PPP模式下的我國(guó)城市公共物品供給探討

摘 要 公共物品的供應(yīng)是保證社會(huì)穩(wěn)定的重要措施，是提升城市化進(jìn)程加快的重要舉措，是促進(jìn)城市進(jìn)步的重要路徑。我國(guó)國(guó)家及政府極為重視城市公共物品供應(yīng)，并通過(guò)多種途徑對(duì)其予以?xún)?yōu)化。PPP模式注重將人們的個(gè)人需求與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，注重從宏觀(guān)、微觀(guān)兩個(gè)方面考慮做好相應(yīng)的公共物品供應(yīng)，并從結(jié)果進(jìn)行分析研究，做好其未來(lái)的規(guī)劃調(diào)整?；诖耍疚木蚉PP模式下的我國(guó)城市公共物品供給進(jìn)行分析研究，希望可以為相關(guān)領(lǐng)域的優(yōu)化提供借鑒。

關(guān)鍵詞 ppp模式 公共物品 城市發(fā)展 物品供給

作者簡(jiǎn)介：焦武旸旸，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)行政管理專(zhuān)業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

中圖分類(lèi)號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.212

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程的加快，如何讓城市經(jīng)濟(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)之下予以發(fā)展則開(kāi)始成為人們關(guān)注的重要內(nèi)容，也成為城市發(fā)展建設(shè)的重要路徑。而在此期間，如何讓城市公共物品供給滿(mǎn)足人們需求，如何讓公共物品的供應(yīng)能力不斷提升開(kāi)始進(jìn)入人們考慮范疇內(nèi)，并成為非常重要的關(guān)注點(diǎn)。做好城市公共物品供應(yīng)不僅可以滿(mǎn)足城市穩(wěn)定的基本要求，而且可以讓城市的發(fā)展建設(shè)得以更好進(jìn)行，可以讓城市居民幸福感增強(qiáng)，從而提高城市化發(fā)展的進(jìn)程。因此，相關(guān)人員需要對(duì)城市公共物品供給的數(shù)量、質(zhì)量予以重視，不斷豐富供給物品的種類(lèi)，讓城市公共物品供給成為城市發(fā)展的重要支撐。

一、城市公共物品的特性

城市公共物品通俗來(lái)說(shuō)，指城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，換句話(huà)說(shuō)也就是公共利益的載體，有了這些后勤保障，社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)才能更好的和諧發(fā)展，居民的健康和人身安全也才會(huì)有所依靠，城市化進(jìn)程和城市發(fā)展才能夠得到提速，并最終實(shí)現(xiàn)了城市的可持續(xù)化發(fā)展。城市公共物品也有它自己的一些基本特性，首先，公共物品具有空間性，這是從區(qū)域范圍所進(jìn)行的考量，其所流通的范圍，空間的溢流性等等方面都受到空間的約束。其次，城市公共物品的消費(fèi)具有高效性，這是因?yàn)楣参锲匪椛涞娜巳狠^多，所產(chǎn)生的效應(yīng)較大，這就需要公共物品在供應(yīng)上提高效能。第三，城市公共物品供應(yīng)需要具有超前性，這是因?yàn)楣参锲芬环矫嫘枰獫M(mǎn)足城市建設(shè)的需求，滿(mǎn)足城市當(dāng)前的發(fā)展需要，做好相應(yīng)的供應(yīng)配給；另一方面其還需要對(duì)城市的發(fā)展走向予以窺探，其需要有所提前預(yù)見(jiàn)，對(duì)城市的發(fā)展走向有所跟進(jìn)，并做好相應(yīng)的計(jì)劃，只有這樣才能保證供應(yīng)的跟進(jìn)。第四，城市公共物品供應(yīng)還具有生產(chǎn)和社會(huì)服務(wù)，其供應(yīng)的重要目的便是為社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)，為社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)，為人民生活服務(wù)，為公共經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為社會(huì)環(huán)境服務(wù)，其本身所具有的性質(zhì)決定其此特點(diǎn)。此外，城市公共物品還具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，其應(yīng)當(dāng)說(shuō)是政府或者國(guó)家任務(wù)的需要，國(guó)家、社會(huì)穩(wěn)定性的需要，具有公益性質(zhì)，不可具有競(jìng)爭(zhēng)性。也只有真正由國(guó)家或者政府主導(dǎo)進(jìn)行公共物品的供應(yīng)，才能夠保證公共物品的可靠性。

