關(guān)于我國地方政府債務(wù)管理的文獻回顧

熊甜

（湖北大學 商學院，湖北 武漢 430062）

關(guān)于我國地方政府債務(wù)管理的文獻回顧

熊甜

（湖北大學 商學院，湖北 武漢 430062）

本文基于我國地方政府的融資方式、地方債形成以及擴大的原因、管理方向以及風險的監(jiān)控與防范的角度，對國內(nèi)外地方債的分析研究進行綜述。旨在梳理國內(nèi)外學者關(guān)于地方債的研究，使人們對我國地方債的現(xiàn)狀以及相關(guān)風險進行必要的了解、借鑒國外市政債券的風險管理制度與風控模式，進而提升相關(guān)的風險意識。

地方政府融資；地方政府債券；債務(wù)風險

我國地方政府債務(wù)形成的途徑，從目前來看主要有五種。一是銀行貸款融資。二是“城投債”融資，包括城投公司公開發(fā)行的公司債券、票據(jù)以及融資券。三是“信政合作”，與信托投資公司合作，發(fā)行以政府指定項目的未來收益為標的的信托投資產(chǎn)品，到期由政府指定特定的機構(gòu)溢價收回。四是項目融資，私人機構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，包括BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式。五是產(chǎn)業(yè)投資基金融資，通過類似于VC的方式，投資于有巨大發(fā)展?jié)摿Φ奈瓷鲜泄静⑴c公司管理，上市或成熟后以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式獲取巨額回報。

一、地方政府債務(wù)形成及擴大的原因

關(guān)于地方債務(wù)形成以及擴大的原因，中外學者結(jié)合各自國家的實際情況進行了相應(yīng)的研究，同時也得出了相關(guān)的結(jié)論。

就國外學者的研究結(jié)果來說，Davis和Whinston（1961）[1]認為囚徒困境導致的地方政府競爭造成了地方債的形成及擴大。Temple（1994）[2]認為輕賦稅導致地方政府入不敷出，進而使得地方政府不得不通過負債的方式來緩解。Mikesell（2001）[3]指出政府舉債主要是為了彌補地方政府的財政赤字及短期資金不足。Rodden（2002）[4]認為預(yù)算的軟約束使得地方政府有不斷擴大支出的沖動。

我國學者也根據(jù)我國地方政府債務(wù)的具體實際情況進行了研究，也得出了相應(yīng)的研究結(jié)論，但不同的學者得出的結(jié)果略有不同。大部分學者認為是財政分權(quán)體制導致地方政府債務(wù)的產(chǎn)生，楊聰杰(2005)[5]指出分稅制改革使得中央政府與地方政府在財權(quán)與事權(quán)上產(chǎn)生了顯著的不對稱。馬金華(2011)[6]認為地方債有兩個階段形成原因，2006年之前主要是財政體制導致的地方債；2006年之后的地方債是在財政體制與經(jīng)濟增長方式相互作用下形成和擴大的。黃燕芬、鄔拉(2011)[7]認為分稅制改革的不徹底使得原有的政府投融資體制無法運行，進而對我國地方政府債務(wù)狀況產(chǎn)生了一定程度的影響。但是也有部分學者的研究結(jié)論與此不同，時紅秀(2010)[8]認為“國家控制下的資源、資產(chǎn)、銀行三者共生的環(huán)境下沒有破產(chǎn)清算機制的預(yù)算軟約束”是地方政府債務(wù)形成的根本原因。鄭華(2011)[9]認為自上而下的資源索取導致地方政府突破預(yù)算限制，導致規(guī)模龐大的“土地財政”和隱性債務(wù)。龔強（2011）[10]指出我國的地方政府債務(wù)問題是由分稅制改革不徹底、不合理的官員激勵約束機制、地方融資平臺不規(guī)范、宏觀調(diào)控和財政政策等多重因素共同影響形成的。陳占峰（2016）[11]認為地方經(jīng)濟發(fā)展資金需求量大、地方政府非標準且無自我約束的融資機制以及不合理的官員評價體制促使了地方債務(wù)的形成。

