改革開(kāi)放以來(lái)黨的依法治國(guó)方略演進(jìn)特點(diǎn)與趨勢(shì)探析

易 雯，陳始發(fā)

(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330013)

改革開(kāi)放以來(lái)黨的依法治國(guó)方略演進(jìn)特點(diǎn)與趨勢(shì)探析

易 雯，陳始發(fā)

(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330013)

改革開(kāi)放以來(lái)，黨的依法治國(guó)方略的演進(jìn)趨勢(shì)呈“螺旋式上升”狀態(tài)。從時(shí)代背景來(lái)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端及現(xiàn)代法治后發(fā)國(guó)家的不足給法治的發(fā)展造成了限制，新時(shí)期依法治國(guó)的深化發(fā)展需結(jié)合全面深化改革、國(guó)家治理現(xiàn)代化的話語(yǔ)語(yǔ)境。從發(fā)展規(guī)律來(lái)看，在整體形態(tài)上呈現(xiàn)鮮明的歷史烙印和時(shí)代特色相融合的特點(diǎn)，演變趨勢(shì)上表現(xiàn)為從人治到法制再到法治的轉(zhuǎn)變，法律地位上體現(xiàn)了對(duì)與其他話語(yǔ)權(quán)關(guān)系認(rèn)識(shí)的逐漸深化，法律內(nèi)涵上凸顯了從專政到公民權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變。全面推進(jìn)依法治國(guó)要更加注重三大結(jié)合，即黨的領(lǐng)導(dǎo)性和人民的主動(dòng)性相結(jié)合、立法的科學(xué)性和踐行的有效性相結(jié)合、法治的一般性和國(guó)情的特殊性相結(jié)合。 〔關(guān)鍵詞〕依法治國(guó)方略；歷史考察；演進(jìn)特點(diǎn)；趨勢(shì)展望

治國(guó)憑圭臬，安邦靠準(zhǔn)繩。依法治國(guó)方略是國(guó)家治理高度全局性和戰(zhàn)略性的法治理念及實(shí)踐，從外延上包括法治的基本思想、法律體系、法治建設(shè)等內(nèi)容。依法治國(guó)方略的形成與發(fā)展經(jīng)歷了反復(fù)而漫長(zhǎng)的探索，始于黨的十一屆三中全會(huì)，立于黨的十五大，興于黨的十八大，盛于黨的十八屆四中全會(huì)。依據(jù)1992年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和2012年經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)向全面深化改革兩大轉(zhuǎn)變，依法治國(guó)方略的演進(jìn)可分為孕育與準(zhǔn)備(1978—1992年)、確立與展開(kāi)(1992—2012年)、深化與拓展(2012年—)三大階段，反映了從“人治”和“法制”之爭(zhēng)，到“法制”和“法治”之辯，再到“全面推進(jìn)依法治國(guó)方略”的歷史過(guò)程。本文就這一脈絡(luò)，對(duì)各階段的背景和任務(wù)、發(fā)展和突破、難題和困境進(jìn)行歸納梳理，總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)依法治國(guó)方略演進(jìn)的規(guī)律和趨勢(shì)。

一、依法治國(guó)方略的孕育與準(zhǔn)備階段(1978—1992年)

(一)撥亂反正：掀開(kāi)法制建設(shè)新篇章

建國(guó)初，法律體系建設(shè)是在汲取革命根據(jù)地時(shí)期的法律樣本和打破國(guó)民黨資產(chǎn)階級(jí)舊法制的基礎(chǔ)上，基于社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)和新秩序的維護(hù)，進(jìn)行的修補(bǔ)、重塑和開(kāi)創(chuàng)，盡管帶有過(guò)渡性和嘗試性，但包括“五四憲法”在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)對(duì)穩(wěn)固政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)起到了極大保障作用，為第一個(gè)五年計(jì)劃和社會(huì)主義改造的完成建立了相對(duì)有序的規(guī)范。建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的不足、社會(huì)條件的局限以及外部力量的干擾，使得這段新秩序的構(gòu)筑經(jīng)歷了陣痛，出現(xiàn)了法制的倒退和滑坡。法律工具主義認(rèn)識(shí)下“法唯政策、指示是從”、“法為人用”、“政大于法”的排序使得法律的有效性和穩(wěn)定性大打折扣，法律秩序也免不了面臨“朝令夕改”的局面。黨的十一屆三中全會(huì)撥開(kāi)了法制建設(shè)撥亂反正的序幕，逐漸強(qiáng)調(diào)法制要建立在民主基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)民主制度化、法制化。

