司法改革省以下統(tǒng)管人財物的再審視

劉 蓉

(渭南師范學院 報刊社，陜西 渭南 714099)

【法律與社會問題研究】

司法改革省以下統(tǒng)管人財物的再審視

劉 蓉

(渭南師范學院 報刊社，陜西 渭南 714099)

我國司法強調(diào)法院、檢察院司法活動的獨立性，在受人大任命人事、政府統(tǒng)管財政的影響下，司法難以擺脫地方化與行政化的趨勢。通過將人財物的管理權集中到省級，擺脫地方化與行政化對司法權行使的掣肘，進而維護司法的獨立與權威，是本輪司法改革的重要目的。以司法規(guī)律引導司法改革，財物統(tǒng)管是改革的重要保障，頂層設計也應考慮區(qū)域經(jīng)濟差異，財物收支兩條線可推動涉案財物處理的規(guī)范化；人事改革是改革的難點，需謹慎處理可能出現(xiàn)的法理障礙，應提高司法人員改革主體的參與度，人員分類管理應與審判中心改革相結合，完善訴訟分流，在此基礎上完善司法責任制。審視和解決改革中存在的問題，有助于司法管理體制改革的良性發(fā)展。

司法管理體制改革；人財物統(tǒng)一管理；涉案財物；員額制；司法責任制

黨的十八屆三中全會提出要推動省以下人財物統(tǒng)管的改革部署以來，最高人民法院和最高人民檢察院相繼展開司法機關人財物省級以下統(tǒng)管的探索。2017年3月以來，“兩高”不斷列舉法檢兩院司改成績。目前，本輪的司法體制改革仍在繼續(xù)進行，然而，省以下統(tǒng)管人財物改革卻相對落后，諸如員額制改革、司法責任制改革等，作為司法體制改革的配套措施，與司法工作人員的切身感受聯(lián)系最為密切。審視和解決存在的問題，有助于司法管理體制改革的良性發(fā)展。

一、問題的提出——司法地方 化與行政化的根源

長期以來，我國司法權存在一種行政化及地方化的特質(zhì)。新中國成立初期，由于國家財力物力有限，地區(qū)經(jīng)濟水平也極不均衡，司法機關被當作普通政府部門來看待，不僅司法管轄完全與行政管轄相一致，人員任免、經(jīng)費供給、職務保障也完全依賴于地方，使統(tǒng)一的中央司法事權被地方分割，形成了“條塊結合”的管理模式。值得肯定的是，這種以“塊”為主的管理體制和運行“慣性”，在特定的歷史時期發(fā)揮了積極且極為重要的作用，尤其是在節(jié)約司法資源，提供便利司法方面，作用更為明顯。

但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展進程和地域溝通與流動速度的加快，司法地方化尤其是司法地方保護的弊端開始顯現(xiàn)。一方面由于地方人大及組織部門對法院、檢察院有人事任免權。另一方面地方各級法院、檢察院的經(jīng)費都由同級政府進行預算，在這種人事、財政體制下，國家司法人員可能會有“地方的法官”“地方的檢察官”烙印，也有可能制約司法工作的健康發(fā)展。

司法的行政化在我國主要體現(xiàn)在科層制的管理模式上?？茖又剖菍π姓賳T的一種管理方式，在司法資源嚴重不足、司法人員素質(zhì)低下的歷史時期，發(fā)揮過積極的作用。但將法官、檢察官的晉升途徑與政府公務員相提并論，使得《法官法》和《檢察官法》所規(guī)定的司法人員12個等級在實踐中變得可有可無。科層制的特征與 “獨立性、被動性、中立性、終極性”的司法權特征明顯已不相適應。上下級法院之間本應是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，可實踐中出現(xiàn)的類似于行政系統(tǒng)的“請示”“批示”完全是科層制的領導關系，常常發(fā)生“先定后審、上定下審”，“審者不判、判者不審”的“行政司法”現(xiàn)象。[1]遇到疑難、復雜或有重大影響的案件，法官考慮的不是提高能力辦好大案要案，而是首先請示領導，一旦出現(xiàn)冤假錯案，司法責任的追究與落實往往變得困難重重。

