關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)內(nèi)涵和范圍的思考

鐘麗娟

(中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟(jì)南 250103)

關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)內(nèi)涵和范圍的思考

鐘麗娟

(中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟(jì)南 250103)

重大事項(xiàng)決定權(quán)是人民代表大會(huì)四項(xiàng)主要職權(quán)之一。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)依法對(duì)全國(guó)和本行政區(qū)域重大事項(xiàng)作出了一系列的決定、決議。與人大其他職權(quán)相比，重大事項(xiàng)決定權(quán)體現(xiàn)的是事務(wù)性決策權(quán)。落實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)，應(yīng)通過(guò)立法進(jìn)一步明確重大事項(xiàng)的范圍，突出其事務(wù)性特點(diǎn)，并注意區(qū)分重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大其他職權(quán)的界限。

重大事項(xiàng)決定權(quán)；人大；常委會(huì)；法定職權(quán)

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”。這對(duì)新形勢(shì)下各級(jí)人大及其常委會(huì)有效行使重大事項(xiàng)職權(quán)提出了新的更高要求?？茖W(xué)界定重大事項(xiàng)的內(nèi)涵和范圍，是健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的一個(gè)重要方面。

一、內(nèi)涵解讀

重大事項(xiàng)決定權(quán)是我國(guó)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要法定職權(quán)。1950年6月，毛澤東在黨的七屆三中全會(huì)的書(shū)面報(bào)告中指出：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會(huì)議討論，并作出決定?！?《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社,1999年版，第71頁(yè)。但黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人并沒(méi)有在人大職權(quán)方面使用過(guò)“決定權(quán)”一詞。

在我國(guó)的法律中，明確規(guī)定人大討論決定重大事項(xiàng)始于1979年的地方組織法。該法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立人大常委會(huì)，并規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)”。該法通過(guò)后，1980年4月18日，全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人第一次座談會(huì)，彭真在講話(huà)中第一次把地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)概括為四個(gè)方面：一是制定、頒布地方性法規(guī)，二是討論、決定本地區(qū)的重大事項(xiàng)，三是人事任免，四是監(jiān)督本級(jí)政府和法院、檢察院的工作*《彭真文選》，北京：人民出版社,1991年版，第386～387頁(yè)。。這四項(xiàng)職權(quán)即立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。之后，“四權(quán)”成為表述人大職權(quán)的通行說(shuō)法。多年來(lái)，我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)都把重大事項(xiàng)決定權(quán)作為一項(xiàng)基本職權(quán)。

(一)全國(guó)人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)

在新中國(guó)成立后的歷部憲法中，都有關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的列舉。一般認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)1954年憲法第27條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)包括：全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)決定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃；審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和決算；批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的劃分；決定大赦；決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題等。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定同外國(guó)締結(jié)的條約的批準(zhǔn)和廢除；決定授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)；決定特赦；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布；決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員；決定全國(guó)或者部分地區(qū)的戒嚴(yán)等。

1975年憲法被認(rèn)為是在特殊歷史時(shí)期制定的一部有嚴(yán)重缺陷的憲法，關(guān)于人大及其常委會(huì)的職權(quán)大幅縮減，其中對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定是：批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國(guó)家的預(yù)算和決算；批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約。1978年憲法關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定是：審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、國(guó)家的預(yù)算和決算；批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的劃分；決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題；決定批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約；規(guī)定和決定授予國(guó)家的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)；決定特赦；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯的情況，決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等。

1982憲法是我國(guó)現(xiàn)行憲法，也被認(rèn)為是建國(guó)以來(lái)制定的最好的憲法。1982年憲法第62條列舉了全國(guó)人民代表大會(huì)的15項(xiàng)職權(quán)，其中同重大事項(xiàng)決定權(quán)相關(guān)的有：