(二)改革開(kāi)放新時(shí)期法制建設(shè)的進(jìn)展

1.法制新理念的樹(shù)立及法律意識(shí)的重塑

黨和國(guó)家層面法制理念的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在對(duì)“人與法”、“黨與法”、“民主與法制”這三組關(guān)系的重新認(rèn)知?！叭朔ā标P(guān)系的定位上擺正了個(gè)人意志和法律權(quán)威的位置，認(rèn)識(shí)到國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)秩序的糾正必須排除個(gè)人意志的肆意干擾；“黨法”關(guān)系的認(rèn)知上經(jīng)歷了從反思到重新定位再到堅(jiān)決維護(hù)的逐步深入過(guò)程；“民主與法制”的關(guān)系強(qiáng)調(diào)二者的高度統(tǒng)一，民主與法制共同服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。社會(huì)層面也隨著法學(xué)領(lǐng)域?qū)Α胺商摕o(wú)主義”等問(wèn)題的批判和討論，以及陸續(xù)開(kāi)展的頭兩個(gè)五年普法教育工作，改觀了“文化大革命”以來(lái)“無(wú)法無(wú)天”的局面。

2.以憲法為核心的法律體系的重建

在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針指導(dǎo)下，形成了一套以“八二憲法”為核心的法律體系，以滿足有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，法律內(nèi)容更加關(guān)注公民權(quán)利和服務(wù)生產(chǎn)生活。與改革開(kāi)放前忽視民事法案的設(shè)置不同，1978年以來(lái)，陸續(xù)批準(zhǔn)通過(guò)了民法、訴訟法、婚姻法、工會(huì)法、婦女權(quán)益保障法等多部民事專項(xiàng)法案。與此同時(shí)，立法主體權(quán)限及運(yùn)行模式都逐漸有清晰的界定?！鞍硕椃ā焙?979年的《地方組織法》分別規(guī)定了國(guó)家立法權(quán)、行政性和地方性法規(guī)制定權(quán)的歸屬，法制局(后改為法制辦公室)以及全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)的議事規(guī)則進(jìn)一步規(guī)范了法律、法規(guī)、規(guī)章的制定權(quán)的行使。

3.司法機(jī)構(gòu)恢復(fù)健全對(duì)社會(huì)主義民主的有力保障

1978年決定恢復(fù)公檢法，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)下設(shè)專項(xiàng)法律委員會(huì)，包括法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)(含國(guó)家安全機(jī)關(guān))、司法行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的律師組織、公證機(jī)關(guān)、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)等在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)已初具雛形，同時(shí)建立并規(guī)范了諸多司法制度，如申訴制度、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、法律監(jiān)督制度等。具體司法實(shí)踐上，一方面，法庭設(shè)置的數(shù)量及類型增多，涉及婚姻、宅基地、林地等糾紛的民事案件增多，且經(jīng)濟(jì)案件的比重逐漸增加，涉外民事案件也已出現(xiàn)；另一方面，執(zhí)法力度加大，執(zhí)法效果顯著。對(duì)“文化大革命”期間冤假錯(cuò)案的大量改判和糾正，對(duì)違法犯罪現(xiàn)象的嚴(yán)厲打擊和懲處，以及巡回就地辦案服務(wù)于基層百姓等新實(shí)踐，體現(xiàn)了司法機(jī)構(gòu)對(duì)法制的有力維護(hù)和對(duì)民主的有效保障。

(三)計(jì)劃體制對(duì)法制發(fā)展的局限

1978—1992年，既是中國(guó)改革開(kāi)放的全面開(kāi)局階段，也是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的階段。“敢闖、大膽闖”的浪潮下，“第一波下海人”、“第一批個(gè)體戶”、“第一代打工妹”等紛紛出現(xiàn)，一批走在隊(duì)伍前列的地區(qū)散發(fā)著“城市之光”，而這股勢(shì)頭無(wú)疑伴生諸多并發(fā)癥，權(quán)力在巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘使下極易沖破“法制”的籠子，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)案件激增。根據(jù)五屆人大四次會(huì)議最高人民法院工作報(bào)告提供的數(shù)據(jù)可知，1981年各級(jí)人民法院共處理經(jīng)濟(jì)案件14600余件，而六屆人大四次會(huì)議最高人民法院工作報(bào)告通報(bào)的1982年至1985年底，各類經(jīng)濟(jì)犯罪案件高達(dá)83000多件，經(jīng)濟(jì)糾紛案件也成倍地增長(zhǎng)，1985年，收案226600多件*《歷年最高人民法院工作報(bào)告(1980年至2013年)》，http://www.gov.cn/test/2008-03/21/content_925627.htm。。

