全國金融工作會(huì)議上的新概念：功能監(jiān)管與行為監(jiān)管

牛綺思

7月14日—15日召開的全國金融工作會(huì)議，著重強(qiáng)調(diào)了以強(qiáng)化金融監(jiān)管為重點(diǎn)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，完善金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。

那么，本次會(huì)議提出的“功能監(jiān)管”和“行為監(jiān)管”，與傳統(tǒng)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”有何不同？

橫向的“功能監(jiān)管”

在混業(yè)經(jīng)營環(huán)境中應(yīng)運(yùn)而生

功能監(jiān)管，可理解為在混業(yè)經(jīng)營環(huán)境中，對不同類型金融機(jī)構(gòu)開展的相同或類似業(yè)務(wù)進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一或相對統(tǒng)一的監(jiān)管?？梢?，這一監(jiān)管模式關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)，而不是金融機(jī)構(gòu)本身。

比如，就信貸類業(yè)務(wù)來講，無論這些業(yè)務(wù)是由商業(yè)銀行、投資銀行還是保險(xiǎn)公司提供的，銀行業(yè)監(jiān)管部門都對所有的這類業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。再比如，銀行銷售基金產(chǎn)品要到證監(jiān)會(huì)獲得基金銷售牌照。

功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，這有利于緩和監(jiān)管職能沖突，減少監(jiān)管真空及監(jiān)管重疊，消除監(jiān)管套利，適應(yīng)了混業(yè)經(jīng)營趨勢下防控交叉金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，能夠?qū)崿F(xiàn)對金融體系的全面監(jiān)管。

“行為監(jiān)管”針對機(jī)構(gòu)和人

行為監(jiān)管則是就監(jiān)管目標(biāo)來說的，其對象是從事金融活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和人。監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為實(shí)施的監(jiān)督管理，包括禁止誤導(dǎo)銷售及欺詐行為、充分信息披露、個(gè)人金融信息保護(hù)等。從事金融業(yè)務(wù)就必須要有金融牌照，從事哪項(xiàng)業(yè)務(wù)就要領(lǐng)取哪種牌照。對有牌照的機(jī)構(gòu)要監(jiān)管，對沒有牌照從事金融業(yè)務(wù)的更要監(jiān)管，無照經(jīng)營就要嚴(yán)厲打擊。

相同金融產(chǎn)品不按照同一原則統(tǒng)一監(jiān)管是造成監(jiān)管空白、監(jiān)管套利的重要原因，也是當(dāng)前金融秩序混亂的重要原因。因此，功能監(jiān)管與行為監(jiān)管是金融穩(wěn)定的重要基石。此次全國金融工作會(huì)議確認(rèn)監(jiān)管模式為“功能監(jiān)管、行為監(jiān)管”，是首次在如此高規(guī)格的層面對監(jiān)管模式的改變進(jìn)行確認(rèn)。

縱向的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”只適合分業(yè)經(jīng)營

與功能監(jiān)管、行為監(jiān)管相對應(yīng)的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，它是我國一行三會(huì)分業(yè)監(jiān)管框架下，一直以來主體的監(jiān)管模式。

機(jī)構(gòu)監(jiān)管是金融監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、持續(xù)的穩(wěn)健經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)管控和風(fēng)險(xiǎn)處置、市場退出進(jìn)行監(jiān)管。簡言之，即對一家金融機(jī)構(gòu)從生到死的全程監(jiān)管。之所以要對一家金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全程的審慎監(jiān)管，就是因?yàn)槠涞归]破產(chǎn)會(huì)沖擊整個(gè)金融體系，所以要全程關(guān)注其風(fēng)險(xiǎn)狀況、損失吸收能力以及必要的風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案。

這一監(jiān)管模式以金融機(jī)構(gòu)為監(jiān)管重點(diǎn)，在分業(yè)經(jīng)營模式下起到了較好的監(jiān)管效果。但隨著混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，金融業(yè)務(wù)出現(xiàn)跨業(yè)、跨市場的交叉，原有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式逐漸不能防控金融風(fēng)險(xiǎn)的交叉?zhèn)魅?，因此倒逼三?huì)調(diào)整監(jiān)管方式，向機(jī)構(gòu)審批、功能監(jiān)管的方式過渡。