基于公共產(chǎn)品屬性的民辦學校分類管理研究

摘 要 論文將民辦學校分類管理與教育產(chǎn)品屬性相結合，依據(jù)公共產(chǎn)品理論，對不同階段各類民辦教育的產(chǎn)品屬性進行識別。并在各階段民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎上，分析和總結國外民辦教育分類管理的經(jīng)驗，并結合我國民辦教育的發(fā)展實際，提出我國民辦學校分類管理的思路及對策。

關鍵詞 公共產(chǎn)品 民辦教育 分類管理

一、引言

改革開放以來，我國民辦教育發(fā)展迅速，民辦學校已經(jīng)從非學歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級各類的學歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的勢頭。截至2015年，全國共有各類民辦學校（教育機構）16.27萬所，招生人數(shù)達到1636.68萬人，各類教育在校生達4570.42萬人。①隨著我國民辦教育規(guī)模的迅速擴張，現(xiàn)行的民辦教育法律體制不健全、管理結構混亂等問題日益突出，且已經(jīng)成為制約民辦教育健康發(fā)展的主要問題。從國外經(jīng)驗來看，民辦教育分類管理是一種勢在必行的大趨勢；但從我國具體的國情來看，是否要對營利性學校和非營利性學校實行分類管理，以及如何進行分類管理，尚未有一個明確的總體思路和制度框架。民辦教育分類管理實質(zhì)上是對教育資源和民辦教育主體利益的重新配置過程，該配置過程應該建立在教育產(chǎn)品屬性明晰化的基礎上。因此，筆者認為，對教育產(chǎn)品屬性的認識不僅是民辦教育分類管理的立足點，而且是民辦教育分類管理政策制定的重要理論依據(jù)。

關于教育產(chǎn)品屬性的研究是建立在公共產(chǎn)品理論基礎上的，我國學者依據(jù)不同的判斷標準，主要形成了3類觀點。一是以教育提供者的身份和教育經(jīng)費的負擔方式為標準，認為社會主義教育不可能都是公共產(chǎn)品，而是由公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品三者組成。[1]二是從教育產(chǎn)品的消費特征出發(fā)，認為教育產(chǎn)品在消費上具有特殊性。從直接消費來看，教育具有競爭性和排他性；從間接消費來看，教育具有部分非競爭性和非排他性；從教育的間接消費效用特征來看，教育產(chǎn)品是準公共產(chǎn)品。[2]三是從教育產(chǎn)品的外部性特征考察，認為教育產(chǎn)品是一種具有正外部性的準公共產(chǎn)品，不同級別與類別的教育，其產(chǎn)品屬性不盡相同，有的更接近于公共產(chǎn)品，有的則更接近于私人產(chǎn)品。[3]

已有關于教育產(chǎn)品屬性的研究對本文提供了很好的思路，本文將在此基礎上把教育產(chǎn)品屬性的研究與民辦學校分類管理的研究結合在一起。首先，將我國民辦教育劃分為民辦初等教育、民辦中等教育和民辦高等教育3個階段，利用公共產(chǎn)品理論對不同階段各類民辦教育產(chǎn)品的屬性進行識別。其次，在民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎上，借鑒國外民辦教育分類管理的經(jīng)驗，并結合我國民辦教育的實際發(fā)展情況，探索營利性和非營利性民辦學校分類管理的借鑒模式。最后，提出我國民辦教育分類管理的基本對策。

二、非營利性與營利性民辦教育公共產(chǎn)品屬性細分

目前，我國法律已明確規(guī)定民辦教育是公益性事業(yè)，無論是公辦教育還是民辦教育提供的都是公共產(chǎn)品。但是公益性是個相對寬泛的概念，要想促進民辦教育的進一步發(fā)展，需要從供給的角度對民辦教育各階段產(chǎn)品特征進行細分，為民辦教育分類管理提供定位上和政策提供上的理論依據(jù)。