對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的亂象，政府是出狠手來(lái)抓?！蛾P(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定》和《關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定》于1983年先后出臺(tái)，根據(jù)中央部署和六屆人大二次會(huì)議決定，即刻在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪活動(dòng)的斗爭(zhēng)?！皣?yán)打”是迅速扭轉(zhuǎn)地方社會(huì)治安面貌、打擊違法犯罪分子的有力手段，但“從嚴(yán)”、“從重”、“從快”的要求容易產(chǎn)生冤假錯(cuò)案，也不具備可持續(xù)性。“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”*[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽濤譯，上海：上海世紀(jì)圖書(shū)出版公司，2011年版，第129頁(yè)。但“集體主義類型的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃必定要與法治背道而馳”*[德]哈耶克：《通往奴役之路》，譚爽譯，北京：京華出版社，2000年版，第82頁(yè)。。防御性的法制僅注重犯罪個(gè)體原因而忽視社會(huì)原則，強(qiáng)調(diào)個(gè)體應(yīng)承擔(dān)的法律后果而忽視社會(huì)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，忽略了良法之治中所包含的公平正義、權(quán)利保障、權(quán)力制約等價(jià)值取向。

二、依法治國(guó)方略的確立與展開(kāi)階段(1992—2012年)

(一)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“主要依據(jù)行政權(quán)力和行政命令以及作為行政權(quán)力延生的法規(guī)來(lái)配置資源”*高映、李天霞：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治》，《學(xué)習(xí)與思考》1998年第6期。不同，“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”*《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年版，第453頁(yè)。，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治建設(shè)具有統(tǒng)一性。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求法治。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、混合所有制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等多元主體的規(guī)范管理需要法律加以規(guī)范；其次，市場(chǎng)中商品和服務(wù)的契約關(guān)系及契約雙方平等地位和機(jī)會(huì)的維護(hù)需要法律作為保障；再次，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尤其是國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放下更為錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益需要法律來(lái)調(diào)整；最后，市場(chǎng)效率優(yōu)先的分配分化以及壟斷、尋租、無(wú)效益競(jìng)爭(zhēng)等“失靈”現(xiàn)象需要法律等宏觀調(diào)控手段進(jìn)行約束。

法治的建設(shè)需圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。古羅馬法學(xué)家烏爾比安認(rèn)為，“公法規(guī)定的是羅馬國(guó)家狀況”，“私法是有關(guān)個(gè)人利益的規(guī)定”*江平、米?。骸读_馬法基礎(chǔ)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年版，第70頁(yè)。。我國(guó)“封建的自然經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)出了頑固的公法文化”，而“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是商品經(jīng)濟(jì)。商品經(jīng)濟(jì)與私法有著必然的內(nèi)在聯(lián)系”*《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治思考——社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)座談會(huì)發(fā)言摘要》，《現(xiàn)代法學(xué)》1993年第3期。。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的氛圍客觀要求法律文化的轉(zhuǎn)變。

(二)社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展

1.“法治”理念的倡導(dǎo)及依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合

在這一時(shí)期，“依法治國(guó)”作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略被提出，同時(shí)以憲法、黨章作了最高規(guī)定，依法治國(guó)方略的內(nèi)涵也不斷豐富和發(fā)展。 “法制”的認(rèn)識(shí)上更加科學(xué)化、民主化，從建設(shè)“社會(huì)主義法制國(guó)家”過(guò)渡到建設(shè)“社會(huì)主義法治國(guó)家”?！胺ㄖ啤迸c“法治”雖一字之差，但二者含義卻千差萬(wàn)別，“法治”既是對(duì)民主法制更為深入的理解，也是其提出的更高要求。與之相配合，“以德治國(guó)”基本方略也得以形成。從2000年2月“德治”概念的明確提出，到2000年6月全國(guó)思想政治工作會(huì)議進(jìn)一步關(guān)于“道德”和“法律”的闡述，再到2001年1月江澤民提出“依法治國(guó)”與“以德治國(guó)”相結(jié)合的治國(guó)理政基本方法，短短一年卻反映了中國(guó)法治極大的自我創(chuàng)新。

2.中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成

從1993年黨的十四屆三中全會(huì)提出“初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系”，到1997年黨的十五大正式提出“建立有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的目標(biāo)，直至2011年，我國(guó)已形成了以憲法為核心、以七大部門(mén)法為主干的包括239部法律的法律體系，此外還包括行政法規(guī)69件、地方性法規(guī)8600多件，從內(nèi)容上體現(xiàn)了人性化和權(quán)力制約等特征，如人權(quán)保障憲法化，廢止收容審查制度和回收死刑復(fù)核權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)制定監(jiān)督法以及將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督列入《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》等。