(1)審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；

(2)審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；

(3)批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；

(4)決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；

(5)決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題等。

憲法第67條列舉了全國(guó)人大常委會(huì)的21項(xiàng)職權(quán)，同重大事項(xiàng)決定權(quán)相關(guān)的有：

(1)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案；

(2)決定同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除；

(3)決定授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)；

(4)決定特赦；

(5)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布；

(6)決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員；

(7)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)，等等。

盡管重大事項(xiàng)決定權(quán)這一術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)于改革開(kāi)放后，但全國(guó)人大及其常委會(huì)自成立以來(lái)，依照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，作出了一系列的決定、決議，其中既有屬于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的，也有屬于行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的統(tǒng)計(jì)，決定、決議按內(nèi)容大致分為以下類(lèi)別，包括：(1)關(guān)于立法；(2)關(guān)于國(guó)際條約；(3)關(guān)于計(jì)劃和預(yù)算調(diào)整、決算；(4)關(guān)于召開(kāi)大會(huì)、選舉和代表工作；(5)關(guān)于人事任免；(6)關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整；(7)關(guān)于授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)；(8)關(guān)于省級(jí)建置；(9)關(guān)于軍人的銜級(jí)制度；(10)關(guān)于特赦；(11)關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)；(12)其他。

以上統(tǒng)計(jì)顯示，就重大事項(xiàng)決定權(quán)而言，全國(guó)人大及其常委會(huì)除了審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算等常規(guī)決議決定外，還就國(guó)家各領(lǐng)域重大事項(xiàng)行使過(guò)若干決定權(quán)。比如：

決定對(duì)外締約。自1954年9月至2009年3月，全國(guó)人大常委會(huì)共批準(zhǔn)或加入中國(guó)同外國(guó)和國(guó)際組織締結(jié)的條約和重要協(xié)定約356件*王懷勝：《締約、批約與一本書(shū)——編輯〈全國(guó)人大常委會(huì)決定批準(zhǔn)或加入的條約和重要協(xié)定概覽〉隨感》，《中國(guó)人大》2010年第18期。。

決定黃河治理。1955年，即全國(guó)人民代表大會(huì)成立后的第二年，就把治理黃河這件大事提交全國(guó)人大討論和批準(zhǔn)。

決定授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。1955年授予中國(guó)人民解放軍在中國(guó)人民革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期有功人員、中國(guó)人民志愿軍抗美援朝保家衛(wèi)國(guó)有功人員勛章獎(jiǎng)?wù)碌臎Q議等；1981年授予宋慶齡同志中華人民共和國(guó)名譽(yù)主席的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

決定軍銜制定。1955年9月關(guān)于授予中華人民共和國(guó)元帥軍銜的決議，1965年5月關(guān)于取消中國(guó)人民解放軍軍銜制度的決定。1987年，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議又決定恢復(fù)軍銜制。

決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。1955年4月關(guān)于結(jié)束中華人民共和國(guó)同德國(guó)之間的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的決議。

決定特赦。1959年9月關(guān)于特赦確實(shí)改惡從善的罪犯的決定；1960年代幾次特赦確實(shí)改惡從善的蔣介石集團(tuán)和偽滿(mǎn)洲國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯的決定；1975年關(guān)于特赦釋放全部在押戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯的決定；2015年關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定等。

決定臺(tái)灣問(wèn)題。1978年12月26日，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)討論通過(guò)《告臺(tái)灣同胞書(shū)》，明確具體地提出了解決臺(tái)灣問(wèn)題、和平統(tǒng)一中國(guó)的設(shè)想。1979年1月1日，國(guó)防部宣布，停止炮擊金門(mén)等島嶼，始于1958年的對(duì)上述地區(qū)的炮擊宣告結(jié)束。

決定國(guó)歌。1978年3月5日，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)歌的決定。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議又撤銷(xiāo)這一決定，并決定恢復(fù)《義勇軍進(jìn)行曲》為中華人民共和國(guó)國(guó)歌。

決定行政區(qū)劃。1955年9月關(guān)于成立新疆維吾爾自治區(qū)撤銷(xiāo)新疆省建制的決議，1965年8月關(guān)于成立西藏自治區(qū)的決議。1988年4月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于設(shè)立海南省的決定；1990年4月，七屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定；1993年3月，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于設(shè)立澳門(mén)特別行政區(qū)的決定；1997年3月，八屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于批準(zhǔn)設(shè)立重慶直轄市的決定。

決定興建三峽工程。1992年4月，七屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于興建長(zhǎng)江三峽工程的決議，決定批準(zhǔn)將興建長(zhǎng)江三峽工程列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃。