二、路徑的確立——省以下人財物 統(tǒng)一管理的改革進程

美國法學家羅斯科·龐德曾經(jīng)說過：“司法的真正危險在于對合理改革的膽怯抵制，對法律陳規(guī)的頑固堅持?！盵2]8在司法去地方化、去行政化以及維護司法獨立方面，我國曾進行過審判長資格選任制、主訴和主辦檢察官制，《法官法》和《檢察官法》也規(guī)定了不同于行政序列的級別制度，但改革本身就是社會的轉(zhuǎn)型，革故鼎新過程中的新問題和新情況也在不斷涌現(xiàn)，加劇改革的難度。司法機關人財物的問題，既是司法行政化與地方化的外在表現(xiàn)形式，也是本輪司法體制改革的一項重要突破口。

省級統(tǒng)管人財物的改革，可以分為對人的省級統(tǒng)一管理和對財物的省級統(tǒng)一管理。對人的省級統(tǒng)一管理，是指法官、檢察官的提名、任免、管理等，按照法定程序，由省級部門進行部署；對財物的省級統(tǒng)一管理，則主要是指省以下地方法院、檢察院的財物經(jīng)費等行政管理內(nèi)容，也是由省級部門統(tǒng)一負責的一項機制。司法機關人財物管理方式最終目的應當走向中央的統(tǒng)一管理，從而實現(xiàn)“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”的目的?？梢哉f，目前的省級統(tǒng)管人財物的改革，是整體改革中的重要一步，是在激進主義和保守主義之間的理性抉擇，更加符合我國國情，可以發(fā)揮中樞性的作用。

三、司法資源的調(diào)整——省以下財物 統(tǒng)管是本輪司法改革的重要保障

確切地說，對財物關系的省統(tǒng)管更多地應當屬于行政事務改革的內(nèi)容。由省統(tǒng)管地方司法機關的財物，一方面有利于破除目前司法機關財政受困于地方的問題，另一方面對于省級財政的工作能力也是一項重要的考驗，如果出現(xiàn)省級財政部門的不配合，將有可能出現(xiàn)司法人員收入水平降低的情況，這與十八屆四中全會提出的“健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度”不符，不利于司法管理體制改革的順利進行。雖然更多的是行政事務方面的改革，但因為同司法管理體制改革密切相關，對于本輪司法改革的成效來說，也有著密不可分的關系。

(一)財物收支兩條線管理，推動涉案財物的規(guī)范化處置

最高人民法院第四個五年改革綱要中提出：“配合中央有關部門，推動省級以下地方法院經(jīng)費統(tǒng)一管理機制改革要嚴格‘收支兩條線’管理，地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物，以及追繳的贓款贓物等，統(tǒng)一上繳省級國庫。”由于本身在立法上就存在著分散復雜、效力層級不一的情況，涉案財物處理的規(guī)范化問題，在我國已經(jīng)成為一項極其復雜的論題，在本輪司法體制改革中也是重要的組成部分。

在我國司法機關中，目前法院系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了“收支兩條線”的管理模式，即法院收取的訴訟費用全額上繳財政，財政部門統(tǒng)籌后再以業(yè)務補助經(jīng)費的形式撥給法院。[3]但在運行的過程中，一方面收支兩條線存在著“明脫暗掛”的現(xiàn)象，部分財物存在著被不當截留的情況。另一方面對于涉案財物的處理，未能嚴格執(zhí)行收支兩條線管理，部分司法機關將涉案財物視為辦案經(jīng)費的來源。“收支兩條線”管理模式最大的特點是，司法機關收取的費用以及查封、扣押、凍結的財物不能直接使用。以上海市的試點為例，一方面，司法機關收取的訴訟費、罰沒的財物，以及追繳的贓款、贓物等都要統(tǒng)一上交省級財政部門，由省級財政部門對各類資產(chǎn)進行清查登記后管理和分配，司法機關不可私自使用這些財物；另一方面，法院所需要的各項支出需要通過制定預算的形式報上海市人大批準，然后由上海市級財政部門按照預算的規(guī)定向各級法院統(tǒng)一劃撥財物。[4]