二、城市公共物品供給機(jī)制困境分析

（一）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制未能形成

最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與公共利益是城市公共產(chǎn)品供給改革的終極目標(biāo)，現(xiàn)階段，在我國(guó)一些地方政府的施政下，政府受困于財(cái)政壓力的因素，以及政績(jī)績(jī)效的困難下，弱化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，造成了公益性質(zhì)的城市公共產(chǎn)品的價(jià)格定位存在著不平衡的狀況，以至于沒(méi)能發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)，產(chǎn)品的定位價(jià)格的機(jī)制不完整，價(jià)格體系有待完善。由于我國(guó)的國(guó)情是以公有制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，很多國(guó)有企業(yè)在政府采購(gòu)的公共產(chǎn)品上，由于國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位，其在價(jià)格定位權(quán)上具有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，失去了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則，且壟斷的形成也造成了后續(xù)產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)意識(shí)難以保障，干擾了市場(chǎng)的穩(wěn)定秩序，資源的有效配置未被最大利益化，這種情況下，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，將資源進(jìn)行優(yōu)化配置和有效供給是未來(lái)政府采購(gòu)的主要考慮因素之一。

（二）投融資體制存在弊端

由于政府是公共產(chǎn)品投資主體，融資渠道基本為財(cái)政補(bǔ)貼和劃撥，社會(huì)融資渠道幾乎沒(méi)有，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供求關(guān)系處于不平衡狀態(tài)的關(guān)系，城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)被公共產(chǎn)品的供給拖了后腿，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏。當(dāng)前，由于很多企業(yè)和事業(yè)單位和政府的一些職能部門(mén)官辦不分離，一些企業(yè)獲取政府采購(gòu)訂單的難度大，國(guó)企壟斷產(chǎn)品等問(wèn)題依然困擾著一些地方政府，而在其他方面，比方說(shuō)投資環(huán)境和政策給予的支持度方面也不樂(lè)觀(guān)，造成了社會(huì)資本處于觀(guān)望狀態(tài)，遲遲打不開(kāi)融入投資渠道，給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了不可估量的損失。

（三）政府監(jiān)管措施滯后

在城市公共產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)尚未建立有針對(duì)性的專(zhuān)門(mén)部門(mén)去具體監(jiān)管和操作，很多交叉重復(fù)的工作依然存在，個(gè)別需要職責(zé)分工明確的地方還依然存在著職責(zé)不清晰的狀態(tài)，同時(shí)，工作協(xié)調(diào)協(xié)同解決問(wèn)題時(shí)，由于分工不同，交叉區(qū)職責(zé)不明，缺乏專(zhuān)職專(zhuān)人去操作和管理，造成的職責(zé)和相關(guān)工作分工問(wèn)題相互推諉，也造成了工作效率的下降，同時(shí)，一些地方政府政企不分離的問(wèn)題也間接形成了壟斷性的項(xiàng)目和產(chǎn)品，且一些地方政府干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，尤其是某些領(lǐng)導(dǎo)干部在自己非專(zhuān)業(yè)化領(lǐng)域進(jìn)行直接干預(yù)，造成了項(xiàng)目的建設(shè)違背初衷，給政府帶來(lái)?yè)p失的同時(shí)，弱化了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)公共物品應(yīng)該起到的主導(dǎo)權(quán)，一些政府行政權(quán)力成了企業(yè)活力的攔路石，讓市場(chǎng)效應(yīng)不能釋放經(jīng)濟(jì)需求，阻礙了經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)。