決定中國(guó)加入世貿(mào)組織。2000年8月25日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的決定*《新聞盤(pán)點(diǎn)：那些年全國(guó)人大做過(guò)的重大決定》，http://hebeinews.163.com/14/0226/15/9M16LUOR02790BCQ.html。。

決定國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。1982年3月、5月、8月，五屆全國(guó)人大常委會(huì)三次通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，1983年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，六屆、七屆、八屆、九屆、十屆、十一屆全國(guó)人大，分別在第一次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。

決定設(shè)立紀(jì)念日。2014年2月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于設(shè)立南京大屠殺死難者國(guó)家公祭日的決定和關(guān)于確定中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念日的決定；2014年8月31日，通過(guò)了關(guān)于設(shè)立烈士紀(jì)念日的決定；2014年11月1日，通過(guò)了關(guān)于設(shè)立國(guó)家憲法日的決定等。

此外，近年來(lái)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)還就國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中的重大事項(xiàng)通過(guò)了一系列決定，如2014年8月31日，通過(guò)了關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定；2015年7月1日，通過(guò)了關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定等。

不過(guò)，以上統(tǒng)計(jì)的這些決定的內(nèi)容，都?xì)w為重大事項(xiàng)決定權(quán)是否合適？如決定對(duì)外締約、決定實(shí)行憲法宣誓制度等，屬于立法權(quán)還是決定權(quán)？這涉及重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍以及人大各項(xiàng)職權(quán)間的關(guān)系，后文將進(jìn)一步探討。

(二)地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)

對(duì)于地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，憲法分別作了規(guī)定。憲法第99條規(guī)定了地方各級(jí)人大的職權(quán)，一般認(rèn)為，屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)的有：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”。憲法第104條規(guī)定了地方各級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。根據(jù)憲法，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》將重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)一步細(xì)化。該法在第8條和第44條分別列舉了縣級(jí)以上的地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)，其中關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的表述均為：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)?！币簿褪钦f(shuō)，地方組織法將憲法關(guān)于重大事項(xiàng)的規(guī)定明確為政治、經(jīng)濟(jì)、教育等九個(gè)方面。

在省級(jí)地方性法規(guī)中，目前我國(guó)除了北京、寧夏和新疆，其他省級(jí)人大及其常委會(huì)都出臺(tái)了關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)。可以說(shuō)，關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)，我國(guó)已經(jīng)做到了有法可依。盡管如此，關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的界定，理論和實(shí)踐中還存在模糊認(rèn)識(shí)。比如，聽(tīng)取審議“一府兩院”工作報(bào)告，應(yīng)該是重大事項(xiàng)決定權(quán)還是監(jiān)督權(quán)？法律關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定也比較原則，比如重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目，資金、規(guī)模達(dá)到什么程度才算“重大”？法律法規(guī)的原則性規(guī)定，致使實(shí)踐中把握和操作的難度很大。

(三)何謂事項(xiàng)？何謂重大？議決還是決定？

1．重大事項(xiàng)決定權(quán)之“事項(xiàng)”，《辭?！返慕忉屖牵菏虑榈捻?xiàng)目。根據(jù)政治決策的分類(lèi)，規(guī)則性決策通常具有普遍約束力，如制定法律；事務(wù)性決策一般指特定的具體的事，如項(xiàng)目上馬。那么，聽(tīng)取審議“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)算是否屬于事項(xiàng)？這一類(lèi)具有普遍約束力，帶有軟法特點(diǎn)。2006年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》將“聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告”、“審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告”作為各級(jí)人大常委會(huì)的法定監(jiān)督方式。

但實(shí)踐中，“一府兩院”的工作報(bào)告往往要有來(lái)年的工作安排，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃更是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出安排，其中不乏對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃，很多重大建設(shè)項(xiàng)目的資金支出也是在人大會(huì)議批準(zhǔn)的預(yù)算中列支。比如，某地方人大可在規(guī)劃中作如下表述：要大力發(fā)展交通事業(yè)，五年內(nèi)發(fā)展軌道交通300公里。據(jù)此，交通部門(mén)就如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)做出方案，此乃事項(xiàng)。但能否將聽(tīng)取審議“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃整個(gè)歸為重大事項(xiàng)？

