教師交流輪崗制實(shí)施困境管窺

【摘 要】基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展一直是大家比較關(guān)注的問題，為了更好地推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡，我國政府制訂了教師交流輪崗制。但是，交流輪崗制的實(shí)施在現(xiàn)實(shí)中卻遭遇到體制和機(jī)制障礙，破除體制機(jī)制障礙，確立教師公務(wù)員或者公務(wù)雇員的法律地位，建立通暢的教育部門管理教育事業(yè)的權(quán)利才能徹底貫徹落實(shí)教師交流輪崗制。

【關(guān)鍵詞】交流輪崗；教育均衡；體制機(jī)制

【中圖分類號】G522 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1005-6009（2016）61-0023-02

【作者簡介】燕學(xué)敏，中國教育科學(xué)研究院（北京，100088），副研究員，博士。

教育是國家發(fā)展的基石，教育也關(guān)系著國計(jì)民生。近年來，人們對教育公平的關(guān)注程度越來越高，而教育均衡是體現(xiàn)教育公平的一個(gè)重要途徑。因此，推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展不僅成為關(guān)系國家戰(zhàn)略的重大問題，也是滿足人們不斷提高的對優(yōu)質(zhì)教育的要求。

為了更好地推進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，我國在積極改善辦學(xué)條件的同時(shí)，也借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，推行校長教師交流輪崗制。這一政策的推行和實(shí)施，對基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展有深刻的理論意義和積極的實(shí)踐價(jià)值。

一、教師交流輪崗制的必要性

改革開放以來，我國的基礎(chǔ)教育事業(yè)取得了舉世矚目的成就，九年義務(wù)教育基本普及，學(xué)生入學(xué)條件不斷優(yōu)化，入學(xué)機(jī)會逐年增加，教育公平問題得到很大的改善。但是，隨著廣大人民群眾對教育的期望值越來越高，對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求也越來越大。

從我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)狀來看，基礎(chǔ)教育發(fā)展的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、校際差異、受教育者群體差異，以及由此帶來的發(fā)展不均衡現(xiàn)象，受到社會的廣泛關(guān)注。特別是同一區(qū)域內(nèi)，教育均衡還呈現(xiàn)出起伏不定的變化態(tài)勢，不同群體之間接受基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育還不均衡，依然存在著擇校的差異。擇校是為了擇師。當(dāng)前在我國很多地區(qū)，優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校的最大差距表現(xiàn)為校際間優(yōu)秀教師的差距，但是優(yōu)質(zhì)師資包含諸如校長、教師的教育思想、教育機(jī)智和教育教學(xué)能力等教育“軟件”的建設(shè)，而這絕非朝夕之功。因此，校際間師資的不均衡是制約基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的“瓶頸”，也是解決與教育有關(guān)其他諸多社會問題的關(guān)鍵切入點(diǎn)。著名教育家梅貽琦曾說：“所謂大學(xué)者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也?！北M管梅先生指的是大學(xué)，但是對中小學(xué)而言，這句話同樣適用。因?yàn)闆]有一支數(shù)量足夠、質(zhì)量上乘、結(jié)構(gòu)合理和樂于奉獻(xiàn)的教師隊(duì)伍，盡管學(xué)校的規(guī)?？梢宰龅煤艽?，硬件建得很好，但這并不是真正意義上的優(yōu)質(zhì)教育。所以，沒有校際間師資的均衡發(fā)展，就不可能有校際教育均衡發(fā)展，更不會有基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

因此，采取措施促進(jìn)師資的均衡發(fā)展，整體提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，是教育均衡發(fā)展的必然選擇，也是當(dāng)前教育改革的緊迫任務(wù)和更值得我們?nèi)パ芯康膯栴}。正如中國教育學(xué)會會長顧明遠(yuǎn)教授指出，“教育開放、教師自主流動，其實(shí)質(zhì)不是教師教育的轉(zhuǎn)型，而是教師專業(yè)化、教師教育質(zhì)量的提高”。

從目前教育資源配置狀況看，基礎(chǔ)教育資源短缺主要表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺，而且在當(dāng)前不能立刻提供充足的優(yōu)質(zhì)教育資源的前提下，我們考慮的主要問題是如何在一定區(qū)域內(nèi)相對均衡地配置有限的教育資源，讓所有孩子接受相近水平的教育，享受同等的發(fā)展機(jī)會，照顧適齡兒童有上學(xué)機(jī)會后所接受的教育質(zhì)量的差異，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。解決這一問題的重要途徑之一就是校長教師交流輪崗制。

這一問題也引起政府的高度重視，并在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出將實(shí)施校長教師交流輪崗作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，辦好人民滿意教育的一項(xiàng)重要舉措。2014年8月，教育部聯(lián)合財(cái)政部、人力資源和社會保障部等三部委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《意見》），對加快推進(jìn)義務(wù)教育階段教師交流輪崗工作做出了全面部署，明確提出“力爭3～5年實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化”。

