創(chuàng)新理念推進(jìn)自治制度運(yùn)行和自治地方治理現(xiàn)代化

[摘要]改革的深化、依法治國(guó)的推進(jìn)、“五大發(fā)展理念”的實(shí)施，對(duì)民族自治地方治理現(xiàn)代化將產(chǎn)生深刻影響。如何在認(rèn)真梳理我國(guó)民族區(qū)域自治法實(shí)施三十多年成效的基礎(chǔ)上，在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，從實(shí)際出發(fā)尊重差異，著眼于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”，全面推進(jìn)民族自治地方依法治理、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，多措并舉推進(jìn)民族區(qū)域自治制度的有效實(shí)施，是需要認(rèn)真研究的。我們認(rèn)為：應(yīng)更新理念、弱化特殊性、固化地方性、強(qiáng)化新思維，創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度運(yùn)行，推進(jìn)民族自治地方治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]民族區(qū)域自治地方；治理現(xiàn)代化；自治制度運(yùn)行；理念創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D922.15文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2017）01-0053-07

基金項(xiàng)目：四川省創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目《西部民族法治發(fā)展與創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)：15TD0049）、西南民族大學(xué)碩士學(xué)位點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2016XWD-S0301）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：王允武（1958-），男，陜西略陽(yáng)人，西南民族大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：民族法學(xué)。四川 成都610041《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱十八屆三中全會(huì)《決定》），明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時(shí)指出，“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”“貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系”。我國(guó)的155個(gè)民族自治地方，幅員面積占國(guó)土總面積的64%，國(guó)家治理現(xiàn)代化不能沒有民族自治地方治理現(xiàn)代化，民族自治地方治理現(xiàn)代化，是國(guó)家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。民族自治地方治理現(xiàn)代化，實(shí)乃民族自治地方治理法治化，是民族事務(wù)法治化的主要方面。繼十八屆三中全會(huì)之后，十八屆四中全會(huì)尤其是中央民族工作會(huì)議，都直接間接地就民族事務(wù)法治化相關(guān)問(wèn)題提出要求、作出部署。

全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)已向縱深推進(jìn)。我們應(yīng)從實(shí)際出發(fā)尊重差異、著眼于十三五期間“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，多措并舉推進(jìn)民族區(qū)域自治制度的有效實(shí)施。故應(yīng)更新理念、弱化特殊性、固化地方性、強(qiáng)化新思維，推進(jìn)民族自治地方治理現(xiàn)代化。在綜合分析民族區(qū)域自治法實(shí)施以來(lái)的理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，在強(qiáng)化“民族事務(wù)法治化”理念的前提下，[1]通過(guò)完善與創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度運(yùn)行，促進(jìn)民族自治地方全面深化改革、全面推進(jìn)依法治理，進(jìn)而推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。一、尊重差異，有效協(xié)調(diào)民族自治地方全面發(fā)展（一）高度重視民族工作“新常態(tài)”，認(rèn)清“家底”

“民族地區(qū)是我國(guó)的資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)、文化特色區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)”，與此同時(shí)，由于歷史、社會(huì)、自然環(huán)境等因素的影響，“大多數(shù)民族地區(qū)自然條件差、發(fā)展起點(diǎn)低、歷史欠賬多，遠(yuǎn)離中心市場(chǎng)和城市集群，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯”， [2]（P.20-21）“與東部地區(qū)的發(fā)展差距不斷拉大”。民族自治地方深化改革和推進(jìn)依法治理更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)本土性、民族性和“自治性”。當(dāng)然，我們要杜絕“人為地”強(qiáng)化民族意識(shí)，不要人為地制造民族差異。要“做到依法行使民族區(qū)域自治權(quán)和貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家方針政策相統(tǒng)一、保護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益和依法履行公民義務(wù)相統(tǒng)一、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)全體群眾共同富裕和重點(diǎn)幫助相對(duì)貧困地區(qū)相統(tǒng)一”。與此同時(shí)，我們要“提高依法管理民族事務(wù)能力”，“加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)”，“依法妥善處理涉及民族因素的問(wèn)題”，“堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法制軌道上處理涉及民族因素的問(wèn)題，不能把涉及少數(shù)民族群眾的民事和刑事問(wèn)題歸結(jié)為民族問(wèn)題，不能把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡(jiǎn)單歸結(jié)為民族問(wèn)題”。“凡屬違法犯罪的，不論涉及哪個(gè)民族、來(lái)自哪個(gè)地區(qū)，都要依法處理，不能以民族劃線搞選擇性執(zhí)法。對(duì)于蓄意挑撥民族關(guān)系、煽動(dòng)民族歧視和仇恨、破壞民族團(tuán)結(jié)、制造惡性事件的犯罪分子，堅(jiān)決依法打擊”。要“依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，嚴(yán)密防范和嚴(yán)厲打擊民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力和暴力恐怖勢(shì)力”[2]（P.125）。

