bào)信息，對(duì)于及時(shí)破案并抓捕犯罪嫌疑人極為重要，故而公安機(jī)關(guān)調(diào)查恐怖活動(dòng)嫌疑，在向有關(guān)單位和個(gè)人收集、調(diào)取相關(guān)信息和材料時(shí)，其應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供 。

權(quán)利與義務(wù)是一切法律規(guī)范、法律部門乃至整個(gè)法律體系的核心內(nèi)容，在防范恐怖主義過(guò)程中，我們絕不能濫用權(quán)利、漠視義務(wù)，超然于法律規(guī)范而進(jìn)行活動(dòng)。切實(shí)承擔(dān)義務(wù)乃是公眾享有權(quán)利的前提和順利進(jìn)行防范活動(dòng)的保障。

三、“公民參與模式”的初步思考

論及我國(guó)如何開展公民參與防范恐怖主義，可從法律層面與現(xiàn)實(shí)層面兩方面切入。

（一） 積極打造“政府+公眾”的聯(lián)動(dòng)防恐機(jī)制

恐怖襲擊日趨嚴(yán)峻的情勢(shì)背景下，恐怖主義問(wèn)題成為當(dāng)前最大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此在防范恐怖風(fēng)險(xiǎn)中的主體作用必須要由政府來(lái)發(fā)揮，強(qiáng)化政府的指導(dǎo)角色。當(dāng)然，公眾的力量也不容忽視，政府應(yīng)以國(guó)家最高利益為框架在防范恐怖主義工作中積極整合民眾資源與力量。在建構(gòu)中，基于恐怖主義犯罪性質(zhì)的特殊性，公眾應(yīng)在政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行有序、規(guī)范地參與?！伴L(zhǎng)期以來(lái)，政府有關(guān)職能部門密切聯(lián)系群眾，發(fā)動(dòng)群眾、專群結(jié)合、群防群治，是中國(guó)社會(huì)治安工作的一個(gè)優(yōu)良傳統(tǒng)和突出特色” 。現(xiàn)行反恐法明確規(guī)定政府有關(guān)部門應(yīng)依靠、動(dòng)員社會(huì)群體共同防范恐怖主義，并在反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行 ，其中第五條規(guī)定，反恐怖主義工作堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合，防范為主、懲防結(jié)合和先發(fā)制敵、保持主動(dòng)的原則。

通過(guò)深入分析上述法律規(guī)定，不難看出專門工作與群眾路線相結(jié)合是防范恐怖主義的首要原則。專門工作指反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)反恐力量，即民兵組織、人民武裝警察部隊(duì)和人民解放軍，群眾路線是指政府通過(guò)促進(jìn)社會(huì)上的企業(yè)、公司、其他單位或公民個(gè)人依法行使參與權(quán)利、承擔(dān)參與義務(wù)來(lái)深入防恐工作地展開。兩者相結(jié)合意為使公民和單位在反恐怖主義領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或相關(guān)政府部門的指導(dǎo)原則下依法、有序參與防范恐怖主義。這樣看來(lái)，“公民參與防恐”不僅是一個(gè)構(gòu)想，更是一個(gè)有法可依指導(dǎo)原則。

只要恐怖分子在社會(huì)面上活動(dòng)，通過(guò)各行各業(yè)民眾的支持，專業(yè)部門便會(huì)有跡可循，在與犯罪預(yù)備階段的恐怖分子遭遇時(shí)，只要身處一線的民眾掌握正確的應(yīng)對(duì)措施，暗中上報(bào)政府部門，就能有效保護(hù)自身安全并彌補(bǔ)專業(yè)力量涉及到微觀領(lǐng)域的不足。

（二）公民參與權(quán)在立法方面的細(xì)化

在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下，法制反恐和保障人權(quán)已經(jīng)成為各國(guó)公認(rèn)的反恐原則，缺乏法律依據(jù)的反恐行動(dòng)勢(shì)必會(huì)受到國(guó)內(nèi)民眾和國(guó)際社會(huì)的共同指責(zé)，故而完善法律基礎(chǔ)是構(gòu)建“公民參與模式”的首要任務(wù)。

較早時(shí)的《刑法修正案（三）》對(duì)恐怖主義犯罪的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的立法調(diào)整，但當(dāng)時(shí)學(xué)者們普遍認(rèn)為我國(guó)刑法對(duì)于恐怖主義犯罪的規(guī)定仍然存在不少缺陷，急需彌補(bǔ) 。隨著我國(guó)參與國(guó)際合作的步伐加快，以參加國(guó)際條約的形式來(lái)完善反恐立法開始出現(xiàn)，慢慢地，我國(guó)刑法不斷吸納國(guó)際公約中的罪名，將國(guó)際立法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)刑法規(guī)范，針對(duì)恐怖主義犯罪也制定了獨(dú)立的罪名?！缎谭ㄐ拚福ň牛分行略隽宋宸N恐怖犯罪，加大了對(duì)恐怖犯罪的懲罰力度。至2016年，《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》施行，對(duì)于界定恐怖主義概念和明確公眾參與防范恐怖主義的權(quán)利與義務(wù)具有里程碑式的意義。