（一）公共產(chǎn)品的概念、特征和分類

公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義由薩繆爾森在1954年在《公共支出純理論》一文中提出，[4]他將物品區(qū)分為私人物品和公共產(chǎn)品兩個概念，認為公共產(chǎn)品具有非排他性、非競爭性的基本特征。

非競爭性是指一個人在消費某物品時，并不妨礙另一個人同時消費該物品。它有兩方面含義：第一，邊際成本為零。這里所述的邊際成本是指增加一個消費者對供給者帶來的邊際成本，例如，加一個電視觀眾并不會導致發(fā)射成本的增加。第二，邊際擁擠成本為零。每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量。如國防、外交、立法、司法和政府的公安、環(huán)保、工商行政管理等都屬于這一類，增加消費者并不會減少任何一個消費者的消費量，因為增加消費者不會增加該產(chǎn)品的成本耗費。非排他性是指人們在消費公共產(chǎn)品時無法排除他人同時消費該產(chǎn)品，或者技術上可以排除，但是排除的費用較為昂貴，如呼吸新鮮空氣。準公共產(chǎn)品亦稱為“混合產(chǎn)品”。一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品，也稱為共有資源公共產(chǎn)品，如公共魚塘；另一類是具有非競爭性特征，但非排他性不充分的準公共產(chǎn)品，也稱為俱樂部型公共產(chǎn)品，如公共交通。純公共產(chǎn)品的范圍是比較狹小的，但準公共產(chǎn)品的范圍較大，如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、應用科學研究、體育、公路、農(nóng)林技術推廣等事業(yè)單位，其向社會提供的產(chǎn)品屬于準公共產(chǎn)品（表1）。

（二）非營利性與營利性民辦教育的公共產(chǎn)品屬性

本文認為要想做好民辦教育的分類管理，需要依據(jù)公共產(chǎn)品理論對各階段民辦教育進行細分。即按照初等教育（義務教育）、中等教育（包括高中和中等職業(yè)教育）和高等教育分別進行分析（表2）。

1.公辦義務教育是純公共產(chǎn)品，具有較強的非排他性和非競爭性。具體來說，根據(jù)我國《義務教育法》規(guī)定，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，都有依法享有平等接受義務教育的權利和義務。因此，義務教育具有非排他性。由于義務教育在一定數(shù)量范圍內(nèi)不會造成義務教育生產(chǎn)成本的增加，具有非競爭性，所以公辦義務教育是純公共產(chǎn)品。為了彌補義務教育資源的不足，保證流動人口子女享受“平等條件”的義務教育，應由非營利性民辦學校填補公立教育的缺位。

2.中等教育具有較高的公共產(chǎn)品性質(zhì)，在名額和收費的條件下，非競爭性和非排他性有所破壞，需要民辦高中或者是中等職業(yè)教育進行協(xié)同。民辦高中或者中等職業(yè)教育的出現(xiàn)，在一定程度上緩解了中等職業(yè)教育的不足，有利于辦學主體的多元化；但是，中等教育資源的有限性并沒有完全消除，中等教育超過一定的數(shù)量，仍會造成教育成本的增加；因此，民辦中等教育具有弱競爭性。同時，民辦中等教育可以向?qū)W生收取學費，但由于政府對民辦中等職業(yè)教育有一定的財政支持，使民辦中等教育具有弱排他性?？梢?，民辦中等教育是具有弱競爭性和弱排他性的公共產(chǎn)品。

3.高等教育收取一定的學費使其具有排他性，招生名額有限使其具有競爭性，因此減弱了公共產(chǎn)品性質(zhì)。民辦高校作為公辦高校的補充形式分為3類：高競爭、高學費型民辦高校（如美國哈佛）；中等競爭、高學費型民辦高校；中等學費、高競爭型民辦高校（類似諾丁漢中外合資）。根據(jù)競爭性和排他性的高低對應三種公共產(chǎn)品屬性，即私人產(chǎn)品、弱競爭性；高排他性、高競爭性，弱排他性三種形式。