應(yīng)該肯定的是：我國(guó)民族關(guān)系和諧、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速。尤其改革開放以來(lái)特別是2005年以來(lái)，民族自治地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快（2005年至2013年年均增長(zhǎng)129%、高于全國(guó)平均水平），人民生活持續(xù)改善（城鄉(xiāng)居民收入分別由8800多元、2200多元增加到22000多元、6500多元，分別增長(zhǎng)16倍和19倍[2]（P.59，134-135）），基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯著加快，生態(tài)保護(hù)扎實(shí)推進(jìn)。全國(guó)如此，各地也都不斷加大民族自治地方發(fā)展力度，效果明顯。①但是，問(wèn)題仍然突出：民族自治地方貧困面大，民族自治地方農(nóng)村還有2500萬(wàn)貧困人口、貧困率平均171%②。民族自治地方貧困人口占全國(guó)農(nóng)村7017萬(wàn)貧困人口的3563%（一說(shuō)民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國(guó)502%[2]（P.137））。與少數(shù)民族人口與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤龂?yán)重的不協(xié)調(diào)，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)十分繁重。同時(shí)，民族自治地方城鄉(xiāng)差距大、地區(qū)差距大；城鎮(zhèn)化率低（低于全國(guó)10個(gè)百分點(diǎn)），③而有的自治地方，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為滯后，城鎮(zhèn)化率低的驚人。④時(shí)任國(guó)家民委主任王正偉，在2016年3月5日參加寧夏代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告、審查“十三五”規(guī)劃綱要草案時(shí)也說(shuō)：“民族8省區(qū)經(jīng)濟(jì)總量加起來(lái)僅相當(dāng)于一個(gè)廣東省，30個(gè)民族自治州經(jīng)濟(jì)總量加起來(lái)僅相當(dāng)于一個(gè)蘇州市，120個(gè)民族自治縣經(jīng)濟(jì)總量加起來(lái)僅相當(dāng)于排前幾名的兩個(gè)百?gòu)?qiáng)縣”。[3]

總之，在民族自治地方社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，必須充分重視、準(zhǔn)確把握我國(guó)民族工作五個(gè)“階段性特征”：改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存；國(guó)家對(duì)民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和發(fā)展低水平并存；國(guó)家對(duì)民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然薄弱并存；各民族交往交流交融趨勢(shì)增強(qiáng)和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存；反對(duì)民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭(zhēng)成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動(dòng)活躍多發(fā)并存[2]（P.58）。

只有了解了這個(gè)現(xiàn)狀，才能真正了解當(dāng)前我國(guó)民族工作的特殊性。民族自治地方治理創(chuàng)新及全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須從這個(gè)實(shí)際出發(fā)。

（二）厘清民族區(qū)域自治權(quán)的基本內(nèi)涵，達(dá)成共識(shí)