3.社會(huì)主義法治實(shí)施的重大進(jìn)展

在依法行政、司法改革、法律監(jiān)督以及普法教育等方面，法治建設(shè)取得重大進(jìn)展。以司法建設(shè)為例，黨的十五大報(bào)告首次提出“保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正地判案，就需要推進(jìn)司法改革”的政治目標(biāo)，黨的十六大明確為“健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制”，黨的十八大強(qiáng)調(diào)“深化司法體制改革”，司法體制改革已由淺入深。同時(shí)司法機(jī)關(guān)的整體素質(zhì)也不斷提高，1995年頒布的《中華人民共和國(guó)檢察官法》和《中華人民共和國(guó)法官法》推進(jìn)了政法干部隊(duì)伍建設(shè)，2002年國(guó)家統(tǒng)一司法考試制度的確立為中國(guó)司法機(jī)關(guān)選拔優(yōu)秀人才提供了制度保障。除完善司法機(jī)關(guān)人員準(zhǔn)入機(jī)制外，對(duì)審判的原則、細(xì)則也出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，如最高人民法院在2007年6月公布的《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判公開(kāi)工作的若干意見(jiàn)》、2008年通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于適用停止執(zhí)行死刑程序有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》等。

(三)法治建設(shè)的不足與現(xiàn)代法治后發(fā)國(guó)家的限制

中國(guó)現(xiàn)今法理型統(tǒng)治是基于革命年代個(gè)人魅力型統(tǒng)治對(duì)幾千年傳統(tǒng)型統(tǒng)治的破除，它有著“個(gè)別人或少數(shù)人至上”的觀念，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力。作為現(xiàn)代法治后發(fā)國(guó)家，從“先發(fā)國(guó)家”學(xué)習(xí)來(lái)的法統(tǒng)更為強(qiáng)調(diào)“私權(quán)利”，強(qiáng)調(diào)個(gè)體的權(quán)益。后發(fā)優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為后發(fā)利益主要是在“器物”層面，而思想意識(shí)層面相較難以改觀。傳統(tǒng)觀念根深蒂固與現(xiàn)代思想嫁接不適應(yīng)的矛盾給現(xiàn)代法治后發(fā)國(guó)家的發(fā)展帶來(lái)了許多固有的弊端和局限，主要體現(xiàn)在權(quán)力腐敗和公民權(quán)益難以保障兩方面。一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)淡薄，存在以權(quán)代法的現(xiàn)象。雖經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升，但公民法治觀念和法律意識(shí)仍滯后于制度變革，幾千年的“官本位”思想殘留影響著法治國(guó)家的進(jìn)程，且腐敗呈現(xiàn)集體化蔓延趨勢(shì)，缺乏專門(mén)反腐法案以及有效監(jiān)督機(jī)制等使得制度反腐難以形成常態(tài)。此外，司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式以及司法運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)來(lái)源使得司法機(jī)關(guān)容易受到權(quán)力的干擾，司法地方化以及地方黨委政府以權(quán)壓法、干涉司法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，公民權(quán)益維護(hù)的渠道不夠暢通。公民、社會(huì)組織、政府或官員相互間的矛盾缺乏及時(shí)有效的機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)緩和，房屋拆遷、環(huán)境資源污染、土地征用補(bǔ)償、農(nóng)民工工資等權(quán)益成為矛盾的多發(fā)地。受唯政績(jī)觀驅(qū)使，地方政府不乏采取忽視、搪塞、蒙蔽、掩蓋的態(tài)度，而目前信訪渠道又存在時(shí)間、金錢成本甚至上訪無(wú)果等風(fēng)險(xiǎn)，易導(dǎo)致群體性事件和極端維權(quán)行為發(fā)生。事實(shí)上，公民對(duì)待法律的態(tài)度存在自我矛盾，既渴望用法律保護(hù)自己權(quán)利卻又不滿法律程序上的限制，既不滿他人違法侵害其權(quán)益而自己卻又坦然違法、鉆法律漏洞，以法律為武器卻容易以極端方式維權(quán)*江必新：《我國(guó)法制建設(shè)面臨七大矛盾》，http://news.ifeng.com/a/20140913/41972045_0.shtml。。缺乏有效的公民權(quán)益保障會(huì)削弱公民對(duì)法律的信任，不利于培育現(xiàn)代公民法治意識(shí)。