對(duì)此，近年來(lái)中央有關(guān)文件有所規(guī)定。2015年《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出，人大要把聽(tīng)取審議“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算作為行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重點(diǎn)；地方人大根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際，可以制定具體辦法，進(jìn)一步明確重大事項(xiàng)范圍，包括加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大措施以及區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等。2017年中央出臺(tái)的《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)上述文件關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的規(guī)定作了進(jìn)一步的肯定和完善。這里涉及到重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大其他職權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。

2．重大事項(xiàng)決定權(quán)之“重大”，從字面涵義看，其本身就是一個(gè)程度性和相對(duì)性概念，在實(shí)際操作中存在難以界定和把握的問(wèn)題。彭真曾提出，“人大和人大常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的任務(wù)是審議、決定國(guó)家根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、重大的問(wèn)題”*彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社,1989年版，第329頁(yè)。。對(duì)此，曾長(zhǎng)期任職全國(guó)人大的闞珂作了更詳細(xì)的界定，指出確定人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)的范圍，應(yīng)該遵循一個(gè)總的原則：凡屬?lài)?guó)家全局的、根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，都是重大問(wèn)題，一般都應(yīng)該由人大或人大常委會(huì)決定。“全局”指問(wèn)題涉及的空間范圍，“長(zhǎng)遠(yuǎn)”指問(wèn)題涉及的時(shí)間范圍；“根本”指問(wèn)題的重要程度。但確定某一事項(xiàng)是否屬于人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)的范圍，并不要求同時(shí)具備全局性、根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性三個(gè)條件*闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，北京：法律出版社,2017年版，第40頁(yè)。。

全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室原主任程湘清認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)有幾個(gè)特點(diǎn)：一是創(chuàng)制性。這是因?yàn)樾惺箾Q定權(quán)的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它不向任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，只對(duì)人民負(fù)責(zé)，直接享有創(chuàng)制權(quán)。二是全局性。這是因?yàn)闆Q定的內(nèi)容，是關(guān)系國(guó)家或地方全局的重大事項(xiàng)。三是權(quán)威性。這是因?yàn)樽鞒龅臎Q定，代表了國(guó)家或地方人民的意志，具有最高的或相對(duì)最高的法律效力*樊斌：《人大決定權(quán)充分體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和來(lái)源——訪中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)顧問(wèn)、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室原主任、研究員程湘清》，《北京人大》2006年第10期。。除此之外，重大事項(xiàng)決定權(quán)還應(yīng)有一個(gè)特點(diǎn)，即事務(wù)性。這是因?yàn)樽鞒龅臎Q定側(cè)重于事務(wù)類(lèi)決定而非政策性決定，主要針對(duì)的是具體的事項(xiàng)。

3．重大事項(xiàng)決定權(quán)之“決定”，有學(xué)者認(rèn)為改為“議決”可能更為全面、準(zhǔn)確。理由是，憲法和地方組織法明文規(guī)定是“討論、決定”，而不僅僅是“決定”*崔建華：《決定權(quán)還是議決權(quán)——人大重大事項(xiàng)議決權(quán)的幾個(gè)理論問(wèn)題》，《人大研究》2006年第2期;劉文忠、李文華：《地方立法的民主性與科學(xué)性研究專(zhuān)論——地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)立法的個(gè)案研究》，北京：法律出版社,2009年版，序言。。這一觀點(diǎn)有其道理。“議決”具有“討論”和“決定”兩方面的意思, “議”是討論、商議，是“決”的前提；“決”是決策、決定，是“議”的結(jié)果?！白h”也是人大及其常委會(huì)的職權(quán)所在，“議而不決”在法律上是允許的。

我國(guó)憲法第104條的表述是：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”；地方組織法第8條第3款和第44條第4款，對(duì)縣級(jí)以上的地方人大和人大常委會(huì)職權(quán)的表述是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。不難發(fā)現(xiàn)，憲法和地方組織法在表述地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)時(shí)，把討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的各方面重大事項(xiàng)，用頓號(hào)加以分開(kāi)，這說(shuō)明討論和決定有不可分割的聯(lián)系，但又不是一回事。

