對(duì)外匯管理事中事后監(jiān)管改革的思考

彭化非

摘 要：我國(guó)外匯管理自2009年就開始探索“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，特別是新一屆政府成立以來呈現(xiàn)改革加速趨勢(shì)，從行政審批為主調(diào)整為側(cè)重事中事后監(jiān)管。本文深入思考外匯管理事中事后監(jiān)管的本質(zhì)與支柱，立足陜西省發(fā)展現(xiàn)狀，客觀剖析制度建設(shè)、監(jiān)管方式、人員能力等方面的制約因素，提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：外匯管理；事中事后；監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F830.92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2016（11）-0004-03

黨的十八大以來，建立現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管體系，完善與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對(duì)中國(guó)政府來說是一場(chǎng)新的革命。李克強(qiáng)總理2014年就強(qiáng)調(diào)，要“從過去習(xí)慣審批‘畫圈圈，到不斷自我削權(quán)，進(jìn)而創(chuàng)新事中事后監(jiān)管”。2016年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中對(duì)創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式做出了部署，可見在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，提高對(duì)外開放水平，以開放促改革的大背景下，不斷完善與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管更為迫切。

一、外匯管理的事中與事后監(jiān)管：核心與支柱

2013年新一屆政府成立以來，我國(guó)政府加快市場(chǎng)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，多次在各種場(chǎng)合、各種文件提到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。但是目前，各界人士對(duì)事中事后監(jiān)管仍然存在一定的認(rèn)知模糊。為了促進(jìn)各職能機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變管理理念，有效履行職責(zé)，我們有必要對(duì)此做出明確解讀。

嚴(yán)格來說，事中事后監(jiān)管并非是法律術(shù)語，我國(guó)也沒有任何專門的法律條文對(duì)“事中事后”階段進(jìn)行清晰規(guī)定。但是從實(shí)際要求看，“事中事后”以“事前”為參考基準(zhǔn)，必須依托具體事項(xiàng)而貫徹執(zhí)行。國(guó)家外匯管理局（以下簡(jiǎn)稱外匯局）早在2009年就明確提出 “五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理，從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”。由此可知，在外匯管理的具體實(shí)踐中，“事前”主要指各類外匯業(yè)務(wù)的行政審批與核準(zhǔn)。相對(duì)應(yīng)地，“事中事后監(jiān)管”則是指對(duì)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)測(cè)分析、預(yù)警，以及核查處罰。

外匯管理事中事后監(jiān)管的核心是合理界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，處理好“有形之手”與無形之手”的邊界，實(shí)現(xiàn)政府管理到治理的轉(zhuǎn)變。對(duì)于守法合規(guī)企業(yè)，政府應(yīng)充分放權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)主體外匯資源配置效率，簡(jiǎn)化手續(xù)，清理、整合各類管理法規(guī)，促進(jìn)投資貿(mào)易便利。但是市場(chǎng)并非萬能，簡(jiǎn)政放權(quán)并非等同于外匯管理無為而治，而是要轉(zhuǎn)換為更有張力、更有包容性的事中事后監(jiān)管模式。

有效的外匯事中事后監(jiān)管必須依托于兩大支柱：一是強(qiáng)化監(jiān)測(cè)分析，創(chuàng)新管理方式。事中監(jiān)管的重點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)管理，就是要構(gòu)建完善的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系，開發(fā)市場(chǎng)化的外匯管理工具，探索外匯管理宏觀審慎監(jiān)管方法，確保市場(chǎng)主體依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)。事后監(jiān)管就是依托執(zhí)法核查、依法懲戒，維護(hù)正常市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。二是以制度構(gòu)建為重點(diǎn)，規(guī)范工作內(nèi)容與流程。事中事后監(jiān)管的有效開展需要依托明確的法律法規(guī)以及清晰的工作流程，需要將散落于各個(gè)業(yè)務(wù)條線、缺乏統(tǒng)一的管理要求進(jìn)行整合與規(guī)范，提高監(jiān)管精細(xì)化程度，防范檢查任性、選擇執(zhí)法、人情監(jiān)管等風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、外匯局陜西省分局事中事后監(jiān)管改革探索與成效

近年來，陜西以促進(jìn)貿(mào)易投資便利化為切入點(diǎn)，以深化改革為首要任務(wù)，通過敏感性訓(xùn)練搭建改革工作宏微觀框架，形成了一系列有效的改革舉措，在事中事后監(jiān)管工作中取得了一定進(jìn)展。