目前，關(guān)于自治權(quán)的內(nèi)涵有待厘清，《自治法》等法律規(guī)定也不夠規(guī)范，有關(guān)自治權(quán)的性質(zhì)、要素、主體等有不同解釋。應(yīng)當(dāng)盡快厘清相關(guān)問(wèn)題：一是民族區(qū)域自治權(quán)內(nèi)涵的邏輯起點(diǎn)究竟是“民族權(quán)利保護(hù)”、“中央與地方分權(quán)”、“統(tǒng)一與自治”，還是兼而有之，又如何具體區(qū)分；二是民族區(qū)域自治權(quán)的性質(zhì)究竟是“權(quán)力”、還是“權(quán)利”，還是兼而有之，又如何具體區(qū)分；三是作為“權(quán)力”的民族區(qū)域自治權(quán)，究竟是分權(quán)、還是授權(quán)或賦權(quán)，其“權(quán)力”的邊界如何劃分；四是民族區(qū)域自治的主體究竟是“自治少數(shù)民族”“各少數(shù)民族”“各少數(shù)民族人民”“自治機(jī)關(guān)”“各族人民全體組成成員”，還是兼而有之，又如何具體對(duì)待；五是民族區(qū)域自治權(quán)的內(nèi)容究竟有哪些。等等，都需要通過(guò)研究達(dá)成共識(shí)。

（三）研究有效行使民族區(qū)域自治權(quán)的對(duì)策，消除困境

如何完善和落實(shí)民族區(qū)域自治權(quán)，是理論和實(shí)務(wù)界一直十分重視的問(wèn)題，學(xué)者們對(duì)此展開了大量的研究。一般認(rèn)為，民族區(qū)域自治權(quán)的行使不充分主要體現(xiàn)在國(guó)家法律和政策的變通、自治立法、經(jīng)濟(jì)自治權(quán)等內(nèi)容上。影響其行使的因素有：法律制度規(guī)定不完善、制度運(yùn)行干擾、運(yùn)行責(zé)任不明確、主體積極性不高、客觀經(jīng)濟(jì)條件限制、監(jiān)督乏力等。因此，在厘清民族區(qū)域自治權(quán)基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，相應(yīng)改革應(yīng)予深化：一是完善《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律規(guī)定、規(guī)范民族區(qū)域自治權(quán)的有關(guān)表述，明確責(zé)任主體，規(guī)范行使程序；二是理順權(quán)力關(guān)系，減少制度行使的人為干擾；三是增強(qiáng)主體自治意識(shí)和自治能力，促進(jìn)主體積極行使自治權(quán)；四是將優(yōu)惠政策、經(jīng)濟(jì)自治和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；五是健全自治權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制。二、多措并舉，積極創(chuàng)新民族自治地方社會(huì)治理（一）加大“民族區(qū)域自治”宣傳力度，強(qiáng)化研究

第一，進(jìn)一步深化相關(guān)理論研究。一是樹立制度自信，堅(jiān)定實(shí)施符合我國(guó)歷史和國(guó)情的民族區(qū)域自治制度的理論支持，“著眼于民族理論的時(shí)代性”⑤；二是加強(qiáng)“分權(quán)”研究，明晰中央部委與民族自治地方自治機(jī)關(guān)的權(quán)限，“著眼于民族問(wèn)題的戰(zhàn)略思考”；三是搶占理論陣地，深化“中國(guó)特色處理民族問(wèn)題的正確道路”涉及的民族理論、政策、法律、制度及機(jī)制的學(xué)術(shù)創(chuàng)新，“著眼于新的實(shí)踐和新的發(fā)展”。

第二，正面、積極宣傳民族區(qū)域自治制度。一是從實(shí)際出發(fā)、客觀地做好對(duì)外宣稱工作，充分肯定實(shí)行民族區(qū)域自治“做到了承續(xù)歷史傳統(tǒng)與符合民族國(guó)情的統(tǒng)一、維護(hù)國(guó)家集中統(tǒng)一與照顧民族地區(qū)差異的統(tǒng)一、體現(xiàn)中華民族一體性與尊重各民族多元性的統(tǒng)一”，避免就事論事的回應(yīng)分裂勢(shì)力對(duì)民族區(qū)域自治制度的歪曲解讀，從理論與民族自治地方實(shí)際情況結(jié)合上進(jìn)行宣傳；二是在國(guó)內(nèi)全面、深入宣傳普及“民族區(qū)域自治是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的重大制度安排”，使“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自主權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”的憲法精神深入人心，杜絕不明真相的人們片面理解。