如何正確理解討論和決定的關(guān)系？人大及其常委會(huì)決定的事項(xiàng)，都要經(jīng)過(guò)討論，這是理所當(dāng)然；而討論的事項(xiàng)不一定都要作出決定，這在實(shí)際工作中也是事實(shí)。人大對(duì)重大事項(xiàng)的處置，既可以只討論，也可以經(jīng)過(guò)討論作出決議、決定。因此，在實(shí)際工作中，凡屬于“一府兩院”各自職權(quán)范圍內(nèi)可以解決的問(wèn)題，人大一般不作決定；凡是涉及全局的、根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的以及與人民群眾切身利益密切相關(guān)，并迫切要求解決的問(wèn)題，人大應(yīng)作出相應(yīng)的決議、決定*闞珂：《 2004年中國(guó)立法研究報(bào)告》，北京：中國(guó)民主法制出版社,2004年版，第373頁(yè)。。

另外，哪些情況使用“決定”，哪些情況使用“決議”？二者在實(shí)踐中經(jīng)常被混用。有人建議，對(duì)于政府工作報(bào)告、計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，在審議后都要作出決議，但對(duì)某一方面的重大事項(xiàng)，則以決定的形式為好。鑒于二者屬于不同文種，實(shí)踐中還是應(yīng)該有所區(qū)分。

二、職權(quán)辨析

在我國(guó)憲法和法律中，人大及其常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定為列舉式，一般有十幾項(xiàng)?！八臋?quán)”劃分是對(duì)人大職權(quán)的一種概括。

(一)重大事項(xiàng)決定權(quán)在人大及其常委會(huì)權(quán)力體系中的位置

在人大及其常委會(huì)的四項(xiàng)權(quán)力中，立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)這“四權(quán)”是并列的，重大事項(xiàng)決定權(quán)與其他三權(quán)一樣，是人大及其常委會(huì)最重要的權(quán)力之一。特別是對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大來(lái)說(shuō)，重大事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)該是其最重要的權(quán)力，因?yàn)閷?duì)于這兩級(jí)人大來(lái)說(shuō)，重大事項(xiàng)決定權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。

重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大四項(xiàng)職權(quán)之一，理論和實(shí)踐中既要避免虛化重大事項(xiàng)決定權(quán)，也要避免過(guò)于強(qiáng)調(diào)重大事項(xiàng)決定權(quán)而弱化其他職權(quán)。在人大的權(quán)力體系中，重大事項(xiàng)決定權(quán)只是其中的一項(xiàng)職權(quán)。

(二)重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大其他職權(quán)的關(guān)系

雖然人大的“四權(quán)”劃分被普遍接受，但理論界和實(shí)務(wù)界也一致認(rèn)為，“四權(quán)”只是對(duì)法律賦予人大各項(xiàng)職權(quán)的高度概括。重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大其他職權(quán)有所不同，但由于人大權(quán)力本身具有綜合性，人大職權(quán)之間也存在一定的交叉和重合。

1.重大事項(xiàng)決定權(quán)和立法權(quán)

立法權(quán)是相對(duì)于行政權(quán)、司法權(quán)而言的國(guó)家權(quán)力,是指立法機(jī)關(guān)依照法定程序制定、修改、廢止或者解釋法律的權(quán)力。在很多國(guó)家，議會(huì)也被稱(chēng)為立法機(jī)關(guān)，就在于立法是議會(huì)的首要和主要職能。

重大事項(xiàng)決定權(quán)和立法權(quán)的不同，主要在于行權(quán)種類(lèi)有所不同，二者都屬于決策權(quán)，但立法權(quán)是規(guī)則類(lèi)決策，其對(duì)象具有普遍性、反復(fù)適用性，而重大事項(xiàng)決定權(quán)是事務(wù)性決策，作出的決定一般針對(duì)的是具體的事。前述全國(guó)人大及其常委會(huì)決定對(duì)外締約，決定實(shí)行憲法宣誓制度等，雖然是以決定的形式行使，但歸為立法更為合適。全國(guó)人大常委會(huì)在2016年工作報(bào)告中，關(guān)于憲法宣誓的內(nèi)容是放在“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作”部分，具體表述是：“常委會(huì)審議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》，以國(guó)家立法形式建立了我國(guó)的憲法宣誓制度”?？梢?jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)也是將其作為立法來(lái)看待的。