就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)于公民參與方面的反恐立法尚有不完善的地方，例如未明確規(guī)定反恐預(yù)警機(jī)制。反恐預(yù)警機(jī)制對(duì)于公民參與防范恐怖主義意義重大，有一套嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，可以使不具備專業(yè)素養(yǎng)的社會(huì)公眾有了行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，這是構(gòu)建法律基礎(chǔ)的前提條件。新頒布的《反恐法》第47條雖提及國(guó)家反恐怖主義情報(bào)中心、地方反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及公安機(jī)關(guān)等有關(guān)部門可以根據(jù)事件情況發(fā)出預(yù)警，但對(duì)反恐預(yù)警的級(jí)別、內(nèi)涵、發(fā)布條件和期限等關(guān)鍵內(nèi)容均未作具體說(shuō)明，因此無(wú)法給予公民一套可供參考的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。可見(jiàn)，在這一方面，現(xiàn)行法律仍存在“較大的制度性空白，有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒國(guó)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，立足本國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)反恐立法頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范與完善反恐預(yù)警機(jī)制” 。

（三）公民參與權(quán)的法律保障

除完善預(yù)警機(jī)制外，從法律層面加強(qiáng)公民參與權(quán)利的保護(hù)和督促公民參與義務(wù)的承擔(dān)是公眾參與反恐之法律基礎(chǔ)的核心任務(wù)。正如文章第二部分，在此不做贅述，公民的參與權(quán)利包括參與預(yù)案制定權(quán)和接受防恐教育權(quán)，保障公民的權(quán)利就意味著政府在此承擔(dān)保障義務(wù)，為參與防恐的公民提供保護(hù)。因?yàn)樯婕霸黾诱x務(wù)，所以需要從法律層面上進(jìn)行規(guī)定，并明確政府未盡義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的法律后果。公民在享有參與權(quán)利的同時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，歸結(jié)起來(lái)政府督促公民承擔(dān)義務(wù)的行為只能存在于形式上，無(wú)法起到實(shí)用效果。只有在法律中加以規(guī)定，發(fā)揮法律的規(guī)制作用，使公眾出于法律責(zé)任的威懾而承擔(dān)義務(wù)，才能起到明顯的效果。

（四）公民防控意識(shí)的培養(yǎng)

2014年以來(lái)，我國(guó)所面臨的恐怖主義威脅是建國(guó)以來(lái)最為嚴(yán)重的，人民群眾面臨的恐怖威脅更加現(xiàn)實(shí)直接，全國(guó)各族人民與恐怖勢(shì)力斗爭(zhēng)更加激烈。雖然我國(guó)反恐形勢(shì)日益嚴(yán)峻，但身處廣大內(nèi)地地區(qū)的民眾尚沒(méi)有認(rèn)識(shí)到恐怖主義問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性，甚至誤認(rèn)為恐怖活動(dòng)距離自己的生活范圍尚有一定距離。但事實(shí)上，“10·28”事件已經(jīng)充分證明內(nèi)地城市也是恐怖分子襲擊的目標(biāo)、任何人身邊都存在恐怖活動(dòng)的隱患，全國(guó)各族民眾都要樹立警惕意識(shí)，認(rèn)清恐怖主義犯罪的現(xiàn)狀，這也是公眾參與防范恐怖主義的現(xiàn)實(shí)條件。這里可以與公眾參與權(quán)利聯(lián)系起來(lái)，政府在為公眾提供宣傳教育時(shí)，應(yīng)把強(qiáng)化公民的危機(jī)意識(shí)放在首位，要使公民首先認(rèn)識(shí)到防范恐怖主義的必要性，才會(huì)調(diào)動(dòng)其參與其中的積極性與能動(dòng)性。

（五）完善獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制

《反恐法》第10條規(guī)定對(duì)反恐怖主義工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì) ，這條規(guī)定正是促進(jìn)公民主動(dòng)參與到防范恐怖主義行動(dòng)中來(lái)的有效促進(jìn)舉措。有關(guān)部門只要能將此項(xiàng)規(guī)定應(yīng)用到實(shí)處，做到有功必賞、無(wú)功加勉，就可以使公民成為防恐工作有力的依靠力量。例如，北京市朝陽(yáng)區(qū)群眾，這個(gè)群體曾參與破獲多起吸毒大案、要案，他們可能是商場(chǎng)超市里的保安，可能是路邊的志愿者，又或者僅僅是晨練所見(jiàn)的一個(gè)個(gè)平凡路人。如果在防范恐怖主義工作中達(dá)到這樣的效果，我相信任何一個(gè)恐怖犯罪線索都不會(huì)在群眾的眼下存活。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，中國(guó)未來(lái)的反恐工作應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而改變思路，從單一的精英反恐模式轉(zhuǎn)向充分利用社會(huì)力量的公眾參與模式，該模式的顯著之處在于它不僅秉承以政府為主導(dǎo)的基本原則，同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)和整合最廣泛的民眾力量和社會(huì)有利資源，形成反恐工作背景下新的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。著力構(gòu)建以遵循政府專門機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)為原則，以明確公民與政府的權(quán)利義務(wù)分配為核心，以構(gòu)建法律依據(jù)為基礎(chǔ)，建立起合理、有序的高效防恐聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

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