（二）認(rèn)識(shí)民族區(qū)域自治實(shí)施的制約因素，消解不足

民族區(qū)域自治制度實(shí)施實(shí)效性差，與民族區(qū)域自治制度落實(shí)不到位有密切關(guān)系。民族區(qū)域自治制度落實(shí)不到位表現(xiàn)在多個(gè)方面，一是法律配置不到位?！蹲灾畏ā坟?zé)任追究制度未建立，《自治法》第73條落實(shí)缺乏監(jiān)督，不但導(dǎo)致很多領(lǐng)域的立法出現(xiàn)空白，而且“誘導(dǎo)”民族自治地方對(duì)政策的依賴。二是權(quán)力配置不到位。如前所述，中央、上級(jí)機(jī)關(guān)與民族自治地方自治機(jī)關(guān)權(quán)力界限不清，自治機(jī)關(guān)淪為上級(jí)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)。反映出民族自治地方利益表達(dá)，相較于國(guó)務(wù)院及其部委所代表的國(guó)家利益或部門利益的弱勢(shì)。忽視了民族自治地方的特殊性和能動(dòng)性，不利于調(diào)動(dòng)自治機(jī)關(guān)的積極性和自主性，弱化了少數(shù)民族公民的國(guó)家認(rèn)同感和歸屬感。三是人員配置不到位。民族自治地方黨委主要干部多為漢族，這不利于增強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)執(zhí)政黨的向心力，既會(huì)造成“漢族統(tǒng)治少數(shù)民族”的假象、被別有用心之人利用，也易使少數(shù)民族感情偏離于黨和政府主要工作。而落實(shí)不到位又與以下因素制約有關(guān)。

第一，對(duì)制度“自治”屬性認(rèn)識(shí)不全面。一是上級(jí)機(jī)關(guān)“自治法治”意識(shí)淡薄，對(duì)地方事務(wù)“統(tǒng)”得過(guò)多、什么都在管，自治地方自治機(jī)關(guān)“自治意識(shí)”弱；二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)“特殊傾斜”，忽視依法“平等對(duì)待”和“同等要求”；三是政策“僭越”法律，且對(duì)地域和民族因素差異化考慮不周。

第二，“穩(wěn)定”理念至上，維穩(wěn)缺少法治化應(yīng)對(duì)手段。一是“穩(wěn)定壓倒一切”的消極維穩(wěn)思路尚未轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊褡迨聞?wù)治理法治化”的積極維穩(wěn)思路，高壓維穩(wěn)“維而不穩(wěn)”。在敏感時(shí)期，高壓維穩(wěn)或可實(shí)現(xiàn)短期維護(hù)民族自治地方和諧發(fā)展的局面，針對(duì)“7·5”事件、“3·14”事件、“5·22”暴力恐怖事件等的強(qiáng)力維穩(wěn)，都取得了積極效果，震懾了分裂分子，但將其常態(tài)化易引起一系列不良社會(huì)反應(yīng)，如普通民眾因不適應(yīng)高壓維穩(wěn)的社會(huì)氛圍，出現(xiàn)的消極對(duì)抗。一線處突人員身心健康無(wú)法保障，出現(xiàn)“埋怨”乃至“怠工”。這表明高壓維穩(wěn)只能是短期處突行為，長(zhǎng)此以往無(wú)形中會(huì)增加民族自治地方各階層的不滿情緒。二是“即時(shí)性”的維穩(wěn)措施，初衷雖好而 “非法治化”，維穩(wěn)的效果并不一定達(dá)到預(yù)期，且易成為分裂勢(shì)力負(fù)面宣傳的“口舌”，被境外反華勢(shì)力所利用，從而導(dǎo)致少數(shù)民族公民與政府感情的疏遠(yuǎn)，進(jìn)而影響“認(rèn)同”的實(shí)現(xiàn) 。

第三，民族自治地方“治理體系和治理能力”現(xiàn)代化水平低，社會(huì)治理“法治化”滯后。自治機(jī)關(guān)“自治意識(shí)和自治能力”弱，強(qiáng)調(diào)政策扶持弱化法律保障作用，上級(jí)機(jī)關(guān)重“管理”輕“治理”，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“傾斜扶持”“特殊照顧”等政策實(shí)施，使民族自治地方責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)薄弱，“等、靠、要”等僵化思想仍未根本改觀，過(guò)分倚重國(guó)家“優(yōu)惠政策”謀求發(fā)展，導(dǎo)致民族自治地方發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)不足，一定程度上削弱了法律對(duì)民族自治地方和諧持續(xù)發(fā)展的根本保障作用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“法治民族自治地方”，最終實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的目標(biāo)有所制約。