三、依法治國(guó)方略的深化與拓展階段(2012年—)

(一)全面深化改革、國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治中國(guó)

全面深化改革、國(guó)家治理現(xiàn)代化與依法治國(guó)息息相關(guān)，關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展全局，需互為照應(yīng)、互為促進(jìn)。全面深化改革與依法治國(guó)相輔相成。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中的詞頻統(tǒng)計(jì)，前者出現(xiàn)“制度”183次、“體系”68次、“體制”88次，后者出現(xiàn)“制度”116次、“法律”152次、“立法”58次，表明制度、體制和體系建設(shè)與法治建設(shè)緊密聯(lián)系，“法治不僅是全面深化改革的捍衛(wèi)者更是全面深化改革的建設(shè)者”*姜偉：《全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)系論綱》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期。。一方面，全面深化改革強(qiáng)調(diào)改革的全局性、整體性、協(xié)調(diào)性，要求政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，改革的現(xiàn)代化、科學(xué)化必然朝著法治的方向發(fā)展。另一方面，全面深化改革需要法治的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障，“改革要于法有據(jù)”。事實(shí)上“如果沒(méi)有用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，沒(méi)有依法改革，改革者的命運(yùn)以及對(duì)改革的評(píng)價(jià)，將存在很大的不確定因素，容易使我們的改革者在擁有勇于探索、先行先試、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木竦耐瑫r(shí)，面臨著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)”*付子堂、陳建華：《運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)全面深化改革》，《紅旗文稿》2013年第12期。。

國(guó)家治理現(xiàn)代化與依法治國(guó)互為促進(jìn)?，F(xiàn)代國(guó)家治理下，各類社會(huì)組織、團(tuán)體、個(gè)人“一方面通過(guò)自治參與社會(huì)治理，另一方面通過(guò)法律提供的途徑和形式直接參與國(guó)家治理，或者通過(guò)國(guó)家向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分公權(quán)力而獲得國(guó)家治理權(quán)進(jìn)而成為公共治理主體”*姜明安：《改革、法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第8期。，國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民、政治權(quán)力與政治權(quán)利間實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)與相互制衡。國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)體系和能力兩方面的現(xiàn)代化，治理體系的現(xiàn)代化包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、黨建等各領(lǐng)域的體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，治理能力就是要實(shí)現(xiàn)“治理的法治化、民主化、科學(xué)化和信息化，核心是推進(jìn)國(guó)家治理的法治化”*李林：《全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重大戰(zhàn)略意義》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年10月25日。?！胺ㄖ沃袊?guó)”要推進(jìn)“法治國(guó)家”、“法治政府”和“法治社會(huì)”一體建設(shè)，使國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等法律主體的法定權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)*杜宴林、趙曉強(qiáng)：《 國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治中國(guó)建設(shè)》，《吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。，是對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基本方略和目標(biāo)的豐富與深化。全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的重要任務(wù)是提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，提高政府依法行政的能力和水平，這同時(shí)也將進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)依法治國(guó)方略的深化發(fā)展

1.法治精神與現(xiàn)代法治政府理念的構(gòu)建

黨的十八大以來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)依法治國(guó)的認(rèn)識(shí)提到了前所未有的新高度，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針的提出，是對(duì)依法治國(guó)內(nèi)涵及任務(wù)與時(shí)俱進(jìn)的把握與科學(xué)表述。黨的十八屆四中全會(huì)首次就依法治國(guó)問(wèn)題作了專題部署。中央領(lǐng)導(dǎo)集體法治理念的深化拓展，首先表現(xiàn)在對(duì)依法治國(guó)、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重視程度上。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨歷史網(wǎng)“習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話”專題內(nèi)容顯示，從2013年初到2015年底，習(xí)近平對(duì)法治的重要講話約45次，尤其自黨的十八屆四中全會(huì)起，關(guān)于法治的重要指示、講話十分密集，累計(jì)約36次*中共中央黨史研究室：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話》，http://www.zgdsw.org.cn/n/2013/0304/c218999-20666825.html。；其次表現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)法治的協(xié)調(diào)性。在密集的法治工作部署當(dāng)中涵蓋國(guó)家社會(huì)生活的方方面面。將依法治國(guó)與全面深化改革、社會(huì)主義核心價(jià)值觀、平安中國(guó)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、全面建設(shè)小康社會(huì)、“中國(guó)夢(mèng)”等重要議題關(guān)聯(lián)起來(lái)，并就相互之間的統(tǒng)一性、一致性進(jìn)行了說(shuō)明，有利于深刻理解依法治國(guó)在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)大局中的地位和作用；再次表現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)法治的全局性。具體主體上，對(duì)黨、軍隊(duì)、干部、公民、基層及特殊地區(qū)等都作了有針對(duì)的論述。最后表現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)抓好法治建設(shè)的重點(diǎn)對(duì)象，尤其強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、公正司法等。