（一）正本清源，探索敏感性訓(xùn)練。作為組織的基本構(gòu)成細(xì)胞，“人”這一因素決定了組織履職工作的好壞與成敗。人員轉(zhuǎn)型，首要是觀念的轉(zhuǎn)型，通過學(xué)習(xí)比較，外匯局陜西省分局重點(diǎn)采用了管理學(xué)組織行為理論中“敏感性訓(xùn)練”，以促進(jìn)轄區(qū)外匯管理工作人員觀念轉(zhuǎn)型。這一訓(xùn)練的基本假設(shè)前提是：人們有能力通過學(xué)習(xí)而變得成熟起來。訓(xùn)練的目標(biāo)是通過訓(xùn)練對(duì)象（個(gè)人或團(tuán)體）在共同學(xué)習(xí)環(huán)境中的相互影響，進(jìn)而提高個(gè)人和團(tuán)體的工作效率并滿足其需求，進(jìn)一步提升組織行為的效能。

將敏感性訓(xùn)練應(yīng)用于轄區(qū)外匯管理事中事后監(jiān)管改革工作的優(yōu)化提升，主要包括以下兩方面：一是組織外匯管理工作人員學(xué)原文、悟原理，從宏觀角度訓(xùn)練人員深刻認(rèn)識(shí)事中事后監(jiān)管改革重要性的敏感度。二是加強(qiáng)外匯管理部門間無障礙溝通，從微觀角度訓(xùn)練人員熟練掌握事中事后監(jiān)管改革框架的敏感度。通過組織多次無領(lǐng)導(dǎo)小組討論，大家在不斷的傾聽和交流中形成了共識(shí)：簡(jiǎn)政放權(quán)不能簡(jiǎn)單地理解是外匯局對(duì)銀行的授權(quán)，更不能將加強(qiáng)事中事后監(jiān)管與便利服務(wù)二者對(duì)立起來。在此基礎(chǔ)上，深入開展主體監(jiān)管方式研究，探索現(xiàn)有宏觀監(jiān)管體制和框架下，分局層面推行主體監(jiān)管的方式方法，探索經(jīng)常項(xiàng)目監(jiān)測(cè)和核查方式，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管與核查，探索推動(dòng)商業(yè)銀行依據(jù)“展業(yè)三原則”落實(shí)外匯管理制度的方式方法，確定了“設(shè)定監(jiān)測(cè)指標(biāo)—非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)與核查—確定重點(diǎn)監(jiān)測(cè)主體名單—現(xiàn)場(chǎng)核查—確定類別—分類管理—違規(guī)移交”的事中事后監(jiān)管基本流程。

（二）優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)前臺(tái)“一站式”服務(wù)和中后臺(tái)全過程監(jiān)測(cè)核查。陜西省外匯局按照便利化原則規(guī)范管理，形成“一個(gè)窗口對(duì)外辦理”外匯業(yè)務(wù)“全流程”，即“一站式”外匯服務(wù)，打破原有各崗位設(shè)置界限，將外匯業(yè)務(wù)整體劃分為業(yè)務(wù)受理崗、業(yè)務(wù)復(fù)核崗、業(yè)務(wù)審批崗和信息錄入崗，實(shí)現(xiàn)人力與效率的均衡，加快了業(yè)務(wù)崗位人員轉(zhuǎn)型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，優(yōu)化后企業(yè)單筆收、付匯時(shí)間明顯縮短，業(yè)務(wù)辦理效率大幅提高。

（三）強(qiáng)化數(shù)據(jù)的事中動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，建立重點(diǎn)聯(lián)系制度。一是依托外匯管理非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)與現(xiàn)場(chǎng)核查機(jī)制，對(duì)涉匯主體實(shí)施“全過程”持續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，通過建立重點(diǎn)企業(yè)重點(diǎn)聯(lián)系制度，對(duì)重點(diǎn)主體監(jiān)管工作細(xì)化落實(shí)到各監(jiān)測(cè)責(zé)任人，針對(duì)重點(diǎn)主體強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，持續(xù)、動(dòng)態(tài)把握跨境資金流動(dòng)情況。二是通過對(duì)全省貨物貿(mào)易名錄企業(yè)的總量篩選，結(jié)合地區(qū)管理實(shí)際，選擇確定50家企業(yè)，建立全省貨物貿(mào)易敏感樣本企業(yè)庫。在此基礎(chǔ)上，以綜合評(píng)價(jià)、定點(diǎn)聯(lián)系、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、預(yù)警前置為原則，建立陜西省貨物貿(mào)易重點(diǎn)企業(yè)定點(diǎn)聯(lián)系制度，確保及時(shí)掌握全省重點(diǎn)企業(yè)在貨物貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的新情況、新問題，增強(qiáng)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