(二)頂層設計不排斥區(qū)域差異，健全職業(yè)保障制度

我國現(xiàn)行的地方司法機關人財物管理模式可以稱為是一種“分散型”的管理方式，但這種“分散型”的管理方式也存在一定的歷史必然性和現(xiàn)實合理性，基本上能夠同我國現(xiàn)有司法機關的角色功能定位相匹配，長期以來在維護司法正常運行、推動我國法治建設中也起到了積極的作用。因此，如果因為局部的運行不良就將整項制度推倒重建，會不會打破原有機制中的良好方面，也逐漸成為改革中的一項憂慮。從目前試點的情況來看，在多重因素的作用下，這種憂慮有可能會轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實。由于省級區(qū)劃內(nèi)不同地區(qū)之間的經(jīng)濟水平差異，如果簡單地將省級人財物集中管理定義為同一水平線管理，對于經(jīng)濟較為落后的地區(qū)來說是福音，而對于經(jīng)濟原本較為先進的地區(qū)來說，拉平了收入水平就意味著收入的減少，這并不符合改革的初衷。

省以下統(tǒng)管人財物是否應當制定并執(zhí)行統(tǒng)一標準，意味著目前情況下不同地區(qū)間司法機關財政和福利津貼等收入差異的直接變化。早在省級統(tǒng)管人財物改革決定正式出臺之前，一些地方司法機關就已經(jīng)表現(xiàn)出了一定程度的憂慮，省級統(tǒng)管有統(tǒng)管的優(yōu)點，但分散式的管理也并非一無是處，從目前試點的情況來看，“統(tǒng)分結合”的管理方式值得考慮。以廣州和深圳試點為例，除基本工資等由省統(tǒng)管外，地方津補貼由地方財政負擔，在這種承認了現(xiàn)有差異的前提下，才能保證司法人員收入水平的整體提升。[5]總體來說，就是在各地經(jīng)費和津貼不一的情況下，各地司法機關仍應當被視為相對獨立的預算單位，每個預算單位的差異性應當在一定時間內(nèi)得以承認和保留?？梢允〖壺斦y(tǒng)管前一年的經(jīng)費標準為參考，由省財政按照這種標準對各司法機關上繳的財物重新進行預算分配。這樣一來既承認并保留地方性、差異性，也減輕了省財政在職能范圍在短時間內(nèi)擴大所帶來的財政壓力和工作壓力。

四、人事關系的重塑——省以下人事 統(tǒng)管是本輪改革的難點

進行司法人員人事關系省級統(tǒng)管的改革，對于循序漸進強化中央的司法權是重要舉措，但涉及人事的問題，是本輪改革的難點。

(一)省以下人事統(tǒng)管需謹慎應對法律障礙

如何在法律允許的范圍之內(nèi)對省以下的人事關系進行統(tǒng)管，是本輪司法管理體制改革的重大難點之一。要將人事關系收歸省級統(tǒng)管，有可能將會面臨一定的法律障礙。改革的合法性就是要強調(diào)在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進行司法管理體制的重新配置，而如果既有的法律框架需要突破，則應通過立法、修法或全國人大常委會的授權來進行。[6]由于司法機關人財物管理方式最終應當走向中央的統(tǒng)一管理，目前所提出的人財物關系收歸省級統(tǒng)管并非終極舉措，如果在當前就提出對憲法和法律大的修改，不僅會引起第一次社會資源重新分配所帶來社會震蕩的風險，還有可能會對憲法和法律自身的權威性產(chǎn)生不利的影響。因此，本著“循序漸進”的原則，要對人事關系改革中所遇到的法律障礙謹慎處理，選擇“變通的省統(tǒng)管”[7]，以最小的法律代價換回最大的改革收益。

從目前改革的經(jīng)驗來看，通過全國人民代表大會進行特別授權的方式先進行改革的試點，待時機成熟，再將其上升至基本法的層面不失為一種積極穩(wěn)妥的解決思路。本輪司法體制改革推進過程中，全國人大常委會授權最高人民法院、最高人民檢察院進行了重要的改革試點或試驗，如巡回法庭的設立、速裁程序試點的設立、認罪認罰從寬試點的設立、公益訴訟試點的設立等。在進行人事關系收歸省級統(tǒng)管的試點，可以考慮將人事提名權上提至省級黨委，即由省黨委提名、地方各級人大及常委會進行任免，這樣一來既解決了“違憲性”的問題，也抓住了問題的關鍵，從而確保改革的成效。[8]