二、教師交流輪崗制遭遇體制機(jī)制障礙

現(xiàn)階段，要促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，首要任務(wù)是保證同一區(qū)域內(nèi)辦學(xué)條件和師資水平的相對均衡，從而為學(xué)生提供公平的受教育機(jī)會。相關(guān)資料顯示，2014年全國各地參與交流輪崗的校長教師達(dá)50.1萬人次，占義務(wù)教育教師總?cè)藬?shù)的6.2%，其中464個(gè)縣（市、區(qū)）各類交流輪崗教師9.9萬人，覆蓋1.9萬所學(xué)校。校長和教師交流輪崗制取得一些實(shí)際效果，但是更多的是政策執(zhí)行者在實(shí)際操作中遭遇到體制和機(jī)制的障礙，使得校長和教師交流輪崗制裹足不前、擱置淺灘。

1.教師身份認(rèn)同存在體制障礙。

我國教師身份隸屬事業(yè)編制，是從事教育教學(xué)工作的專業(yè)人員。1993年我國頒布《教師法》，其中第三條規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，教師與政府不構(gòu)成基于干部身份而產(chǎn)生的內(nèi)部行政法律關(guān)系。盡管《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”，但教師身份地位并沒有改變。這與教師交流輪崗制施行很好的日本相比，是有本質(zhì)的區(qū)別的。在日本，從法律法規(guī)上確立了公立學(xué)校教師身份為公務(wù)員，在其《教育公務(wù)員特例法》規(guī)定：公立中小學(xué)教職員為地方公務(wù)員，在《地方公務(wù)員法》中對地方公務(wù)員的懲戒包括警告、減薪、停職、免職處分作了明確規(guī)定。該法對地方公務(wù)員的服務(wù)要求是要為公共利益全力工作，要進(jìn)行服務(wù)宣誓，有遵守法令及上級命令的義務(wù)、對職務(wù)有專念的義務(wù)、有保守秘密的義務(wù)，禁止?fàn)幾h行為和不名譽(yù)行為，限制政治行為和從事營利企業(yè)，要為提高工作水平而研修以及勤務(wù)成績評定等。這從法律法規(guī)上奠定了教師交流輪崗制的基礎(chǔ)，成為教師資源行政配置的法理基礎(chǔ)，因教師成為公務(wù)員或公務(wù)雇員的法律規(guī)定，教育行政管理部門就有調(diào)配教師的權(quán)力。

但是在我國，由于教師隸屬事業(yè)編制，政府對教師的行政管理沒有法律基礎(chǔ)。所以，校長和教師交流輪崗制的前提條件是校長和教師是國家或者地方公務(wù)員或者是公務(wù)雇員。

2.交流輪崗的體制機(jī)制不夠完善。

在《意見》中規(guī)定，加強(qiáng)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙。《意見》的出臺是由教育部、財(cái)政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布的，三部委聯(lián)合發(fā)文旨在推進(jìn)基礎(chǔ)教育階段教師交流輪崗制度的實(shí)施，政策本身的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)縣（區(qū)）內(nèi)教育均衡的發(fā)展。而校長教師交流輪崗政策的有效執(zhí)行，需人事、編制、財(cái)務(wù)、教育等多個(gè)部門協(xié)同推進(jìn)，但目前往往是由縣教育局來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)際上，教育局只能管交流輪崗人員的選派，其對于編制、經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置等方面的事務(wù)往往無能為力。所以，要想政策落實(shí)到位，各部門必須責(zé)權(quán)明確，相互配合，協(xié)調(diào)合作，建立通暢的管理渠道，完善現(xiàn)有的體制機(jī)制。

3.缺乏完善的教師交流考評機(jī)制。

在已經(jīng)實(shí)施教師交流輪崗制的地區(qū)，教師交流輪崗的實(shí)際效果還有待科學(xué)的考評機(jī)制做保障，比如評估主體不明確、標(biāo)準(zhǔn)缺失或不細(xì)致，缺乏評估后的問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等。在實(shí)際的監(jiān)測過程中，存在重過程輕結(jié)果、重派出輕監(jiān)管、重到崗輕使用的傾向。然而現(xiàn)行交流政策對如何考評教師在交流過程中所做的業(yè)務(wù)工作，沒有具體可操作性的措施，導(dǎo)致不同地域和不同學(xué)校的考評標(biāo)準(zhǔn)不一，對教師交流的成效性和教師交流工作的積極性產(chǎn)生不利影響。<＼＼Ysc01＼d＼江蘇教育＼2016年＼2016江蘇教育管理＼管理12＼KT1.TIF>