除了行權(quán)種類(lèi)，重大事項(xiàng)決定權(quán)和立法權(quán)的行權(quán)主體也不同，我國(guó)五級(jí)人大和四級(jí)人大常委會(huì)均有決定權(quán)，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大和縣級(jí)人大常委會(huì)沒(méi)有立法權(quán)。

相比立法權(quán)，決定權(quán)具有靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)。不僅可用來(lái)解決實(shí)體性問(wèn)題，也可用來(lái)解決程序性問(wèn)題；既可就一時(shí)一事作出決定，也可就某一方面較長(zhǎng)時(shí)期的工作作出決定。特別是在沒(méi)有立法權(quán)或制定法規(guī)條件還不成熟時(shí)，通過(guò)決定權(quán)能夠迅捷有效地規(guī)范和調(diào)整有關(guān)問(wèn)題*海南省人大常委會(huì)課題組：《有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)研究報(bào)告》，《海南人大》2007年第5期。。

2.重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)

人事任免權(quán)是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律，對(duì)政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行任免決定的權(quán)力。人事任免權(quán)在方式上，包括選舉、決定、批準(zhǔn)、罷免、免職、撤職、接受辭職等。

一般認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)與人事任免權(quán)的不同，主要在于行權(quán)對(duì)象不同。決定權(quán)是對(duì)事，而任免權(quán)是對(duì)人。

3.重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)

監(jiān)督權(quán)是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)行為是否合法、合理進(jìn)行監(jiān)察督導(dǎo)的權(quán)力。重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)是實(shí)踐中界限最難以界定的兩項(xiàng)職權(quán)。

根據(jù)監(jiān)督法，監(jiān)督的法定方式包括七種：聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告；法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)；特定問(wèn)題調(diào)查；撤職案的審議和決定。

重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)的不同，主要在于行權(quán)時(shí)間不同。決定權(quán)一般在事前和事中，監(jiān)督權(quán)往往具有事后性。比如聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告，雖然也有“明年工作安排”，但更多的是本年度的工作報(bào)告，具有事后監(jiān)督的性質(zhì)。而決定批準(zhǔn)預(yù)算、決定重點(diǎn)項(xiàng)目，是對(duì)以后的計(jì)劃和安排，具有決策性質(zhì)，應(yīng)屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的范疇。

重大事項(xiàng)與監(jiān)督事項(xiàng)既有關(guān)聯(lián)又有區(qū)別，實(shí)踐中需要注意厘清二者界限。一般來(lái)說(shuō)，在“一府兩院”有關(guān)決策出臺(tái)或者實(shí)施之前由人大依法討論決定，屬于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)；對(duì)“一府兩院”正在實(shí)施或者已經(jīng)實(shí)施的，人大及其常委會(huì)聽(tīng)取審議相關(guān)報(bào)告，雖然必要時(shí)也可以作出決議，但這更多的屬于行使監(jiān)督權(quán)。

從重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系看，二者互為前提，相互作用。重大事項(xiàng)決定權(quán)為監(jiān)督權(quán)的行使確定了具體的事項(xiàng)和明確的權(quán)限，監(jiān)督權(quán)則為重大事項(xiàng)決定權(quán)產(chǎn)生法律上的實(shí)效提供了制度的保障*莫紀(jì)宏：《論監(jiān)督權(quán)與重大事項(xiàng)決定權(quán)之間的關(guān)系》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第3期。。

4.雖然冠以“決議”“決定”，但并非屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)

重大事項(xiàng)決定權(quán)通常是以作出決議、決定等方式體現(xiàn)出來(lái)的。在我國(guó)各級(jí)人大網(wǎng)站，我們可以看到“決議決定”一欄內(nèi)容很多，但仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，各級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)的“決定”、“決議”，真正屬于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的并不多。比如：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》等六部法律的決定，這應(yīng)該屬于立法權(quán)；第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議關(guān)于確認(rèn)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)接受王*、陳*辭去全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員職務(wù)的請(qǐng)求的決定，這應(yīng)該屬于任免權(quán)；第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議關(guān)于政府工作報(bào)告的決議，這應(yīng)該屬于監(jiān)督權(quán)。

