分類管理制度下民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)研究

鞠光宇

摘要：隨著我國《民辦教育促進法》的修改，民辦學(xué)校分類管理制度在我國將成為現(xiàn)實。本文通過分析民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵，我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，分析了營利性和非營利性民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：民辦高校；營利性；非營利性；法人治理結(jié)構(gòu)

構(gòu)建完善的法人治理結(jié)構(gòu)是民辦高校實現(xiàn)法人治理的重要保證和根本性前提之一，也是我國民辦高校分類管理的重要內(nèi)容。2003 年頒布的《民辦教育促進法》及2004 年頒布的《民辦教育促進法實施條例》對民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)作出了非常明確的規(guī)定。但是從理論上分析和國際比較的角度看，營利性與非營利性民辦高校的治理結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上存在著很大差別。隨著我國《民辦教育促進法》的修改，民辦學(xué)校分類管理制度在我國將成為現(xiàn)實，但是我國的相關(guān)法律法規(guī)并沒有從營利性和非營利性民辦高校不同的角度對民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)作出規(guī)定，這對于實現(xiàn)我國民辦高等教育的善治和可持續(xù)發(fā)展是非常不利的。那么從民辦學(xué)校分類管理的角度分析，營利性與非營利性民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)是否相同呢？如果兩者不相同，兩者又存在著哪些區(qū)別？應(yīng)該如何構(gòu)建營利性和非營利性民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)？本文將對這些問題進行分析。

一、民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵分析

法人治理結(jié)構(gòu)作為一個專門概念，最早出現(xiàn)于 20 世紀(jì) 70 年代的美國，最初是指所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的公眾持股公司的經(jīng)營管理機構(gòu)所采取的存在方式。斯坦福大學(xué)教授錢穎一認(rèn)為：“在經(jīng)濟學(xué)家看來，公司治理結(jié)構(gòu)是一套制度安排，用以支配若干在企業(yè)有重大利害關(guān)系的團體—投資者（股東和貸款人）、經(jīng)理人員、職工之間的關(guān)系，并從這種關(guān)系中實現(xiàn)經(jīng)濟利益。公司治理結(jié)構(gòu)包括：（1）如何配置和行使控制權(quán)；（2）如何監(jiān)督和評價董事會、經(jīng)理人員和職工；（3）如何設(shè)計和實施激勵機制。一般而言，良好的公司治理結(jié)構(gòu)能夠利用這些制度安排的互補性質(zhì)，并選擇一種結(jié)構(gòu)來減低代理人成本?！盵1]有研究者從法學(xué)角度對公司治理結(jié)構(gòu)作了分析，例如陳湘龍認(rèn)為：“從法學(xué)角度講，公司治理結(jié)構(gòu)是指為維護股東、公司債權(quán)人以及社會公共利益，保證公司正常有效地運營，由法律和公司章程規(guī)定的有關(guān)公司組織機構(gòu)之間權(quán)力分配與制衡的制度體系。它以公司所有權(quán)與控制權(quán)相分離為前提，其實質(zhì)是對公司組織機構(gòu)之間的權(quán)力分配與制衡所作的一種制度安排，以期實現(xiàn)公司和股東的最大利益?！盵2]

