人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的可行性探討

殷海燕　馬彥寧

摘要：國庫集中支付改革是我國財政國庫管理制度改革的一項重要內(nèi)容，它在一定程度上規(guī)范了財政資金行為，提高了財政資金使用效率，但受多種因素制約，一些弊端逐漸顯現(xiàn)。筆者針對當(dāng)前商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)中存在的問題進(jìn)行解析，探討和研究人民銀行國庫部門直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的可行性，以期更好地發(fā)揮國庫集中支付制度在宏觀調(diào)控和資源配置中的作用。

關(guān)鍵詞：人民銀行；直接辦理；國庫集中支付；可行性

中圖分類號：F832.2 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-02

一、商業(yè)銀行代理國庫集中支付的弊端

（一）代理銀行面臨墊付資金的風(fēng)險。為保證準(zhǔn)確、及時、安全地清算國庫資金，人民銀行國庫部門規(guī)定了清算資金的時限，如果代理銀行在規(guī)定時限之前不能及時匯總所有營業(yè)網(wǎng)點支付的財政資金，或在規(guī)定時限之后出現(xiàn)預(yù)算單位臨時提現(xiàn)、緊急支出等情況，可能使其在當(dāng)日無法完成已墊付資金的清算，造成代理銀行面臨一定的墊付資金風(fēng)險。

（二）存在現(xiàn)金管理不嚴(yán)的隱患?！敦斦鴰旃芾碇贫雀母镌圏c資金支付管理辦法》雖有“預(yù)算單位零余額賬戶可以提取現(xiàn)金”的規(guī)定，但對預(yù)算單位提取現(xiàn)金的數(shù)額和次數(shù)未做具體規(guī)定，大量現(xiàn)金通過預(yù)算單位零余額賬戶游離出來成為可能；另外動態(tài)監(jiān)控預(yù)算單位提取現(xiàn)金的用途和流向比較困難，很容易造成現(xiàn)金管理的漏洞。

（三）代理銀行對零余額賬戶管理、使用不規(guī)范。零余額賬戶的設(shè)立和使用是集中支付改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是在業(yè)務(wù)處理過程中，零余額賬戶存在余額不為零現(xiàn)象。代理銀行接到財政部門簽發(fā)支付指令后，應(yīng)根據(jù)支付指令先從其零余額賬戶支付資金給勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位，然后再向人民銀行國庫部門申請清算。這種“先支付、后清算”的支付結(jié)算方式，違背了《支付結(jié)算辦法》中“銀行不墊款”的結(jié)算原則。

（四）代理銀行存在違規(guī)操作風(fēng)險。一是出于自身經(jīng)濟(jì)效益的考慮，個別代理銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)時“先清算、后支付”，國庫資金成為其信貸資金來源，影響了財政資金的清算效率，容易誘發(fā)國庫資金風(fēng)險；二是有些代理銀行延壓、坐支財政集中支付資金和退款，未按制度要求最遲在次營業(yè)日向財政申請退劃，而是待財政修正后再次支付。國庫資金被大量轉(zhuǎn)移到代理銀行形成“第二國庫”。

（五）國庫監(jiān)督職能被弱化。在代理模式下，商業(yè)銀行先墊付資金，再與人民銀行國庫部門清算，人民銀行由主動劃撥變?yōu)楸粍忧逅悖纬闪耸聦嵣系拇磴y行經(jīng)理國庫，人民銀行經(jīng)理國庫的職能被弱化。而國庫資金先用后批的顛倒運行程序，使得國庫部門置身于事后，無法適時、充分地開展國庫資金監(jiān)督，削弱了國庫對財政支出款項的有效監(jiān)督。

二、人民銀行直接辦理國庫集中支付的優(yōu)勢

（一）資金清算渠道科學(xué)先進(jìn)，可以有效提高預(yù)算執(zhí)行效率。一是人民銀行國庫部門作為支付系統(tǒng)的參與者，具備良好的支付清算能力，預(yù)算支出可以直接面向預(yù)算單位和廣大供應(yīng)商等，支付范圍不受地域限制；二是TCBS“一點接入、一點清算、資金實時清算、支出即時到賬”的特點為人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)提供了科學(xué)、先進(jìn)的資金清算平臺。通過TCBS，人民銀行國庫部門可以將國庫資金支付信息加密處理后直接發(fā)送至最終收款人開戶銀行。這樣既防止了代理銀行支付、清算環(huán)節(jié)的截留、占壓問題，又將辦結(jié)時間從原來的2-3天縮減到幾分鐘。

