產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制中的政府介入權(quán)及其完善

胡欣琪　沈嘉偉

摘 要 政府介入權(quán)是公共利益和私人利益平衡機制的支點。美國拜杜法案和我國《科技進步法》第20條都規(guī)定了政府資助項目知識產(chǎn)權(quán)的歸屬以及介入的相關(guān)內(nèi)容，成果轉(zhuǎn)化狀況是介入權(quán)行使的重要條件，其目的是督促科技成果向產(chǎn)業(yè)界轉(zhuǎn)移。介入權(quán)法律制度的構(gòu)建有助于推動政府資助項目的成果轉(zhuǎn)化。

關(guān)鍵詞 政府介入權(quán) 科技成果轉(zhuǎn)化 美國

基金項目：本論文是上海市大學生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目“上海市技術(shù)轉(zhuǎn)移立法的完善研究”的中期成果，項目編號為S15096。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.351

在產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的過程中，隨著科研機構(gòu)對科學真理的追求轉(zhuǎn)化為兼顧商業(yè)利益，產(chǎn)學合作關(guān)系中的利益沖突日益嚴重。有的科研機構(gòu)基于自身的商業(yè)利潤考慮，將原本不應(yīng)掩飾的財政資助科研成果冠之以“商業(yè)秘密”的幌子，拒不授權(quán)給他人使用，或者拒不申報專利。這種做法不僅違反《科技進步法》“科學技術(shù)進步工作應(yīng)當為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)”的宗旨，而且也違背了專屬授權(quán)的制度原意，構(gòu)成了專利權(quán)的濫用。另外，這些科研成果是由政府資助、委托或者出資，其所有權(quán)應(yīng)當歸屬于國家而非研究機構(gòu)。如果任由科研機構(gòu)或者人員濫用授權(quán)并產(chǎn)生利益沖突，就會構(gòu)成對社會公共利益的損害，也是一種對政府公共資產(chǎn)的不當管理。因此為了防止政府資助的科研成果被擱置或者不當使用而損害公共利益，美國《杜拜法案》就通過政府介入權(quán)（march-in rights）的設(shè)計，授權(quán)政府在必要時有權(quán)強制授權(quán)給第三人使用。這種方式與反不正當競爭法的效果有相似之處，都是通過政府公權(quán)力的介入來矯正市場的副作用。本文擬對美國的制度實踐進行深入分析，以期為我國的制度完善提供借鑒。

一、美國政府介入權(quán)的立法規(guī)范狀況

美國政府介入權(quán)的規(guī)定屬于主要的公共利益保障條款，是確保政府財政資助的發(fā)明專利能夠被社會公眾所使用。根據(jù)《杜拜法案》第203（a）條規(guī)定，政府介入權(quán)包括四種情況。第一，受資助之研究機構(gòu)或企業(yè)為于合理期間內(nèi)，沒有采取有效方法以促進研發(fā)成果的實際運用。第二，聯(lián)邦機構(gòu)基于公共健康及公共安全之需求。此項規(guī)定是因為政府資助研發(fā)成果是由社會公眾通過繳納稅款間接資助的，因此需承擔更多公益性義務(wù)來保護尊重國家與社會公共利益。第三，為符合聯(lián)邦法規(guī)所要求的公共使用，而該法規(guī)對受資助單位、受讓人及被授權(quán)者的要求其無法滿足時。第四，違反“美國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則”的，受資助之研究機構(gòu)或企業(yè)專屬授權(quán)沒有在美國境內(nèi)實際生產(chǎn)的?！懊绹a(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則”具體是指如果研發(fā)成果是以獨占許可的方式授權(quán)他人實施或使用的，則被許可人必須同意在美國境內(nèi)進行實質(zhì)的生產(chǎn)和制造。