（三）優(yōu)惠照顧向激發(fā)民族地區(qū)內(nèi)生活力轉(zhuǎn)型，更新理念

民族區(qū)域自治制度的根本目的，是促進(jìn)少數(shù)民族和民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。完善民族區(qū)域自治制度的目的，也是為了促進(jìn)少數(shù)民族和民族自治地方發(fā)展。民族區(qū)域自治制度完善應(yīng)當(dāng)以優(yōu)惠照顧向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向。

回顧過(guò)去，盡管民族區(qū)域自治法制建設(shè)取得了矚目的成績(jī)，但真正促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的仍然是國(guó)家和有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)的優(yōu)惠政策。如前所述，影響民族區(qū)域自治制度發(fā)揮實(shí)效和民族區(qū)域自治權(quán)完全行使的因素是多方面的。民族自治地方本身受制于自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而不得不依賴于國(guó)家和有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)的幫助，這也是客觀現(xiàn)實(shí)。民族區(qū)域自治制度的完善，就是要改變過(guò)去這種狀況，要切實(shí)使民族區(qū)域自治制度發(fā)揮實(shí)效，促使少數(shù)民族和民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)走向內(nèi)涵發(fā)展的應(yīng)有道路。

不論是從理論還是從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，任何優(yōu)惠照顧政策都是階段性的，任何政策也都不可能長(zhǎng)期不變。盡管優(yōu)惠照顧也是民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)的設(shè)計(jì)，但畢竟不是主體制度。民族區(qū)域自治制度的主體內(nèi)容在于“自治”，在于通過(guò)民族區(qū)域自治權(quán)的全面落實(shí)，促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，達(dá)到漢族和發(fā)達(dá)地區(qū)的同等水平上來(lái)，實(shí)現(xiàn)平等，走向共同繁榮。

以內(nèi)涵發(fā)展為導(dǎo)向，并不是要否定現(xiàn)行優(yōu)惠照顧政策。優(yōu)惠照顧政策的歷史重要地位和現(xiàn)實(shí)積極作用是毋庸置疑的。國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)施的各項(xiàng)優(yōu)惠照顧和幫扶政策，本身也是為了促進(jìn)少數(shù)民族和民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，實(shí)際上一直以來(lái)也發(fā)揮著重要作用。但是，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真謹(jǐn)慎對(duì)待優(yōu)惠照顧政策所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，尤其是對(duì)民族自治地方治理現(xiàn)代化的“非法治化”影響。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮如何科學(xué)制定優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，減少優(yōu)惠照顧政策標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)所帶來(lái)的反向歧視意義上的負(fù)面效應(yīng)，糾正對(duì)“民族區(qū)域自治制度就是優(yōu)惠照顧政策”的根本性誤讀，防止一些民族自治地方過(guò)分依賴于優(yōu)惠政策而怠于行使自治權(quán)，克服優(yōu)惠照顧政策設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致的在促進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)意義上的功效不足。

（四）強(qiáng)化民族區(qū)域自治制度實(shí)施，提升實(shí)效

中央關(guān)于深化改革的總體方案，民族區(qū)域自治制度并不是重點(diǎn)，至少?zèng)]有新的內(nèi)容和具體措施。究其原因，國(guó)家在改革開放以來(lái)確立的民族區(qū)域自治有關(guān)法律和制度還未落實(shí)到位，先前設(shè)計(jì)的相關(guān)制度實(shí)效還沒有完全發(fā)揮出來(lái)?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路”，“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”。故民族區(qū)域自治制度實(shí)施的有關(guān)各方，將其作為深化改革內(nèi)容之一，積極主動(dòng)謀劃。