二、地方政府債務(wù)管理的方向選擇

Bernard Daf-flon等（2009）[12]認為地方債的管理應(yīng)該更加注重政府責任與自我控制。巴曙松（2011）[13]建議通過完善地方政府債務(wù)約束管理機制與風險預(yù)警機制來防范地方債風險。周曉明(2013)[14]提出應(yīng)當從改革地方政府績效評價、預(yù)算以及金融監(jiān)管等方面對地方債展開全面治理。 楊亞軍[15]（2013）從會計的角度出發(fā)，提出通過建立以風險管理為導向政府會計系統(tǒng)并設(shè)計政府層面的財務(wù)報表來管理地方政府的債務(wù)以及相應(yīng)的風險。劉劍文(2014)[16]從財政效率的角度出發(fā)，提出在遵循“事權(quán)與支出相適應(yīng)”、“財權(quán)事權(quán)相匹配”等地方財源建設(shè)原則的前提下以構(gòu)建科學合理的財稅制度，進而提高財政效率以降低地方債務(wù)的壓力。潘俊、王亮亮、沈曉峰（2015）[17]從地方債務(wù)融資成本的角度，通過實證研究發(fā)現(xiàn)良好的金融環(huán)境和高質(zhì)量的經(jīng)濟增長有利于地方政府融資并降低債務(wù)融資成本，建議地方政府要積極營造良好的金融環(huán)境，提升經(jīng)濟質(zhì)量，進而降低債務(wù)融資帶來的成本壓力。姜子葉、胡育容[18]（2016）認為目前解決地方政府債務(wù)問題應(yīng)該堅持“減少隱性補貼、增加預(yù)算約束”的基本路徑，雙管齊下治理預(yù)算軟約束問題，打破預(yù)算軟約束下的債務(wù)順周期。

三、地方政府債務(wù)風險及監(jiān)控與防范

（一）地方政府債務(wù)風險及其潛在威脅

基于地方債風險與潛在威脅的角度，Polackova(1998)提出了財政風險矩陣，按照法律與道義責任將政府負債劃分成“顯性負債”和“隱形負債”，進而揭示了地方政府的融資壓力與風險。Kharas和Mishra(2001)[19]國際金融危機爆發(fā)的重要原因之一是財政隱性的或有債務(wù)，并通過實證研究發(fā)現(xiàn)東南亞金融危機與東南亞各國政府的隱性或有負債之間有顯著的統(tǒng)計相關(guān)性。馬海濤、呂強(2004)[20]指出受計劃經(jīng)濟體制經(jīng)濟管理模式的的慣性影響，地方政府傾向于將大筆資金進行高風險高收益的項目投資，致使債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風險擴大。魏加寧(2007)[21]指出如果不對基于地方投融資平臺的風險轉(zhuǎn)換趨勢加以控制，地方政府的債務(wù)風險會慢慢轉(zhuǎn)化為金融風險，進而可能會影響我國經(jīng)濟與社會的安全與穩(wěn)定。劉蓉（2012）[22]通過實證分析發(fā)現(xiàn)地方債余額目前尚可控，但新的債務(wù)增長率已經(jīng)跨過了預(yù)警線。楊燦明等(2013)[23]指出地方政府面臨著由規(guī)模龐大的隱性債務(wù)、風險監(jiān)控困難以及過于依靠土地財政等可能帶來的風險。劉昊，張月友（2013）[24]等指出，在不考慮政府隱性擔保的前提下，投融資平臺的整體債務(wù)風險與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系。

（二）地方政府債務(wù)風險度量

Currie和 Velandia（2002）[25]認為政府財政收支結(jié)構(gòu)的嚴重失衡，會導致政府債務(wù)負擔加重與財政赤字擴大。章志平(2011)[26]構(gòu)建以債務(wù)負擔率、債務(wù)依存度、擔保債務(wù)比率為主體的指標評價體系，并通過灰色系統(tǒng)理論評估地方政府的隱性債務(wù)風險，并提出創(chuàng)建“因地制宜”的債務(wù)風險預(yù)警機制。王永欽，陳映輝（2016）[27]通過城投債流動性風險價差及違約風險價差的雙重差分沖擊反應(yīng)函數(shù)來對中國地方政府債務(wù)的違約風險進行識別和評估。