（四）創(chuàng)新事后聯(lián)合監(jiān)管方式，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作。一是積極探索建立與商務(wù)、海關(guān)、財(cái)政等跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，不斷鞏固提高貨物貿(mào)易改革成效，從出口不收匯企業(yè)套取政府獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)象入手，提出聯(lián)合監(jiān)管的政策建議，得到了時(shí)任省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和肯定性批示，促進(jìn)了監(jiān)管合力的形成。同時(shí)，陜西省外匯局與省、市多個(gè)部門聯(lián)合擬定了《關(guān)于加強(qiáng)進(jìn)口的若干意見的實(shí)施辦法》、《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的實(shí)施意見》等一系列文件，有力推動(dòng)了陜西省外貿(mào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是從企業(yè)進(jìn)出口收付匯信息互換、執(zhí)法互認(rèn)和監(jiān)管互助等方面，促進(jìn)部門監(jiān)管合力的形成和發(fā)揮，推動(dòng)省政府成立了由省商務(wù)廳牽頭，省工商局、省國(guó)稅局、省口岸辦、西安海關(guān)和外匯局陜西省分局為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了企業(yè)聯(lián)控監(jiān)管機(jī)制和外貿(mào)企業(yè)登記評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管信息交流和數(shù)據(jù)共享。

三、基層外匯局推進(jìn)事中事后監(jiān)管面臨的制約因素

（一）制度建設(shè)滯后，欠缺清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)定位和方向感。事中事后監(jiān)管工作主要涵蓋數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、可疑線索核查以及統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)分析三個(gè)方面，既涉及微觀管理，也涉及宏觀形勢(shì)與政策分析，有的具體工作甚至存在一定重疊，目標(biāo)如何側(cè)重、如何與其他管理工作相協(xié)調(diào)等都是轄區(qū)外匯管理人員普遍提及的問題，如何合理劃分管理邊界、有效分工、形成合力需要進(jìn)一步明確，否則極易出現(xiàn)盲目監(jiān)管和為監(jiān)管而監(jiān)管的工作傾向。目前，事中監(jiān)管存在制度規(guī)定不統(tǒng)一、整體性不強(qiáng)、信息不對(duì)稱等突出問題，風(fēng)險(xiǎn)提示函、重點(diǎn)企業(yè)約談、分類監(jiān)管、非現(xiàn)場(chǎng)核查等創(chuàng)新手段尚缺乏明確的法律授權(quán)，制約了基層外匯局的探索積極性。在事后監(jiān)管方面，發(fā)現(xiàn)異常線索和查處違規(guī)案例是重要內(nèi)容，但目前外匯監(jiān)管尚未在異常和違規(guī)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面建立負(fù)面清單，《外匯管理?xiàng)l例》無法完全適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)，部分處罰規(guī)定過于粗略，而且《外匯管理行政罰款指導(dǎo)意見》已超過試行期，正式的行政處罰指導(dǎo)意見尚未頒布，導(dǎo)致事后檢查處罰中自由裁量權(quán)過大，并可能帶來行政復(fù)議和行政訴訟。

（二）欠缺高效率的監(jiān)管手段和監(jiān)管模式。在手段上，現(xiàn)有的建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)、事中數(shù)據(jù)篩查比對(duì)、督促銀行落實(shí)展業(yè)三原則等監(jiān)管手段取得了一定的監(jiān)管成效，但受結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)缺失、被監(jiān)管主體公共信息掌握不全面、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)手段單一等影響，急需加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合監(jiān)管。在模式上，涉外主體業(yè)務(wù)綜合化、復(fù)雜化程度的提高，需要對(duì)其業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面立體呈現(xiàn)和綜合分析，但現(xiàn)行經(jīng)常、資本、收支、檢查等部門各行其是的監(jiān)管框架無法完全適應(yīng)以主體管理為核心的新形勢(shì)，削弱了事中監(jiān)管效率，難以形成全方位監(jiān)管合力。此外，隨著大多數(shù)業(yè)務(wù)權(quán)限下放至銀行，外匯局掌握的第一手?jǐn)?shù)據(jù)與材料明顯減少，系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)銀行依賴性強(qiáng)，由于銀行在經(jīng)營(yíng)壓力下很難兼顧維持客戶資源與數(shù)據(jù)真實(shí)性審核兩個(gè)目標(biāo)，部分銀行存在人為放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的問題，這弱化了銀行的代位監(jiān)管職責(zé)，外匯管理政策傳導(dǎo)的有效性與事中事后監(jiān)管效果均有所削弱。