客觀地說(shuō)，國(guó)家在立法和政策層面上，給予民族區(qū)域自治制度本身長(zhǎng)足的發(fā)展空間和大力支持。然而，民族區(qū)域自治制度的運(yùn)行本身還沒有達(dá)到現(xiàn)有制度框架的效果，制度供給在現(xiàn)實(shí)效果上體現(xiàn)為“輸血”較多而“造血”不足，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下民族自治地方的資金和資源仍然向核心城市和發(fā)達(dá)地區(qū)流失和轉(zhuǎn)移。而且，民族自治地方自治機(jī)關(guān)似乎在爭(zhēng)取政策優(yōu)惠扶持方面的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行使自治權(quán)的積極性。

堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是毫無(wú)疑問(wèn)的。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，通過(guò)完善民族區(qū)域自治制度，促進(jìn)和推動(dòng)民族自治地方全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)⑥。當(dāng)然，未來(lái)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展取決于理論與實(shí)務(wù)界的共識(shí)達(dá)成，即應(yīng)當(dāng)建立旨在促進(jìn)制度本身發(fā)揮實(shí)效的長(zhǎng)效機(jī)制，在制度實(shí)效盡量發(fā)揮的基礎(chǔ)上，一些困擾性問(wèn)題才會(huì)得以且行且改進(jìn)，逐步完善。以制度實(shí)效性突破，作為民族區(qū)域自治深化改革的起點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：一是重新審視現(xiàn)行法律法規(guī)，在制度規(guī)范上予以完善。要加強(qiáng)民族區(qū)域自治法律制度的規(guī)范性、統(tǒng)一性和可操作性；二是理順民族自治地方自治機(jī)關(guān)和上級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)以及同級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，在機(jī)制運(yùn)行上予以完善。要加強(qiáng)各級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于民族區(qū)域自治制度的地位、作用和運(yùn)作原理的清晰認(rèn)識(shí)，不能把民族區(qū)域自治制度僅僅當(dāng)作民族自治地方的事情；三是健全自治制度運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。四是健全民族區(qū)域自治制度運(yùn)行的爭(zhēng)議解決機(jī)制。

（五）充分發(fā)揮民族干部作用，增強(qiáng)自信

“大力培養(yǎng)、大膽選拔、充分信任、放手使用”少數(shù)民族干部，真正體現(xiàn)漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、各少數(shù)民族之間也互相離不開。執(zhí)政黨要對(duì)“自己培養(yǎng)的干部”放心，要增強(qiáng)干部制度自信。一是逐步建立自治區(qū)黨委正職由少數(shù)民族公民擔(dān)任制度；二是借鑒迪慶州、延邊州、拉薩市、木里縣、和田縣等經(jīng)驗(yàn)，推行州（市）、縣委書記由少數(shù)民族公民擔(dān)任，促進(jìn)民族干部配備合理化；三是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）黨（工）委書記本地化，暢通干部與民眾交流通道和優(yōu)秀基層干部晉升渠道；四是規(guī)范自治地方干部異地任職制度，強(qiáng)化優(yōu)秀民族干部使用培養(yǎng)，拓展民族干部任職區(qū)域，民族干部任職于中央各部門、內(nèi)地與沿海各地區(qū)主要崗位，有助于少數(shù)民族“對(duì)偉大祖國(guó)的認(rèn)同、對(duì)中華民族的認(rèn)同、對(duì)中華文化的認(rèn)同、對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的認(rèn)同、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的認(rèn)同”；五是在“政治過(guò)硬、敢于擔(dān)當(dāng)、群眾信任”的前提下，自治地方干部任職期限及條件，從實(shí)際出發(fā)有所區(qū)別，不搞一刀切；六是同等重視當(dāng)?shù)胤亲灾蚊褡甯刹渴褂?，加大民族干部交流力度，促進(jìn)文化交融，形成“和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展”的民族關(guān)系格局和各民族干部之間“團(tuán)結(jié)、信任和合作”的局面。 三、同進(jìn)共享，全力推進(jìn)民族區(qū)域自治制度運(yùn)行（一）規(guī)范民族區(qū)域自治制度運(yùn)行，弱化“特殊性”