(二)改革推行中司法人員的參與度問題

包括法官、檢察官在內(nèi)的司法人員不僅是司法權的直接行使者和實踐主體，更是司法管理體制改革的直接利害關系者，他們應當是本輪司法改革的重要參與主體。但本輪司法改革推進至今，司法人員只是作為被改革的對象，而不是作為改革的主體或是參與者加入到這場轟轟烈烈的改革當中。司法人員的收入是否真的如設計者們設想的那樣得到了提升？法官、檢察官是否真正獲得了應有的職業(yè)榮譽和使命感？最有發(fā)言權的司法工作人員卻無從發(fā)聲，原因在于他們僅僅是被改革的對象，只能觀望著這場改革的向前推進。由于不能參與到這場改革當中為自己發(fā)聲，有一部分人選擇退出，他們成立超500人的微信群交流著另謀出路的打算和經(jīng)驗。2015年北京出現(xiàn)的法官、檢察官離職潮中，辭職的法官超過了300人，這些人中大都是朝氣蓬勃有著很強上進心的年輕人，大都是一線辦案優(yōu)秀人才。[6]而這種“沉默——表達——退出”機制可能會帶來兩個不良后果：一是會產(chǎn)生司法人才的逆淘汰機制，這無疑會更加惡化一線辦案法官的待遇，與改革目的背道而馳。二是進一步惡化司法系統(tǒng)內(nèi)不盡如人意的表達機制。在我國的司法體制建設中，對于自上而下的傳達、執(zhí)行較為重視，但自下而上的表達機制有時卻并不暢通，體制內(nèi)的民主文化并不令人樂觀。因而，即使司法人員是這場改革的切身體會者，但在改革的過程中卻并未賦予其應有的表達機會。司法工作的實施最終還要落實在每一位司法人員身上，因此，提高司法人員在本輪改革中的實際參與度，也應該成為關注的重心之一。

(三)人員分類管理應與審判中心改革相結合

司法人員的分類管理，是法官、檢察官序列“去行政化”的重要舉措，其中最核心的部分是推行法官、檢察官的員額制，實現(xiàn)法官、檢察官職業(yè)精英化。在司法管理體制改革中，涉及人的改革一般都會成為重點或難點，而像員額制這種既牽涉法官、檢察官的職級待遇，又和司法責任制緊密相關的制度，則是改革中的重中之重。按照案件的總體數(shù)量和法官、檢察官的匹配數(shù)量，上海實行的是33%的員額比例，其他地區(qū)也根據(jù)自己的實際情況進行了浮動，但按照改革的要求，總體也不會超過40%，這也就意味著，有超過一半的法官、檢察官無法入額，即使在入額的這部分人員中，其實還有一定比例的是單位的領導，縱使規(guī)定了領導也要參與辦案，但綜合各方面的因素，領導的辦案壓力總會或多或少地發(fā)生轉(zhuǎn)移。加之我國公民訴權意識的不斷覺醒，人民的法治意識水平的不斷提升，越來越多的人選擇司法途徑解決糾紛，因此可以預見的是，司法員額制改革過程中，“案多人少”的人案矛盾與壓力，在短時期內(nèi)仍然會存在。

以審判為中心的訴訟制度改革，不是要求所有的案件都經(jīng)歷完整的普通程序，美國是公認的一直實行審判中心的國家，根據(jù)美國司法統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)顯示，2008年10月到2009年9月間，在所有的有罪判決中，通過辯訴交易完成的案件占96.6%，也就是說經(jīng)歷了庭審的案件并未超過5%。[9]6可見，以審判為中心與案件的程序分流是密不可分的話題，因此，訴訟的科學分流不僅為審判中心的改革有著重要的意義，也有利于司法員額制的有效落實，下一步的改革，可以考慮將微罪、輕罪和重罪結合被告人認罪認罰的態(tài)度，采用不同的訴訟程序，將法官、檢察官從不該浪費精力的案件中解放出來。