三、國外民辦教育分類管理模式

目前，美國、日本等發(fā)達國家已經(jīng)將私立教育尤其是私立高等教育分為營利性和非營利性機構，并制定了有區(qū)別的法律規(guī)范，如法人制度、財稅制度、產(chǎn)權制度等，來規(guī)范和約束兩類機構的行為，這對于促進民辦教育的發(fā)展來說至關重要。[5]

（一）美國經(jīng)驗：明確民辦學校產(chǎn)權，非營利性學校享受諸多優(yōu)惠政策，營利性學校獲取的一切收益必須依法納稅

首先，明確民辦學校的產(chǎn)權，實行分類管理。美國的民辦教育機構按照營利性和非營利性劃分為兩類，兩者的法人性質(zhì)不同，所適用的法律也不一樣。非營利性民辦學校受教育法影響調(diào)整，其所有權和管理權由設立的董事會所有，在停辦或解散時剩余財產(chǎn)由法院拍賣，不得歸個人或營利組織所有；而營利性民辦學校受公司法的調(diào)整，完全進行市場化運作，投資人可以按照《公司法》對自有財產(chǎn)進行自由支配，如轉讓、抵押等。[6]其次，非營利性民辦學校可以享受營利性學校所不能享受的眾多特殊待遇。如政府對私立學校的資助項目，大部分只適用于非營利性學校。

（二）日本經(jīng)驗：私立學校以非營利性為主，享受低息貸款、免稅等優(yōu)惠，對捐贈主體實行免稅

首先，日本政府通過立法促進了私立教育的發(fā)展。并且，其相繼頒布了《私立教育法》《日本私學振興財團法》以及《私立學校振興助成法》，對政府資助私立高校的責任做出了嚴格規(guī)定，強調(diào)國家和地方必須動用公共資源支持私立教育的發(fā)展，為私立教育的發(fā)展奠定了堅實的基礎。其次，日本非常重視私立學校的公益性，法律上明確規(guī)定私立學校不能以營利為目的。非營利性私立學校必須由以捐贈行為設立的學校法人舉辦；在國家稅收和地方稅收兩方面對學校法人實行稅收優(yōu)惠，免征法人稅、事業(yè)稅；對私立學校用于教育的財產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅；減輕私立學校收益事業(yè)所得部分稅率等。

從美國、日本對民辦教育在產(chǎn)權、資助和管理等方面的分析可以看出，這些國家在法律上都對非營利性和營利性都進行了明確的區(qū)分，并制定了不同的稅收政策、資助政策等。與之對比，我國的民辦教育由于在法律上沒有對營利性和非營利性民辦教育進行清晰的界定，導致了我國民辦教育以非營利性之名，行營利之實的現(xiàn)象普遍存在，使得政府的資助政策很難實施，嚴重制約了我國民辦教育的健康發(fā)展。因此，要想從根本上解決這些問題，必須對我國民辦教育進行營利性和非營利性的分類管理。

四、基于我國具體國情的民辦教育分類管理對策

與公辦學校相比，我國民辦學校的發(fā)展歷史還十分短暫，民辦教育的制度和法律體系還不健全，同時私人資本固有的逐利性與公共產(chǎn)品公益性的內(nèi)在矛盾，導致在公共產(chǎn)品私人投資領域，各類問題與沖突屢見不鮮。因此，制定正確的分類管理政策對于引導民辦教育的健康發(fā)展至關重要。

（一）依據(jù)各階段民辦教育產(chǎn)品屬性，明確各階段民辦學校性質(zhì)