祖國(guó)統(tǒng)一是各民族人民的最高利益，必須做到依法行使自治權(quán)與貫徹執(zhí)行憲法和法律的完整統(tǒng)一。一是確立“民族自治地方是國(guó)家一行政區(qū)域、各民族是中華民族一分子”理念⑦，法定權(quán)力（利）外不享有特權(quán)；二是糾正有的自治地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)自治民族權(quán)益保障、忽視“多民族構(gòu)成”事實(shí)，進(jìn)而淡化國(guó)家意識(shí)、公民意識(shí)、中華民族共同體意識(shí)；三是制止有的地方以“行使自治權(quán)”為名，在“分權(quán)”問(wèn)題上與中央政府“講價(jià)錢”；四是提升自治地方“治理體系與治理能力”現(xiàn)代化水平，杜絕因缺乏“自治意識(shí)與自治能力”，動(dòng)輒在法律授權(quán)外索要“優(yōu)惠”、尋求特殊照顧。

（二）提升民族自治地方的治理能力，固化“地方性”

發(fā)揮中央、民族自治地方、發(fā)達(dá)地區(qū)“三個(gè)積極性”，依法界定民族自治地方與一般地方區(qū)別，有效協(xié)調(diào)民族區(qū)域自治、一般地方自治、基層群眾自治等相關(guān)制度，在“中央的留歸中央、地方的給予地方”分權(quán)理念下，樹立自治地方主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，激勵(lì)自治地方及其民眾從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)自主創(chuàng)新發(fā)展。一是增強(qiáng)自治地方社會(huì)治理的“地方性”理念，自治機(jī)關(guān)非上級(jí)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)，將適合民族自治地方“自治”的行政管理權(quán)限逐步下放、弱化上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)自治機(jī)關(guān)“法外干預(yù)”，強(qiáng)化民族自治地方“自力更生”意識(shí)，增強(qiáng)自治機(jī)關(guān)自主性；二是充分發(fā)揮本土資源在“民族事務(wù)治理法治化”中的作用，尊重少數(shù)民族主體地位，實(shí)現(xiàn)“基層群眾自治”，有效化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧的“人與人、人與自然”關(guān)系。

（三）增強(qiáng)自治意識(shí)和自治能力，強(qiáng)化“新思維”

第一，調(diào)動(dòng)自治地方積極性，自下而上推進(jìn)自治制度完善。自治制度的完善與落實(shí)，是民族自治地方實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)性工程，是構(gòu)建法治中國(guó)最為核心的組成部分，是強(qiáng)化“五個(gè)認(rèn)同”的重要保障，也是順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)民族自治地方社會(huì)治理法治化的積極舉措。一是改變自治區(qū)無(wú)自治條例、以地方性法規(guī)代替單行條例做法，簡(jiǎn)化自治條例、單行條例制定程序，授予自治區(qū)人大與一般省級(jí)人大相同的立法權(quán)，統(tǒng)一同為地方立法的自治區(qū)自治條例、單行條例與地方性法規(guī)制定程序，改批準(zhǔn)環(huán)節(jié)為備案。賦予自治州（縣）人大常委會(huì)單行條例制定權(quán)；二是修改完善自治條例和單行條例，使之真正體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)且便于操作，讓制度“落地”且“生根”。健全責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)《自治法》“軟法”屬性改變；三是以修改后的《立法法》第62條為依據(jù)⑧，加大《自治法》第73條實(shí)施力度，推動(dòng)行政法規(guī)完善（改變?cè)瓌t性規(guī)定多、缺乏細(xì)化措施與之相配套狀況）、強(qiáng)化部門規(guī)章制定，形成科學(xué)規(guī)范的民族立法與監(jiān)督檢查機(jī)制。