由此可見(jiàn)，有時(shí)各級(jí)人大及其常委會(huì)冠以決議、決定等方式行使的權(quán)力，并非都是重大事項(xiàng)決定權(quán)，而是立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)等以決定的方式來(lái)行使。

三、國(guó)外借鑒

根據(jù)世界各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟的統(tǒng)計(jì)，在當(dāng)今世界190多個(gè)國(guó)家中，已有180多個(gè)設(shè)立了各具特色的議會(huì)。這些議會(huì)是否擁有重大事項(xiàng)決定權(quán)？若無(wú)，這些國(guó)家的人民是如何當(dāng)家作主的？

雖然不同國(guó)家議會(huì)的形式與作用千差萬(wàn)別，西方議會(huì)職權(quán)中也沒(méi)有與重大事項(xiàng)決定權(quán)非常接近的完整比較項(xiàng)，但作為國(guó)家的代議機(jī)關(guān)，西方國(guó)家議會(huì)同樣有其自身的決定權(quán)形態(tài)。

在西方議會(huì)職權(quán)中，立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、財(cái)政權(quán)是議會(huì)的主要職權(quán)，此外，人事權(quán)、條約批準(zhǔn)權(quán)也是多數(shù)國(guó)家議會(huì)具有的一項(xiàng)重要職權(quán)。在這些職權(quán)中，立法權(quán)是議會(huì)最重要、最基本的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)是各國(guó)議會(huì)的天職所在。盡管不同的政治體制下，議會(huì)的監(jiān)督權(quán)有大有小，但對(duì)政府的監(jiān)督是各國(guó)議會(huì)的基本職權(quán)，包括質(zhì)詢(xún)、聽(tīng)證、彈劾、不信任投票等監(jiān)督方式。財(cái)政權(quán)是議會(huì)最原始且極為重要的權(quán)力，也是與重大事項(xiàng)決定權(quán)有一定關(guān)聯(lián)的權(quán)力。

議會(huì)的財(cái)政權(quán)也被稱(chēng)之為“管理國(guó)庫(kù)的權(quán)力”或“錢(qián)袋權(quán)”。財(cái)政權(quán)的基本內(nèi)容是指政府提出的財(cái)政預(yù)決算、賦稅、公債等，只有經(jīng)議會(huì)審議通過(guò)，才能付諸實(shí)施。也就是說(shuō)議會(huì)的財(cái)政權(quán)是通過(guò)對(duì)財(cái)政法案的審議來(lái)實(shí)現(xiàn)。財(cái)政法案包括國(guó)家收入和支出的各種法案，其中以預(yù)算案和決算案最為重要*周葉中：《代議制度比較研究》，北京：商務(wù)印書(shū)館,2014年版，第294頁(yè)。。財(cái)政權(quán)被認(rèn)為是議會(huì)制約和監(jiān)督政府最重要的手段。

西方議會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在議會(huì)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制當(dāng)中。因?yàn)檗k事是要花錢(qián)的，控制了政府的財(cái)政權(quán)就基本掌控了政府的重大事項(xiàng)。政府的預(yù)算同時(shí)也體現(xiàn)了政府的施政方針和指南。根據(jù)規(guī)定，政府不僅每年的總收入和總支出都須征得議會(huì)的事先同意，支出的分配細(xì)目也須經(jīng)議會(huì)同意，政府的支出只能限于議會(huì)同意的范圍之內(nèi)*蔣元文：《西方議會(huì)的財(cái)政監(jiān)督及其借鑒啟示》，《重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。。此外，批準(zhǔn)宣戰(zhàn)、批準(zhǔn)政府的施政綱領(lǐng)等也屬于議會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)。

由此，西方議會(huì)權(quán)力設(shè)置不是直接控制政府決策權(quán)，而是通過(guò)控制預(yù)算保證政府決策的審慎，其邏輯上是自洽的。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)將預(yù)算決算的審查納入行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容，現(xiàn)實(shí)中政府預(yù)算編制籠統(tǒng)、不透明等問(wèn)題也逐步得到關(guān)注和改善。