首先，全力辦好義務教育階段的非營利性民辦學校，促使義務教育向純公共產(chǎn)品發(fā)展；使其同公辦義務教育一樣，享受國家同等程度的扶持，使所有適齡兒童享受到“平等條件”的義務教育。其次，大力扶植中等教育階段的非營利性民辦學校，為提高整體國民素質(zhì)奠定良好基礎。中等教育作為連接高等教育和義務教育的橋梁，對于化解“技工荒”、促進產(chǎn)業(yè)升級和國民經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用，具有較強的正外部性，屬于準公共產(chǎn)品。因此，國家應該大力發(fā)展非營利性民辦中等教育，滿足產(chǎn)業(yè)升級對技術技能型人才的需求。最后，積極支持高等教育階段的民辦學校，實行非營利性與營利性并舉，學習美國式高水平私立高等學校的辦學模式。針對當前我國經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)升級對人才類型需求的現(xiàn)狀，高級技能型人才是最緊缺的，因此，這類民辦高校可以非營利性和營利性并舉；而對于知識結構類同民辦普通高等學校，應當以營利性為主，通過市場競爭，不斷提高自身的知名度和教學水平。

（二）完善民辦學校產(chǎn)權相關制度，明晰不同性質(zhì)民辦學校的產(chǎn)權歸屬

產(chǎn)權也稱財產(chǎn)權，是描述經(jīng)濟主體對具有經(jīng)濟價值的客體的控制關系，其實質(zhì)是通過承認特定主體對財產(chǎn)的所有關系來激發(fā)主體對財產(chǎn)保值和增值的努力。[7]產(chǎn)權是否明晰對于激勵個人、社會投資和興辦民辦高校的積極性，提高民辦高校的資源配置效率，促進民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展具有重要的作用。但是，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對產(chǎn)權的界定都有不明確和不合理之處。筆者以為，解決民辦教育產(chǎn)權不明晰的問題，需要國家制定并調(diào)整相關的法律法規(guī)，完善產(chǎn)權制度。對于投資辦學的民辦學校，資產(chǎn)應歸投資者所有，并享有辦學終止時的剩余資產(chǎn)索取權；對于捐資辦學為主的民辦學校，學校擁有資產(chǎn)的使用和管理權，辦學過程中的增值部分應該歸學校所有，辦學終止時的剩余資產(chǎn)應該歸學校集體所有；對于政府直接、間接投入資金所形成的校產(chǎn)，學校在辦學過程中享有使用和管理的權利，在辦學終止時應該由國家收回。只有明確民辦教育的產(chǎn)權歸屬，解決民辦教育發(fā)展過程中的共有產(chǎn)權以及私人產(chǎn)權的分配問題，才能促進民辦教育有序高效的發(fā)展。

（三）建立有效的民辦教育成本——收益核算體系，完善民辦學校的合理回報率制度

實行營利性和非營利性分類管理以后，必須逐步完善合理回報率的比例和程序，促使營利性和非營利性民辦學校的營利行為逐步規(guī)范。首先，建立一套有效的民辦學校辦學成本和結余的核算體系，制定合理的回報率比例。根據(jù)民辦學校的法人屬性和組織特點，準確測算出民辦學校成本和利潤，根據(jù)初期投資、學費收入以及辦學結余等因素，制定并出臺出資者的合理回報的比例，一般應在成本補償后按照社會平均利潤率提取。其次，規(guī)范民辦學校取得“合理回報”的程序，依據(jù)合理回報的用途，在稅收方面給予區(qū)別對待。對于將合理回報分配給舉辦者的營利性學校，應該依法繳納個人或企業(yè)所得稅；對于將合理回報用于學校的發(fā)展基金或其他辦學用途的非營利性民辦學校，應當免除所得稅。

注釋：①數(shù)據(jù)來自《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

（作者單位為南京財經(jīng)大學紅山學院）

[作者簡介：殷晶晶（1988—），女，江蘇南通人，南京財經(jīng)大學紅山學院助教，研究方向：國際貿(mào)易與技術創(chuàng)新，教育經(jīng)濟管理。]

參考文獻

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