（三）地方政府債務(wù)風險預(yù)警與防范

Ricado Martner(2004)[28]認為部分拉美國家的主權(quán)債務(wù)危機主要是由于貨幣貶值和負債引起的，并指出政府應(yīng)重視和正確處理貨幣政策與債務(wù)管理間的關(guān)系。魏加寧(2004)認為政府負債信息透明化有利于化解地方政府的債務(wù)風險。王大用(2004)[29]認為地方政府舉債行為的規(guī)范化和合法化有利于防范地方政府的債務(wù)風險。王朝才(2006)[30]認為完善地方政府發(fā)債審核機制以及債務(wù)償還機制，是預(yù)防和消除地方政府債務(wù)風險的有效途徑。賈康等（2010）[31]基于美、日等發(fā)達國家的債務(wù)管理經(jīng)驗，提出構(gòu)建適應(yīng)于我國當前稅制及經(jīng)濟環(huán)境的地方債務(wù)管理體系。崔軍、朱志鋼(2011)[32]提出管理當局應(yīng)從債務(wù)分類、預(yù)算管理、風險監(jiān)控預(yù)防等方面強化地方債務(wù)信息公開，進而推動地方政府債務(wù)的防范和治理。沈沛龍、樊歡（2012）[33]認為金融危機對政府債務(wù)風險產(chǎn)生比較明顯的影響，并且積極的財政政策可以在短時間內(nèi)明顯的減輕政府債務(wù)風險。李臘生、耿曉媛（2013）[34]利用KMV修正模型對我國地方政府的債務(wù)違約風險進行實證研究后發(fā)現(xiàn)我國地方政府實質(zhì)上不存在經(jīng)濟上的債務(wù)違約風險，但存在一定程度的道德違約風險，并提出中央政府應(yīng)該強化對地方政府發(fā)債規(guī)模的約束。楊燦明、魯元平（2013）35]認為放開地方政府自主發(fā)債權(quán)、將平臺貸轉(zhuǎn)移到政策性銀行同時出售部分國有資產(chǎn)有利于防范和化解地方政府債務(wù)風險，但最根本的途徑還是完善和深化財稅體制改革。

四、文獻述評

經(jīng)過文獻梳理，我們發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學者對地方債務(wù)的問題進行了多個方面的解讀。在地方政府債務(wù)形成與擴大的原因方面，國外學者認為地方債主要是由地方政府競爭、賦稅、彌補赤字以及預(yù)算軟約束等引起的，而國內(nèi)的大部分學者則從我國的實際情況出發(fā)，提出我國地方債形成及擴大的主要原因是我國的財政分權(quán)體制。當然，也有部分學者認為地方債務(wù)的形成是官員考核評價機制、融資平臺和宏觀調(diào)控等因素相互作用的結(jié)果。在地方政府債務(wù)管理方面，國內(nèi)學者在地方債形成擴大原因的基礎(chǔ)上，從政府效率、融資成本、績效評價等方面對我國現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理體制提出了相應(yīng)的改進方案和完善意見。在地方政府債務(wù)風險的識別、度量與防范預(yù)警方面，大部分國內(nèi)外學者認為地方政府債務(wù)存在一定的風險，并就存在的風險對現(xiàn)有的風險識別、評價、預(yù)警和防范機制提出了多方面的改進意見和方案。

雖然國內(nèi)外對地方政府債務(wù)問題的研究已經(jīng)形成了比較豐富的成果，但是也存在一定的局限性。首先，大部分學者對地方政府債務(wù)問題的研究都局限于定性分析或者定量分析，很少將二者結(jié)合起來。其次，大多數(shù)學者對地方債務(wù)問題的研究都是從某一個角度展開的，沒有對地方政府債務(wù)問題進行全面系統(tǒng)化的分析研究。再次，大多數(shù)學者認為地方政府債務(wù)存在風險，但是給出的建議僅僅局限在識別、防范和預(yù)警。最后，大多數(shù)學者關(guān)注的重點是地方政府債務(wù)管理體制中的融資細節(jié)與風險控制，使得很少有研究者關(guān)注到構(gòu)建獨立的地方政府債務(wù)決策管理體制對地方債務(wù)風險防范與控制的重要性。

綜上所述，在進一步加深對地方政府債務(wù)問題的研究前提下，筆者認為可以從以下幾個方面來展開：第一，綜合運用定性與定量的方法對地方債務(wù)問題進行研究。第二，從地方政府債券發(fā)行和地方債券流通市場培育角度出來，通過對是否大規(guī)模放開地方發(fā)債進行論證，然后規(guī)范地方債發(fā)行并培育地方債流通市場以解決地方債問題。第三，從地方政府融資渠道出發(fā)，通過融資創(chuàng)新來多元化其融資渠道，進而推動地方債務(wù)問題的有效解決。

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