雖然法人治理（corporate governance）緣起于經(jīng)營性的公司，因此也稱公司治理，但這并不意味著法人治理就等同于公司治理。因為在英美法中的“Corporation”兼有公司和法人的含義，因此在英美語境中Corporate Governance并不排斥非營利法人的治理問題。[3]英美法系中的法人治理結(jié)構(gòu)，不僅包括營利法人治理結(jié)構(gòu)，也包括非營利法人治理結(jié)構(gòu)。因此營利性組織的法人治理結(jié)構(gòu)問題也適用于非營利性組織?！敖裉斓闹卫砀拍罡堑玫搅藰O大擴展，凡是組織界定、政策及決策過程的建構(gòu)、分配權(quán)力機制之建立、執(zhí)行任務(wù)程序的過程設(shè)定或行動均為治理的內(nèi)涵。”[4]非營利組織治理的概念最早萌芽于20世紀(jì)60年代高等教育，由于在許多非營利性組織發(fā)生了一系列的丑聞，使得人們認(rèn)識到，非營利性組織同樣需要內(nèi)部結(jié)構(gòu)的治理，才能夠避免這些問題，實現(xiàn)非營利性組織的善治。正如美國著名學(xué)者勇（Yong）指出的一樣：“治理問題己成為非營利組織能否有效運作的首要課題?！盵5]但是非營利性組織的治理在很多方面不同于營利性組織的治理。首先，非營利性組織的表現(xiàn)不取決于市場的表現(xiàn)，人們很難通過對非營利性組織的市場表現(xiàn)對其進行評價；其次，非營利性組織存在著所有者缺位的現(xiàn)象，非營利性組織不存在嚴(yán)格意義上的所有者；非營利性組織缺乏營利性組織面臨的競爭問題。由于以上因素的存在使得非營利性組織的法人治理結(jié)構(gòu)問題在很多方面不同于營利性組織的法人治理問題，但是如前所述，非營利性組織要正常運行，也必須建立起有效的法人治理結(jié)構(gòu)?？禋J平認(rèn)為非營利組織治理結(jié)構(gòu)是指在非營利組織所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的條件下，董事會（或理事會）、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)事會的結(jié)構(gòu)與功能，董事長與高層管理人員的權(quán)利和義務(wù)以及相應(yīng)的聘選、激勵與監(jiān)督等方面的制度安排。[6]

通過前面的分析可以看出，在營利性組織的治理中，法人治理結(jié)構(gòu)一般意義上講是一組規(guī)范公司各方責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度安排，包括處理公司股東、董事、經(jīng)理層和其他利益相關(guān)者的一整套關(guān)系?！蔼M義的法人治理結(jié)構(gòu)主要是指有關(guān)公司股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間合理分工、相互制衡的組織架構(gòu)和運行機制，廣義的法人治理結(jié)構(gòu)還應(yīng)將其他利益相關(guān)者（ 如員工、客戶、社會公眾等） 納入這種組織架構(gòu)和運行機制之中。”[7]由于非營利性組織與營利性組織之間存在著很大的不同，故非營利法人治理結(jié)構(gòu)也明顯區(qū)別于公司法人治理結(jié)構(gòu)。在非營利性組織的治理中，管理學(xué)者普遍認(rèn)為，由于在非營利性組織中不存在明確的所有者，在非營利性組織的法人治理結(jié)構(gòu)中，非營利性法人應(yīng)由董事會（或理事會）和執(zhí)行官擔(dān)負(fù)起治理的任務(wù)。根據(jù)通說，非營利法人的董事會（或理事會）的職責(zé)主要在于以下九個方面：第一，決定組織的使命和目標(biāo)；第二，甄選首席執(zhí)行官并給予協(xié)助和支持；第三，定期評估首席執(zhí)行官的業(yè)績并予以反饋；第四，從事組織目標(biāo)的規(guī)劃；第五，完善健全組織的財務(wù)與資源管理；第六，決定并監(jiān)督組織的項目與服務(wù)；第七，為組織籌措資金；第八，維護并提升組織的公眾形象；第九，提高董事會自身的運作效率。董事本身是非營利法人的代表，就一切事務(wù)代表法人，而首席執(zhí)行官則由董事會產(chǎn)生，對董事會負(fù)責(zé)。[8]

綜合營利性組織和非營利性組織的定義，結(jié)合民辦高校的特點，可以給民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)下一個定義。所謂的民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，是指作為獨立法人實體的民辦高校，在民辦高校的舉辦者（所有者）、管理者和教職工等利益相關(guān)主體之間建立的有關(guān)于學(xué)校運營與權(quán)利配置的一種組織機制。

二、 我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展歷史和現(xiàn)狀分析