(四)厘清權力清單，司法責任追究不能忽視責任的豁免

司法責任制的前身叫作“錯案追究制”，最高人民法院1998年實施的《關于人民法院審判人員違法審判責任追究辦法》和《人民法院審判紀律處分辦法》正式將錯案追究作為一項司法問責制度確立下來，但在實踐的過程中，由于社會的不斷進步和司法環(huán)境的變化，該項制度實施效果并不理想。2012年吸取了“趙作海案”中的教訓，河南省高級人民法院推行錯案責任追究的終身制，作為懸在法官頭頂?shù)摹斑_摩克利斯利劍”，以期起到警示作用。但該項制度很快在國內(nèi)引起了熱議，之所以引起了熱議，是因為對于法官的錯案終身追究既有人支持也有人反對，支持的人認為錯案終身追責制強化了法官的責任意識，反對的人則認為“錯案”概念本身就難以界定，另外有些裁判結果也并非存在絕對的唯一答案，強調(diào)以結果來評價責任，并且終身追究責任，看起來有些強人所難。由此看來，“司法責任制”的提法就更為科學與合理，這里的司法責任不僅包括辦出錯案后需要追究的責任，還包括在辦理案件的過程中出現(xiàn)違法違紀行為但最終未造成錯案需要追究的責任。

對于責任追究的問題，一方面需要從權責一體的角度來看待，這就需要厘清權力清單，這里面既包括辦案的法官、檢察官與院長、庭長、檢察長之間的權力分配關系，又包括主審法官、主任檢察官與自己所帶領團隊之間的權力配置關系，還包括法官、檢察官與審判委員會、檢察委員會之間權力如何分配的關系；另一方面，問責須與免責制度同步進行，過于苛責的責任追究，有可能會使法官、檢察官在辦案的過程中畏首畏尾，能推則推，甚至當為而不為，這也并不是司法改革的初衷所在，因此，在下一步改革的過程中，既要以過程和結果的雙重標準來作為法官、檢察官錯案檢驗標準，又應注意細化、完善法官、檢察官辦案過程中的免責條款，解除司法人員依法辦案的后顧之憂。

[1] 徐漢明，林必恒，張孜儀，等. 深化司法體制改革的理念、制度與方法[J]. 法學評論，2014，(4)：33-35.

[2] [美]龐德.普通法的精神[M].唐前,譯.北京：法律出版社，2000.

[3]李德恩.地方法院省級統(tǒng)管的阻力分析與平臺構建[J].長白學刊，2016，(2)：79-85.

[4] 姜微，楊金志.上海司法改革試點拉開序幕[N].人民法院報，2014-07-13(1).

[5] 薛冰妮，尚黎陽.廣東司改全面鋪開，3000法官面臨分流[N].南方都市報，2015-12-01(8).

[6] 陳衛(wèi)東.當前司法改革的特點與難點[J].湖南社會科學，2016，(2)：51-56.

[7] 占善剛，嚴然. “省統(tǒng)管”背景下地方人大監(jiān)督同級司法機關問題研究[J].學習與實踐，2015，(10)：69-76.

[8] 陳衛(wèi)東.司法機關依法獨立行使職權研究[J].中國法學，2014，(2)：20-49.

[9] 王曉華.我國刑事被告人質(zhì)證權研究[M].北京：中國政法大學出版社，2014.

CommentsonUnifiedManagementofStaffMembers,PropertiesofCourtsandProcuratoratesbelowtheProvincialLevel

LIU Rong

(Press Agency, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

The judicial of China refers to the independence of the court and the procuratorate as a whole. Influenced by personnel and finance, the trend of localization and administration of justice is presented. The management right of people’s property is concentrated on the provincial level to get rid of the restriction of localization and administration to the judicial power. To maintain the independence and authority of the judiciary is an important purpose of this round of judicial reform. Judicial reform should be guided by the law of justice. Property management is an important guarantee for reform. The top-level design should also consider the regional economic differences. Personnel reform is the difficulty of judicial system reform. It needs to be careful to deal with possible legal obstacles. At the same time, we should improve the participation of the judicial personnel reform. Personnel classification management should be combined with the reform of the trial center. In addition, it also needs to improve the judicial responsibility system. To examine and solve the reform problems will help the judicial management of institutional reform of the benign development.

reform of the judicial administration system; unified management of staff members, properties of courts and procuratorates; property involved in criminal proceedings; system for specified number of personnel; judicial responsibility system

D926

A

1009-5128(2017)23-0075-04

2017-11-20

劉蓉(1975—)，女，陜西米脂人，渭南師范學院報刊社編輯，中國政法大學在職博士，莫斯科國立師范大學博士研究生，主要從事民商法學、教育學研究。

【責任編輯賀晴】