三、PPP模式下的我國(guó)城市公共物品供給優(yōu)化策略

（一）準(zhǔn)入機(jī)制

一般來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)入機(jī)制是一個(gè)有條框框架要求性手段。當(dāng)前下，為了激活PPP 模式，發(fā)揮該模式的作用，進(jìn)一步放寬私營(yíng)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入政府采購(gòu)公共產(chǎn)品的合格名錄內(nèi)，并堅(jiān)持基本原則的前提下，適當(dāng)放寬政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，對(duì)于一些信譽(yù)度高的私營(yíng)企業(yè)給予優(yōu)惠的政策支持，解除市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域關(guān)于登記事項(xiàng)、前置審批等條目的限制，促進(jìn)PPP模式下的我國(guó)城市公共物品供給的優(yōu)化，進(jìn)而輻射整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧共同進(jìn)步。與此同時(shí)，堅(jiān)決打擊那些采取一些機(jī)會(huì)主義手段的企業(yè)，利用自身的“人脈”關(guān)系，搞內(nèi)部消息，搞投標(biāo)，破壞市場(chǎng)時(shí)序和市場(chǎng)規(guī)則，這些不合格企業(yè)是毒瘤，必須予以連根拔除。因此，政府制定和設(shè)計(jì)合理的準(zhǔn)入條件要有針對(duì)性，對(duì)于嚴(yán)重干擾市場(chǎng)秩序的不合格企業(yè)，即使弄虛作假獲得了項(xiàng)目的參與權(quán)，也應(yīng)該終止協(xié)議，避免造成更大的損失，且可以為更多的企事業(yè)單位創(chuàng)造一個(gè)更好的公平公正平臺(tái)，讓競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮功效，同時(shí)將PPP 項(xiàng)目的涉及的相關(guān)信息和涵蓋內(nèi)容，及時(shí)公布給知情者和企事業(yè)參與單位，在一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的信息平臺(tái)下，促進(jìn)各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體公平性的競(jìng)爭(zhēng)，間接改善了投資軟環(huán)境。

（二）獎(jiǎng)懲機(jī)制

古代的商鞅變法就告訴我們，賞罰分明有利于公平，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰是動(dòng)力和制約的方法之一，而更多的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，人們往往在獎(jiǎng)勵(lì)褒獎(jiǎng)時(shí)動(dòng)力十足，收到懲罰時(shí)會(huì)反思和改進(jìn)。因此在PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程時(shí)，針對(duì)虛報(bào)信息的不合格企業(yè)，應(yīng)加大處罰力度，讓企業(yè)明白所有作假行為是有代價(jià)補(bǔ)償?shù)?，即使我們?cè)谶@方面的法律依據(jù)還不多，但也絕不能讓這種虛假行為來(lái)破壞市場(chǎng)的和諧秩序，只有維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序才能打開(kāi)一個(gè)新的局面。同時(shí)，針對(duì)一些企業(yè)或部門(mén)，在交付的物品時(shí)，超過(guò)合同規(guī)定的額定標(biāo)準(zhǔn)，即超額完成了任務(wù)，此時(shí)，應(yīng)該按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于那些偷工減料的不良企業(yè)和部門(mén)，應(yīng)懲戒，終止其合作意向，剔除政府采購(gòu)的企事業(yè)名錄外，不會(huì)再有與政府的合作機(jī)會(huì)。

（三）融資機(jī)制

引入社會(huì)資本，公私合作，同時(shí)也是一種公私雙方就具體項(xiàng)目的融資，這就是PPP 模式本質(zhì)。比方說(shuō)PPP模式中的公私合作模式是這樣的：政府作為公共部門(mén)，提供項(xiàng)目所需的全額資金，委派私人去承包該項(xiàng)目的建設(shè)，而后公共項(xiàng)目的社會(huì)收益和經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，與承包商毫無(wú)關(guān)系，此種狀況下，很多細(xì)節(jié)問(wèn)題值得推敲，首先就是私人去承包該項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)，工程質(zhì)量不太容易得到全部保障，盡管監(jiān)理監(jiān)造的方式可以降低風(fēng)險(xiǎn)，但由于公德心和責(zé)任感不一，所以監(jiān)理發(fā)揮的效果也不盡然都完美，且最終債務(wù)償還是政府，偷工減料的風(fēng)險(xiǎn)是很容易存在的。因此，這種合作方式不可靠，一些專(zhuān)家認(rèn)為，針對(duì)利益問(wèn)題，可以成立一個(gè)聯(lián)合體，即利益各方持比例股份建立一個(gè)特殊項(xiàng)目公司，而后公共項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和受益按照當(dāng)初的投資比例進(jìn)行分配，這樣也間接保障了主資方對(duì)工程質(zhì)量和其他收益等方面的關(guān)注，甚至采取一些營(yíng)銷(xiāo)手段去做好公共項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理工作。舉例來(lái)說(shuō)，成立于2006年12月的渤海產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公司，其股東包括中銀國(guó)際控股有限公司、天津泰達(dá)投資控股有限公司、全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)、等多家公司組成，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營(yíng)該公司，同時(shí)該公司建立了完善的公司治理結(jié)構(gòu)，確保投資決策在合理制約下的充分市場(chǎng)化運(yùn)作，該公司的成立支持濱海新區(qū)的探索和發(fā)展，又解決了開(kāi)創(chuàng)了融資機(jī)制渠道。