四、幾點(diǎn)思考

明確界定重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)涵和范圍，是人大有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的前提，否則，人大有可能失職，也可能越權(quán)。在當(dāng)前地方立法權(quán)下放的背景下，地方人大可結(jié)合本地實(shí)際，盡可能地將重大事項(xiàng)決定權(quán)規(guī)范化和具體化。

(一)通過(guò)立法進(jìn)一步明確重大事項(xiàng)的范圍

早在2002 年全國(guó)人代會(huì)期間，福建代表團(tuán) 30 多位代表曾聯(lián)名向大會(huì)提交兩份議案，要求制定《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》和《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)規(guī)定》。2015年地方組織法修改過(guò)程中，許多地方人大希望通過(guò)修改法律來(lái)明確重大事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。但鑒于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)發(fā)展不平衡，統(tǒng)一重大事項(xiàng)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)還不具備條件，地方組織法修改時(shí)也未對(duì)此內(nèi)容進(jìn)行修改*李適時(shí)：《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》，北京：中國(guó)民主法制出版社,2015年版，第17頁(yè)。。 黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”的改革指向和中央相關(guān)文件的規(guī)定，為加強(qiáng)和改進(jìn)人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定工作提供了思路和依據(jù)。地方人大及其常委會(huì)在此背景下，應(yīng)及時(shí)修改完善相關(guān)法規(guī)和辦法，進(jìn)一步明確討論決定重大事項(xiàng)的范圍，為人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供明確的規(guī)范和指引。

(二)重大事項(xiàng)的特點(diǎn)應(yīng)突出其事務(wù)性

重大事項(xiàng)決定權(quán)體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策能力，針對(duì)的是具體的事項(xiàng)，包括全國(guó)和本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等各方面的重大事項(xiàng)。2017年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》提到，過(guò)去一年，全國(guó)人大常委會(huì)依法對(duì)若干重大問(wèn)題作出決定，包括及時(shí)妥善處理遼寧拉票賄選案的有關(guān)問(wèn)題，堅(jiān)決維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威和尊嚴(yán)；作出關(guān)于開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，為重大政治體制改革提供法治保障等。這些決定，都是針對(duì)國(guó)家生活中的重大問(wèn)題和事項(xiàng)。對(duì)于地方而言，本行政區(qū)域內(nèi)民眾普遍關(guān)心的問(wèn)題、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等，都應(yīng)列入討論決定重大事項(xiàng)的范圍。

(三)注意區(qū)分重大事項(xiàng)決定權(quán)與人大其他職權(quán)的界限

由于人大各項(xiàng)職權(quán)之間有交叉，實(shí)踐中可以把討論決定重大事項(xiàng)與人大其他工作結(jié)合起來(lái)，但在歸類(lèi)時(shí)，法律明確規(guī)定屬于人大及其常委會(huì)其他職權(quán)的，還是宜按法律的規(guī)定進(jìn)行歸類(lèi)。例如，監(jiān)督法將聽(tīng)取審議“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算等作為人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的主要方式。實(shí)踐中，人大很少將聽(tīng)取審議“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算等作為重大事項(xiàng)決定權(quán)來(lái)行使，否則，重大事項(xiàng)決定權(quán)在實(shí)踐中早已落實(shí)，就不存在理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為的“重大事項(xiàng)決定權(quán)在人大職權(quán)中行使最為薄弱”的問(wèn)題了。2016年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，在總結(jié)常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使時(shí)提到，“常委會(huì)依法聽(tīng)取審議決算、審計(jì)工作、預(yù)算執(zhí)行情況等報(bào)告，審查批準(zhǔn)2014年中央決算”，可見(jiàn)，實(shí)踐中人大常委會(huì)是將審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算歸為監(jiān)督權(quán)的行使。由于“一府兩院”工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算也包含事前的決策，重大事項(xiàng)的界定在立法時(shí)還應(yīng)進(jìn)一步準(zhǔn)確和科學(xué)。

[責(zé)任編輯：譚 建]

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12BZZ008)的階段性成果。

鐘麗娟，女，法學(xué)博士，中共山東省委黨校政法教研部教授，研究方向?yàn)榉ㄖ卫碚摗⑷舜笾贫取?/p>

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