知識產(chǎn)權(quán)是一個集合公權(quán)性質(zhì)與私權(quán)性質(zhì)與一體的權(quán)利。而在政府資助科研項目中，《科學技術(shù)進步法》規(guī)定高校、研發(fā)機構(gòu)等項目承擔者可以獲得研發(fā)成果的知識產(chǎn)權(quán)，這就相當于是法律規(guī)定政府須為了提高高校研發(fā)機構(gòu)的研發(fā)熱情與技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化的積極性，將原本由資助機構(gòu)所有的研發(fā)成果所有權(quán)“下放到”科研機構(gòu)。因此，在這其中必然存在著多方主體即政府、項目承擔者、科研人員、企業(yè)的利益訴求，并且這些利益訴求很容易存在重合之處。比如說，政府與項目承擔者的利益存在沖突。 項目承擔者作為科研成果的創(chuàng)造者，科研成果的產(chǎn)生離不開創(chuàng)造者的智力勞動，因此賦予項目承擔者合法的有限的獨占權(quán)與壟斷權(quán)在理論上是正當?shù)摹５?，科研成果的?chuàng)造是建立在政府提供的資金的基礎(chǔ)上的，而政府財政收入的重要來源則是納稅人的財產(chǎn)，因此公眾應(yīng)當有權(quán)享受科研成果產(chǎn)業(yè)化所帶來的利益。由此可得，當項目承擔者極度追求知識產(chǎn)權(quán)的私權(quán)屬性，怠于行使或者不合理行使政府資助科研項目及其知識產(chǎn)權(quán)時，就會侵害社會公眾的利益。因此，作為資助科研項目與放棄研發(fā)成果所有權(quán)的補償，政府作為公眾利益的代表應(yīng)當有權(quán)對此行使介入權(quán)，而項目承擔者也有義務(wù)容忍政府對權(quán)利行使的介入。

啟動政府介入權(quán)的方式主要有兩種：第一是政府資助機構(gòu)依職權(quán)或法律法規(guī)的規(guī)定啟動政府介入權(quán)，即在具備行使政府介入權(quán)的條件時，聯(lián)邦機構(gòu)作為介入權(quán)的行使機構(gòu)可主動行使該權(quán)利。但因為聯(lián)邦機構(gòu)對于項目承擔者實施應(yīng)用研發(fā)成果的情況掌握是有限的，若只依靠聯(lián)邦機構(gòu)主動啟動政府介入權(quán)，聯(lián)邦機構(gòu)所承擔的監(jiān)督責任過寬過重并且難以全面平衡權(quán)利者利益與公眾利益，因此為了更好地發(fā)揮介入權(quán)制度的作用，提高社會公眾對政府資助項目的監(jiān)督積極性，美國法律還規(guī)定了第二種啟動方式，即聯(lián)邦機構(gòu)依第三方申請而啟動政府介入權(quán)。

二、政府介入權(quán)的實務(wù)操作情況

拜杜法案授權(quán)政府可擁有的權(quán)利有兩項，一是聯(lián)邦政府對其資助的研發(fā)成果保留非專屬、不可轉(zhuǎn)讓及免費的實施權(quán)，二是在特定情形下可強制介入，并授予申請者或第三人實施。迄今為止，美國所發(fā)生要求資助機關(guān)發(fā)動介入權(quán)的案例不多。這是因為，介入權(quán)的啟動程序繁瑣、耗時，且不易獲得資助機關(guān)的同意。歸納起來，主要有如下代表性判例：

（一）1997年霍普金斯大學訴保信公司案（Hopkins v. CellPro）

霍普金斯大學研究員柯爾特（Curt Civin）將其在血液細胞方面的四項專利授權(quán)給某家醫(yī)藥公司——巴斯特公司（Baxter）生產(chǎn)抗血癌產(chǎn)品。另一家研究機構(gòu)的研究員也發(fā)現(xiàn)了類似的單細胞抗體，并授權(quán)另一家產(chǎn)學合作公司——保信公司（CellPro）搶先進行商業(yè)化，獲得美國食品藥品監(jiān)管局許可。保信公司曾于1992年請求霍普金斯大學、巴斯特公司給予專利授權(quán)，但是遭到拒絕。約翰霍普金斯大學在1995年起訴保信公司侵犯其專利權(quán)并勝訴。保信公司向美國衛(wèi)生部提出兩項主張：基于公眾健康需求，要求政府責令霍普金斯大學強制授權(quán)。美國衛(wèi)生部在1997 年 8 月 1 日做出不啟動介入權(quán)決定，認為不需要通過政府介入權(quán)來干擾市場運作，并引起寒蟬效應(yīng)。