2.法律體系的新拓展

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本建成并不意味著社會(huì)主義法治體系的完善，黨的十八大以來(lái)，在立法工作上有了較大的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在：第一，注重科學(xué)立法，立法內(nèi)容上涉及民生、公民權(quán)益保障等關(guān)乎群眾切身利益的方方面面，立法程序上注重科學(xué)論證與社會(huì)建言，調(diào)動(dòng)公民參與的積極性和主動(dòng)性，保證立法的民主性與廣泛代表性；第二，尤其強(qiáng)調(diào)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威，首次設(shè)立了國(guó)家憲法日，大力弘揚(yáng)憲法精神；第三，突出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的時(shí)代性和針對(duì)性，一方面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)文件條例等進(jìn)行了集中清理，及時(shí)廢止并修改了一些不符合當(dāng)前實(shí)際和時(shí)代任務(wù)的文件，另一方面制定頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》等一系列文件，為從嚴(yán)管黨、從嚴(yán)治黨提供了依據(jù)；第四，完善軍隊(duì)立法，依法治軍，先后出臺(tái)了《嚴(yán)格軍隊(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律約束的若干規(guī)定》、《關(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》等20余項(xiàng)規(guī)定以嚴(yán)格軍風(fēng)軍紀(jì)。

3.以司法改革為突破口的法治新實(shí)踐

黨的十八大以來(lái)，包括法治政府、司法改革等在內(nèi)的法治實(shí)踐取得突破進(jìn)展，尤其司法改革成效卓然?！吨袊?guó)的司法改革》白皮書(shū)對(duì)司法制度和改革作了回顧總結(jié)和戰(zhàn)略部署，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》就司法體制改革的司法獨(dú)立、司法職權(quán)配置、司法審判、公民參與、人權(quán)以及監(jiān)督六個(gè)方面作了具體安排。“司法”即“掌管公正”，習(xí)近平對(duì)司法工作作出的重要指示涉及的關(guān)鍵詞，從司法改革的地位而言，是“帶動(dòng)改革全面開(kāi)展的重點(diǎn)事項(xiàng)”，從司法的狀態(tài)而言，是“獨(dú)立、公正、親民”，從司法的建設(shè)而言，是“從嚴(yán)、效能”，從公眾對(duì)司法的評(píng)價(jià)而言，是“滿意、信任”。

四、依法治國(guó)方略演進(jìn)的主要?dú)v史特點(diǎn)與啟示

(一)依法治國(guó)方略演進(jìn)的歷史特點(diǎn)

改革開(kāi)放以來(lái)，黨的依法治國(guó)方略演進(jìn)呈“螺旋式上升”狀態(tài)，這一過(guò)程中伴隨著法和黨、法和政、公權(quán)力和私權(quán)利等多重博弈，對(duì)這些關(guān)系的再認(rèn)識(shí)使法治的包容性得到拓展、定位得以深化，法治思想融入了公平正義的價(jià)值觀、民主平等的權(quán)利觀、天下為公的道德觀等，法治方略成為治國(guó)理政的總綱。

1.整體形態(tài)上，鮮明的歷史烙印和時(shí)代特色相融合

建國(guó)初期，法律體系的主要議題是鞏固政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，法律被認(rèn)為是維護(hù)安全穩(wěn)定的工具，在政策和特權(quán)面前表現(xiàn)出很大的“彈性”。從1978年到1992年，法制建設(shè)的時(shí)代主題是服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性得以穩(wěn)固，同時(shí)公民權(quán)利的保障開(kāi)始凸顯，強(qiáng)調(diào)民主的制度化、法制化。從1992年起，法制道路逐漸與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并軌，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上需要法治的協(xié)調(diào)。目前，我國(guó)正處在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，需要法治這把利器披荊斬棘，同時(shí)國(guó)際化大潮下需要通行的標(biāo)準(zhǔn)才能乘風(fēng)遠(yuǎn)航，而現(xiàn)代法治正是保駕護(hù)航的風(fēng)帆。