（三）新型外匯管理人才匱乏，監(jiān)管隊(duì)伍的能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。在與轄區(qū)外匯管理工作人員的交流座談中，不難發(fā)現(xiàn)有一些人員表示簡(jiǎn)政放權(quán)后與企業(yè)的“距離感”增強(qiáng)了，管理難度大了，擔(dān)心沒有能力應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的外匯形勢(shì)。不少人員雖然意識(shí)到舊有的管理思維和方式方法已經(jīng)很難適應(yīng)新的形勢(shì)，但人員的觀念轉(zhuǎn)變、特別是能力培養(yǎng)又無法一蹴而就。事中事后監(jiān)管對(duì)業(yè)務(wù)人員提出了轉(zhuǎn)型新要求，需要員工熟悉了解外匯管理的全口徑業(yè)務(wù)，還需要對(duì)計(jì)算機(jī)、財(cái)務(wù)、法律、稅務(wù)等知識(shí)有一定涉獵，這無疑加大了人才培養(yǎng)難度。

四、對(duì)深化事中事后監(jiān)管制度的思考與建議

（一）加強(qiáng)外匯管理法規(guī)與制度的頂層設(shè)計(jì)，完善工作機(jī)制。外匯管理改革向縱深推進(jìn)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要國(guó)際視野和整體改革理念。一是應(yīng)繼續(xù)加快各條線管理法規(guī)文件的清理與整合，為市場(chǎng)主體提供透明便捷的市場(chǎng)規(guī)則。二是構(gòu)建符合新形勢(shì)需求的外匯管理法規(guī)。以《外匯管理?xiàng)l例》修訂為契機(jī)，制定事中事后監(jiān)管的基本框架，對(duì)事中事后監(jiān)管的實(shí)施主體、適用范圍、管理手段、監(jiān)管流程等做出統(tǒng)一規(guī)定，強(qiáng)化法律保障。同時(shí)，正式出臺(tái)《外匯管理行政罰款指導(dǎo)意見》，確定違規(guī)情節(jié)，規(guī)范處罰程度。三是對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、監(jiān)管模式等進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，科學(xué)調(diào)整、配置適應(yīng)主體監(jiān)管需要的職能機(jī)構(gòu)，打破現(xiàn)有的崗位設(shè)置界限，探索建立經(jīng)常與資本、外匯與跨境人民幣監(jiān)管部門之間聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效率。

（二）加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)管理與現(xiàn)場(chǎng)檢查的有機(jī)結(jié)合，提升監(jiān)管合力。一是進(jìn)一步完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，將各業(yè)務(wù)條線的數(shù)據(jù)與跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)協(xié)同互通，優(yōu)化閾值設(shè)置及啟動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建覆蓋面廣、科學(xué)精準(zhǔn)的立體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，探索構(gòu)建宏觀審慎框架下的企業(yè)外債與資本流動(dòng)管理體系。二是建立健全監(jiān)管信息共享協(xié)作機(jī)制，加大與商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)等管理部門的協(xié)調(diào)力度，同時(shí)探索建立與監(jiān)管對(duì)象的溝通互動(dòng)機(jī)制，確保提高非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的精準(zhǔn)度。三是有的放矢開展現(xiàn)場(chǎng)核查，嚴(yán)厲打擊地下錢莊、網(wǎng)絡(luò)炒匯等違法違規(guī)行為。探索將外匯違規(guī)信息納入社會(huì)征信體系中，以提高誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)行為。四是強(qiáng)化銀行的事后監(jiān)督意識(shí)。建立銀行錯(cuò)誤數(shù)據(jù)檢查制度，指導(dǎo)銀行提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的合規(guī)性與準(zhǔn)確性。

（三）提高外匯管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。一是綜合利用集中學(xué)習(xí)、案例討論、知識(shí)講座、交叉培訓(xùn)等多種方式，建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制，提高外匯管理人員在貿(mào)易、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)等薄弱環(huán)節(jié)的知識(shí)水平，促進(jìn)人員從操作型、單一型向復(fù)合型、專家型轉(zhuǎn)型。二是發(fā)揮正向激勵(lì)作用，在職稱評(píng)定、職務(wù)晉升等方面對(duì)優(yōu)秀的事中事后監(jiān)管人員予以培養(yǎng)，提高人員工作的主動(dòng)性。三是加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，對(duì)外匯管理人員所存在的突出問題進(jìn)行整改，保證外匯管理人員依法、高效、公正、廉潔。

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The Reflection on Mid-event and After-event Supervision

Reform of Foreign Exchange Administration

——The Analysis Based on the Development Status in Shaanxi Province

PENG Huafei

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract： Since 2009， “five changes” has been explored in Chinas foreign exchange administration. Especially after the establishment of the new government， foreign exchange administration reform has been accelerated， changing from focusing on the administrative approval to focusing on mid-event and after-event supervision. The paper deeply ponders the essence and pillars of the mid-event and after-event supervision in foreign exchange administration， based on the development status of Shaanxi， objectively analyses the constraint factors on system construction， supervision modes， staff capability etc.， and finally puts forward relevant policy recommendations.

Keywords： foreign exchange administration； mid-event and after-event； supervision

責(zé)任編輯、校對(duì)：王紅莉