（二）2002年“拉坦前列素案”

哥倫比亞大學在1970-1980年間接受美國衛(wèi)生部資助，研發(fā)出一種治療青光眼的特效藥品——拉坦前列素（Xalatan），并獲得美國食品藥品監(jiān)管局核準上市。但是專利授權(quán)廠家囤積居奇，采差別價格策略，使該藥于美國的價格高于歐洲和加拿大。公益團體組織“必要的發(fā)明”（Essential Inventions）訴請美國衛(wèi)生部實施政府介入權(quán)，要求哥倫比亞大學與相關(guān)廠家授權(quán)第三方生產(chǎn)，降低售價。美國衛(wèi)生部最終肯認了原告的主張，認定其符合“實際應(yīng)用”及“公眾健康及公共安全所需”的必要，對價格的問題責成聯(lián)邦貿(mào)易委員會予以協(xié)助解決。

三、我國的政府介入權(quán)程序及其檢討

介入權(quán)的設(shè)計在于防止利益沖突及知識近用限制，有效行使介入權(quán)是國家創(chuàng)作研發(fā)法制與建立產(chǎn)學技術(shù)移轉(zhuǎn)環(huán)境的重要關(guān)鍵。介入權(quán)是公共利益和私人利益平衡機制的支點，它的存在，使得政府資助的知識產(chǎn)權(quán)歸項目承擔單位所有具有了法律上的正當性。美國拜杜法案和我國《科技進步法》第20條都規(guī)定了政府資助項目知識產(chǎn)權(quán)的歸屬以及介入的相關(guān)內(nèi)容。成果轉(zhuǎn)化狀況是介入權(quán)行使的重要條件，其目的是督促科技成果向產(chǎn)業(yè)界轉(zhuǎn)移。介入權(quán)法律制度的構(gòu)建有助于推動政府資助項目的成果轉(zhuǎn)化。

（一）現(xiàn)狀與不足

《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》第二十條第二款與第三款分別規(guī)定：項目承擔者應(yīng)當依法實施前款規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)，同時采取保護措施，并就實施和保護情況向項目管理機構(gòu)提交年度報告；在合理期限內(nèi)沒有實施的，國家可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施。項目承擔者依法取得的本條第一款規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)，國家為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要，可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施。由此可以將行使政府介入權(quán)的條件歸納總結(jié)為兩點：第一，項目承擔者在合理期限內(nèi)未實施研發(fā)成果的；第二，國家出于國家安全與公共利益的需要。另外，不同于美國的“本國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則”，我國《科技進步法》第二十一條規(guī)定：國家鼓勵利用財政性資金設(shè)立的科學技術(shù)基金項目或者科學技術(shù)計劃項目所形成的知識產(chǎn)權(quán)首先在境內(nèi)使用。前款規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)向境外的組織或者個人轉(zhuǎn)讓或者許可境外的組織或者個人獨占實施的，應(yīng)當經(jīng)項目管理機構(gòu)批準我國針對研發(fā)成果向境外轉(zhuǎn)讓或許可是采取由項目管理機構(gòu)批準的方式。

1.行使政府介入權(quán)的條件與方式。相對于美國法律規(guī)定的聯(lián)邦機構(gòu)可以以非獨占、部分獨占或獨占的方式將政府資助研發(fā)成果許可第三人實施，我國行使政府介入權(quán)的方式主要是由政府直接無償實施或許可第三人有償或無償實施。行使政府介入權(quán)的條件與方式存在以下幾處不足：第一，從保護本國產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級與創(chuàng)新的角度來說，“本國產(chǎn)業(yè)優(yōu)先原則”是有必要進行落實與執(zhí)行的。而我國目前的法律法規(guī)中僅以指導(dǎo)鼓勵性的規(guī)定倡導(dǎo)該項原則，并沒有為此設(shè)定相應(yīng)的法定義務(wù)與違法責任，因此對于該原則的執(zhí)行力度不夠強。第二，相對于美國法律中明確以政府資助機構(gòu)作為行使政府介入權(quán)的主體，我國目前立法中僅以“政府”、“項目管理部門”等概括規(guī)定，未明確界定行使權(quán)力的主體，不利于政府介入權(quán)制度的落實與推行。