2.演變趨勢(shì)上，從人治到法制再到法治

“文化大革命”是政治集權(quán)和法制蔑視的頂峰時(shí)期，法律虛無(wú)主義的危機(jī)一度使得法制受到個(gè)人權(quán)威的壓制。黨的十一屆三中全會(huì)是恢復(fù)法制的分水嶺，但這一階段國(guó)家治理中的大量事務(wù)以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)等依然主要依賴政策文件，雖然這些政策都具備程序的正當(dāng)性和實(shí)行的公開(kāi)性，也具備如規(guī)章、文件、規(guī)范等合法的表現(xiàn)形式。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的理論和實(shí)踐探索，“Rule by law”的法制觀才逐漸轉(zhuǎn)向“Rule of law”的法治觀。法治強(qiáng)調(diào)以法治權(quán)，包括對(duì)國(guó)家權(quán)力和公共權(quán)力的限制和制約，強(qiáng)調(diào)已經(jīng)制定良好的法律獲得普遍的服從，是以良法為基礎(chǔ)的“善治”。

3.法律地位上，與其他話語(yǔ)權(quán)關(guān)系的認(rèn)識(shí)的逐漸深化

法律是一種注釋性的規(guī)范語(yǔ)言，法律地位的認(rèn)知表現(xiàn)在對(duì)黨、政府、公民等不同話語(yǔ)權(quán)關(guān)系的認(rèn)知。黨法關(guān)系上曾有過(guò)黨高于法的謬誤，也有過(guò)依法治國(guó)會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)妨礙依法治國(guó)的錯(cuò)誤認(rèn)知，事實(shí)上二者相互聯(lián)系并密不可分，依法治國(guó)要求依法執(zhí)政，依法執(zhí)政同時(shí)是黨有效領(lǐng)導(dǎo)的最佳途徑。政府與法律關(guān)系上的認(rèn)知沖突集中在執(zhí)法領(lǐng)域，法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，以政策為先、完全依照政策辦事，無(wú)疑是將法律束之高閣。法律與公民關(guān)系上公民逐漸從遵守、服從、受管制的被動(dòng)者成為被服務(wù)的主體，立法形式從由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的自上而下模式轉(zhuǎn)向注重公民自下而上的有序參與，有效地規(guī)避立法過(guò)程中的話語(yǔ)壟斷，提高立法的適用性和科學(xué)性。

4.法律內(nèi)涵上，從專政到公民權(quán)利的保障

從內(nèi)涵上看，法律中涉及公民權(quán)利的內(nèi)容逐漸增多。在片面強(qiáng)調(diào)法律專政職能的背景下，公民私人的權(quán)利和自由被排在末位甚至被忽略。隨著社會(huì)主義民主和政治文明的發(fā)展，個(gè)人利益保障益發(fā)凸顯。從第一部民事法案的出臺(tái)，到對(duì)旅游法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、計(jì)劃生育等法規(guī)的修訂，法律的內(nèi)容更加親民、更加務(wù)實(shí)、更加細(xì)致。在2013年公布的近5年立法規(guī)劃中，還就《食品安全法》、《行政復(fù)議法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》、《社會(huì)救助法》等作了設(shè)計(jì)安排。依法治國(guó)從內(nèi)涵上被賦予更多的新內(nèi)容，與以德治國(guó)相結(jié)合為社會(huì)保持良好秩序和風(fēng)尚營(yíng)造道德基礎(chǔ)，與踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀良性互動(dòng)，更加彰顯了黨和國(guó)家的法治自覺(jué)和理論自信。

(二)全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的啟示

依法治國(guó)方略的提出、拓展和深化，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民站在一個(gè)個(gè)的歷史關(guān)口，面對(duì)新矛盾、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇作出的科學(xué)的決策，是治國(guó)方式隨時(shí)代進(jìn)步的重要成果。伴隨著全面深化改革和國(guó)家治理能力、治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的號(hào)角吹響，依法治國(guó)呈現(xiàn)出全新的要求和面貌。