（四）價(jià)格機(jī)制

經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，價(jià)值決定了價(jià)格，而市場(chǎng)供求關(guān)系也影響著價(jià)格的定位，但作為公共物品，本身是公眾利益的載體，其價(jià)格定位要考慮多方因素，既要激發(fā)私人部門(mén)的積極性，又要保護(hù)消費(fèi)者的合法利益和社會(huì)公眾的消費(fèi)能力，所以公平和效率的雙重收益才是PPP 模式下提供的公共物品所要實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)，在公共物品價(jià)格方面，政府的管制尤為重要，降低個(gè)別企事業(yè)虛報(bào)價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要從社會(huì)大眾的實(shí)際消費(fèi)能力出發(fā)，權(quán)衡綜合因素，適時(shí)根據(jù)市場(chǎng)變化調(diào)整價(jià)格，形成價(jià)格動(dòng)態(tài)機(jī)制，達(dá)到公共物品有效供給的狀態(tài)。

（五）風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

眾所周知，任何有收益的項(xiàng)目就一定存在著風(fēng)險(xiǎn)，這是基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)定理，PPP模式下的我國(guó)城市公共物品存在著風(fēng)險(xiǎn)也不例外，盡管我國(guó)城市公共物品是政府主導(dǎo)的，出發(fā)點(diǎn)是達(dá)成一種長(zhǎng)期合同安排力求雙贏(yíng)的目的，但是項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)必然承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不能將風(fēng)險(xiǎn)歸結(jié)為私營(yíng)部門(mén)或者政府來(lái)單獨(dú)承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，這都不利于項(xiàng)目成功實(shí)施，一方面，風(fēng)險(xiǎn)如果過(guò)多承擔(dān)給私營(yíng)部門(mén)，那么導(dǎo)致了私營(yíng)部門(mén)融資的積極性和經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目的決心，而風(fēng)險(xiǎn)如果過(guò)多承擔(dān)給政府部門(mén)，又容易造成一些投資失敗，甚至個(gè)別情況出現(xiàn)腐敗真空灰色地帶，所以如何設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，是迫切需要我們發(fā)揮集體智慧的，多方協(xié)作共贏(yíng)才是最終目的。PPP模式下，公共物品供給責(zé)任是政府必須承擔(dān)的，協(xié)同合作制定合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方協(xié)作共贏(yíng)，提高私營(yíng)部門(mén)參與公共項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的積極性。最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與能力掛鉤、風(fēng)險(xiǎn)與控制力掛鉤、風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬掛鉤以及風(fēng)險(xiǎn)與損失掛鉤，打開(kāi)新格局。

綜上所述，我國(guó)城市公共物品供給工作的開(kāi)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作和任務(wù)，其需要在供給范圍上予以確定， 在供給主體上進(jìn)行適當(dāng)選擇，在供給效應(yīng)上予以跟進(jìn)，在供給模式上予以?xún)?yōu)化，并在思想意識(shí)上對(duì)公共物品供給工作的開(kāi)展予以重視。只有真正在公共物品供給上進(jìn)行深入研究，并進(jìn)行不斷深入的改進(jìn)，才能夠讓城市公共物品的供應(yīng)水平不斷提升，讓公共物品的質(zhì)量不斷提高，為人們生活水平的改善，為城市建設(shè)的發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。

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