第二，合理配置民族自治地方上級(jí)機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)的權(quán)力。通過(guò)“理性的政治博弈”，推進(jìn)健康而可持續(xù)的“權(quán)力配置”改革。必須由中央行使的權(quán)力歸中央支配，須由上級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、管理、領(lǐng)導(dǎo)的事務(wù)由上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，適合民族自治地方“自治”的權(quán)限依法予以下放，以維護(hù)“國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)”這個(gè)“中華民族的根本利益”。一是改變上級(jí)機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)權(quán)力無(wú)明確界分、權(quán)力主體間缺乏必要監(jiān)督的狀況，厘清中央與民族自治地方的權(quán)限；二是按照“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，確保自治地方依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法行政，自治機(jī)關(guān)依法、大膽、積極行使變通權(quán)；三是依法規(guī)范開發(fā)行為，確保民族自治地方依法對(duì)資源的優(yōu)先開發(fā)利用，改善資源地發(fā)展滯后現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)”共進(jìn)、成果“共享”、“共同繁榮發(fā)展”；四是推進(jìn)自治地方行政體制改革，提升城市化水平。提速自治州轄區(qū)行政體制改革⑨，推進(jìn)“州轄區(qū)”、“州市合一”等城鎮(zhèn)化進(jìn)程。提速民族自治地方中小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進(jìn)民族自治地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、科技發(fā)展水平的全面提升，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高人民生活水準(zhǔn)，促進(jìn)各民族交往交流交融，構(gòu)建各民族相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，增強(qiáng)少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同、反對(duì)和抵制危害穩(wěn)定、分裂祖國(guó)的自覺性，鞏固邊防。

注釋：

①以四川省某自治州為例，近年來(lái)不斷優(yōu)化發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展舉措。全州經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)、民生持續(xù)改善、民族團(tuán)結(jié)和睦、社會(huì)和諧穩(wěn)定。2013年，全州實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值12144億元，地方公共財(cái)政收入110億元，在四川全省21個(gè)市州中分居第7位和第2位，在全國(guó)30個(gè)少數(shù)民族自治州中均居首位。

②全國(guó)貧困率為平均85%。

③據(jù)2015年01月20日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)》報(bào)道：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局當(dāng)日發(fā)布“2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到5477%”。當(dāng)然，我國(guó)少數(shù)民族人口城鎮(zhèn)化率還是不斷提升的：從2000年到2010年由2336%增長(zhǎng)到3284%（盡管仍低于當(dāng)時(shí)全國(guó)平均水平1684個(gè)百分點(diǎn)）。

④四川省某自治州，受歷史、自然、社會(huì)等因素制約，該州社會(huì)發(fā)育整體滯后，貧困問(wèn)題較突出，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨繁重。貧困面寬、貧困程度深；發(fā)展不足、發(fā)展不平衡；自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。更突出的是作為該州17個(gè)縣市之一的X縣，盡管近年來(lái)發(fā)展迅速（2012年，地區(qū)生產(chǎn)總值增速居全州第8位；固定資產(chǎn)投資增速居全州第10位；規(guī)模以上工業(yè)增加值增速居全州第6位），但作為一個(gè)少數(shù)民族聚居的高寒山區(qū)、半農(nóng)半牧縣及國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，在全縣幅員面積1685平方公里中，海拔2000米以上的高寒山區(qū)就占89%以上。而且，全縣轄30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、190個(gè)行政村，總?cè)丝?82萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口就占925%。據(jù)調(diào)查，西部很多縣有類似情況。

⑤關(guān)于這點(diǎn)，中央民族工作會(huì)議有關(guān)黨的民族理論的創(chuàng)新思維應(yīng)很好地體現(xiàn)在民族自治地方治理理念的研究中。有關(guān)黨的民族理論的創(chuàng)新，請(qǐng)參見《中國(guó)民族報(bào)》王懷強(qiáng)文章：《十八大以來(lái)黨的民族理論的若干創(chuàng)新》（《中國(guó)民族報(bào)》2015年11月24日）。

⑥誠(chéng)如習(xí)近平總書記在2015年新年賀詞中所述：“我們要讓全面深化改革，全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥之兩翼、車之兩輪，推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)”。

⑦誠(chéng)如中央民族工作會(huì)議所指出的那樣：“必須明確民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族區(qū)域自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方”，“我國(guó)所有民族自治地方都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方，都是中華人民共和國(guó)的地方，都是全國(guó)各族人民共同擁有的地方”。“在自治地方，各民族享有平等的法律地位，共同建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)”。

⑧修改后的《立法法》第62條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對(duì)配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)說(shuō)明情況?！?/p>

⑨此項(xiàng)改革已經(jīng)在貴州省黔東南州試點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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收稿日期：2016-12-10責(zé)任編輯：王玨DOI：103969/jissn1674-9391201701008