1.注重黨的領(lǐng)導(dǎo)性和人民的主動(dòng)性

黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民的主動(dòng)性是推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)進(jìn)程中不可偏廢的兩大要素。作為現(xiàn)代法治后發(fā)型國(guó)家，在法治建設(shè)模式上必然面臨著主要依靠“政府推進(jìn)”還是“社會(huì)演進(jìn)”的選擇，前者強(qiáng)調(diào)黨和國(guó)家的作用，后者強(qiáng)調(diào)民眾的作用。事實(shí)上，法治國(guó)家、法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)需要二者的統(tǒng)一，也能夠協(xié)調(diào)二者的作用。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨的利益與人民的根本利益是一致的。長(zhǎng)期的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，法治可以更好地保障人民合法權(quán)益和營(yíng)造有序的社會(huì)生活環(huán)境，依法執(zhí)政能有效提高黨的執(zhí)政能力和改善執(zhí)政效果。其次，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)性符合我國(guó)的國(guó)情。歷史因素造就的薄弱法治傳統(tǒng)以及國(guó)際上潛在的不穩(wěn)定因素使得我國(guó)的法治建設(shè)需要依靠強(qiáng)有力的助推，才能有效地保障方向的堅(jiān)定性和正確性，形成良好的社會(huì)法治氛圍。最后，依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民群眾的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。發(fā)揮民眾的能動(dòng)性才能有效地傾聽(tīng)民意，使得法律能夠反映人民意志，解決民眾的難題。提高民眾的參與性才能使得“知法、守法、懂法、用法”成為公民共識(shí)，強(qiáng)化公民法治建設(shè)中的主人翁意識(shí)。

2.注重立法的科學(xué)性和踐行的有效性

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。第一，立法應(yīng)有據(jù)。法的制定由現(xiàn)實(shí)需求驅(qū)動(dòng)，各項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)應(yīng)著具體的社會(huì)功能，前瞻性立法也需符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。第二，立法應(yīng)有益。強(qiáng)調(diào)于民有益、于社會(huì)有益、于人類文明有益。法是人為創(chuàng)造的產(chǎn)物，是公共意志的產(chǎn)物，是文明進(jìn)步的強(qiáng)大助推器，而非束縛發(fā)展的繁文縟節(jié)。第三，立法應(yīng)有序。強(qiáng)調(diào)立法程序的正當(dāng)性和科學(xué)性。法本身是秩序的象征，法的產(chǎn)生過(guò)程也必然依據(jù)嚴(yán)格規(guī)范的程序，立法的有序性是良好法律產(chǎn)生的必要前提。

法的生命在于實(shí)施，法的權(quán)威也在于實(shí)施。第一，提高執(zhí)法的透明度。執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)應(yīng)自覺(jué)接受公眾監(jiān)督，陽(yáng)光執(zhí)法、透明執(zhí)法、公正執(zhí)法，消除權(quán)力的黑箱，從而提高法律和公權(quán)力的公信度。第二，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)限的制衡。合理配權(quán)是基礎(chǔ)，有效制權(quán)是保障，要在實(shí)踐中推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，防止權(quán)力的濫用與膨脹。第三，提升執(zhí)法人員的素質(zhì)。通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的考核制度和淘汰機(jī)制，打造高素質(zhì)、專業(yè)化的執(zhí)法人員隊(duì)伍。

3.注重法治的一般性和國(guó)情的特殊性

作為現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)重要標(biāo)志，法治的成熟發(fā)展具有共性規(guī)律，同時(shí)作為一國(guó)治國(guó)理政的基本方式，也必然有其特殊性和特色性。因而，依法治國(guó)要將法治規(guī)律和本國(guó)國(guó)情進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，將民族性和國(guó)際性創(chuàng)造性地運(yùn)用。一方面，法治發(fā)展的進(jìn)程表明，一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件需要相匹配的法律體系，法治與公民的法律意識(shí)、法治自覺(jué)程度互相增進(jìn)。法治實(shí)踐需考慮一定時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)文化狀況以及民眾的思維方式、知識(shí)水平、行為習(xí)慣等。另一方面，我國(guó)現(xiàn)代法治建設(shè)相較于西方現(xiàn)代法治存在一定的滯后，西方法治建設(shè)確有不少進(jìn)步思想和做法值得借鑒。國(guó)際社會(huì)聯(lián)系的日益密切也使得一國(guó)的法律需要與其他國(guó)家銜接和兼容，國(guó)際交流的加強(qiáng)也促進(jìn)了對(duì)他國(guó)法治經(jīng)驗(yàn)的吸收和融入。當(dāng)然，“為我所用”應(yīng)防范“為他所累”，歷史文化和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的差異必然導(dǎo)致他國(guó)成功的做法并不能完全植入我國(guó)土壤，法治建設(shè)最為根本的是參照自身實(shí)際，從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，圍繞人民群眾的根本利益，以科學(xué)規(guī)律作為指導(dǎo)，不斷在實(shí)踐中改進(jìn)、豐富、發(fā)展。

[責(zé)任編輯:穆 敏]

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)整理與研究”(項(xiàng)目編號(hào):10&ZD079)的階段性成果。

易 雯，女，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生；陳始發(fā)，男，法學(xué)博士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。

D232;D920.1

A

1002-3909(2017)01-0131-07