2.政府介入權(quán)的啟動與程序。根據(jù)目前我國的法律法規(guī)，政府、項目管理機構(gòu)與組織實施部門有權(quán)在符合行使政府介入權(quán)條件的情況下，依職權(quán)或法律法規(guī)的規(guī)定啟動政府介入權(quán)，但關(guān)于第二種啟動方式即第三人申請政府機構(gòu)啟動政府介入權(quán)，我國法律還未做規(guī)定。針對行使政府介入權(quán)的程序，目前我國的法律法規(guī)也還未做規(guī)定。

由此可以得出，相較于美國的啟動途徑與行使介入權(quán)的程序，我國相關(guān)立法還存在以下問題：第一，啟動政府介入權(quán)的方式較為單一。政府機構(gòu)作為政府資助科研成果權(quán)利人的監(jiān)督者，其精力是非常有限的，很難全方位時刻監(jiān)督權(quán)利人的權(quán)利行使，并且對于社會公共利益的損害也不如公眾察覺的快，因此將第三人申請作為啟動政府介入權(quán)的另一種方式無疑可以彌補政府機構(gòu)這方面的局限性，并且可以調(diào)動社會公眾對于政府資助科研成果的監(jiān)督積極性。第二，缺乏與實體規(guī)范相配套的程序規(guī)范。程序規(guī)范是為了保障實體權(quán)利的有效實現(xiàn)，若沒有明文規(guī)定的程序法規(guī)，則政府介入權(quán)制度的實體內(nèi)容便變成了一紙空文，很難有效的落實與實現(xiàn)。

（二）完善建議

對比美國與我國政府介入權(quán)的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對對比后總結(jié)出了若干不足，筆者提出以下四方面的完善建議：第一，明確行使政府介入權(quán)的主體機構(gòu)。明確的介入權(quán)行使機構(gòu)是保障制度有效運行的一個重要因素，參考美國將政府資助機構(gòu)設(shè)為介入權(quán)行使機構(gòu)，筆者認為我國可以借鑒此項規(guī)定。因為相對于其他機構(gòu)而言，政府資助機構(gòu)對于項目的立項、研發(fā)、出成果再到產(chǎn)業(yè)化都有著深入的了解，更易于在啟動或行使介入權(quán)時展開調(diào)查與評估。第二，增加第三人申請作為啟動政府介入權(quán)的方式。從對于政府信息局限性的分析以及美國三十幾年來的實際案例可知，啟動政府介入權(quán)由政府主動啟動與第三人申請啟動相結(jié)合的多元啟動方式更有利于有效發(fā)揮政府介入權(quán)的作用。第三，制定與實體規(guī)范相配套的程序規(guī)范。

四、總結(jié)

啟動政府介入權(quán)必然會干涉對研發(fā)成果權(quán)利者的權(quán)利行使，為更好運用政府介入權(quán)的制度，實現(xiàn)平衡個人利益、社會利益與國家利益的目的，我國應(yīng)制定一套嚴謹?shù)某绦蛞?guī)則，明確申請人與研發(fā)成果權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)、明確介入權(quán)行使機構(gòu)的通知義務(wù)、確定相關(guān)調(diào)查方式與程序，設(shè)置程序的時間限制以及申請人與相關(guān)權(quán)利人的救濟途徑。

注釋：

胡朝陽.試論政府資助科技項目成果轉(zhuǎn)化中的權(quán)力干預(yù)機制.中國科技論壇.2010（11）.12.

朱蕾，等.基于PPP合同行政屬性的政府介入權(quán)研究.建筑經(jīng)濟.2007（10）.25.

John Hopkins University v. CellPro. 894 F. Supp， 819（D. Del. 1995）.152 F.3d 1348，152 F.3d 1352.