（二）業(yè)務(wù)處理快捷順暢，可以有效降低行政運行成本。人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的具體流程為：預(yù)算單位提出用款申請→財政部門核定→財政部門向人民銀行發(fā)送額度信息→財政部門開具支付指令送交人民銀行國庫→人民銀行國庫核實→通過TCBS發(fā)起支付報文→從國庫單一賬戶直接撥付款項到收款人或用款單位賬戶。這種“由曲變直”的清算環(huán)節(jié)，免去了代理銀行充當(dāng)“資金二傳手”往返支付、清算、對賬的壓力，減少了財政選擇代理銀行、開辦業(yè)務(wù)的費用投入，省去了財政支付商業(yè)銀行代辦手續(xù)費和墊付資金的利息支出，為財政部門節(jié)約了可觀的結(jié)算費用，避免了商業(yè)銀行之間的不正當(dāng)競爭。

（三）內(nèi)控制度嚴(yán)密完善，可以有效防范資金風(fēng)險。一是人民銀行國庫部門已建立起了一套涵蓋崗位設(shè)置和權(quán)限管理、重要事項審批、重要業(yè)務(wù)操作、賬務(wù)核對及事后監(jiān)督等多項內(nèi)容的內(nèi)控制度體系，為防范國庫集中支付資金風(fēng)險提供了基礎(chǔ)和保障；二是人民銀行負(fù)有管理、維護(hù)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)正常運行的職責(zé)，采用人民銀行直接辦理模式可以在支付系統(tǒng)異?；虬c瘓之前做好資金損失風(fēng)險的防范；三是人民銀行的特殊地位使其不需要延壓、占用、截留國庫資金來補充流動資金、獲取利潤，這樣可有效實現(xiàn)國庫資金專款專用。

（四）掌握資金劃撥的主動權(quán)，可以有效強化國庫監(jiān)管職能。一是人民銀行國庫可以按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)和財政提供的月度支付額度審核每一筆支出的用途明細(xì)、金額，可以實時、全方位地監(jiān)測國庫資金的支付時間、對象、用途和金額，可以督促申請部門按照規(guī)章制度更加合理合法地使用國庫資金；二是人民銀行國庫部門由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變，財政資金支付結(jié)算與監(jiān)管形成“二位一體”，可以杜絕商業(yè)銀行代理模式下因國庫監(jiān)督時點相分離而造成的國庫資金被轉(zhuǎn)移、挪用現(xiàn)象，從源頭上遏制了“第二國庫”的產(chǎn)生，為國庫資金的安全使用提供有力的保障。

（五）統(tǒng)一管理國庫資金，可以有效加強宏觀調(diào)控。一是采用人民銀行直接辦理模式后，財政部門只需在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，將分散在商業(yè)銀行的財政資金集中到國庫統(tǒng)一存放，避免了大量資金的沉淀、閑置，增加了國庫存款余額，可以提高財政部門調(diào)度、調(diào)劑資金的能力，同時為開展地方國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件；二是隨著預(yù)算資金的統(tǒng)一管理使用，預(yù)算收支信息由原來的分散存儲變?yōu)閲鴰旒写鎯Γ瑖鴰觳块T可以依托TMIS系統(tǒng)準(zhǔn)確地預(yù)測國庫最佳庫底資金存量，配合貨幣政策做出宏觀調(diào)控。

三、人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)模式的設(shè)想

人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)模式就是繼續(xù)堅持國庫集中支付改革的基本原則，仍然使用零余額賬戶管理方式，將財政零余額賬戶開設(shè)在人民銀行，由人民銀行通過財政零余額賬戶先行將資金支付給最終收款人，隨后再與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。與現(xiàn)有的商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)模式唯一的區(qū)別是財政零余額賬戶開設(shè)在人民銀行。

（一）前期準(zhǔn)備工作

一是在人民銀行成立國庫集中收付中心，具體負(fù)責(zé)辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)。采用財政部門的現(xiàn)有模式，即國庫與國庫集中支付中心合署辦公，實行一塊牌子兩套人馬。二是重新設(shè)計國庫單一賬戶體系。針對直接支付與授權(quán)支付方式的不同，除了滿足直接支付需要在人民銀行國庫開設(shè)“國庫單一賬戶”和“財政零余額賬戶”，還須在商業(yè)銀行開設(shè)“預(yù)算單位零余額賬戶”，作為人民銀行直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)時使用的賬戶。

（二）直接辦理模式及具體業(yè)務(wù)流程

1.人民銀行直接辦理直接支付業(yè)務(wù)模式及操作流程。預(yù)算單位年初制訂預(yù)算計劃，財政部門核定審批后，按計劃時間通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）將直接支付額度信息發(fā)送人民銀行國庫部門和國庫集中收付中心，同時將直接支付指令電子信息發(fā)送至人民銀行國庫集中收付中心。國庫集中收付中心核實后，在額度范圍內(nèi)，通過財政部門零余額賬戶直接將財政資金支付給最終收款人。TCBS系統(tǒng)日終前將當(dāng)日實際支付的財政資金由國庫單一賬戶直接劃轉(zhuǎn)至財政部門零余額賬戶，保證財政零余額賬戶當(dāng)日余額為零。（具體流程見圖1）

2.人民銀行直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)模式及操作流程。預(yù)算單位按照年初批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃，每月月底前向財政部門申請授權(quán)支付的月度用款額度，財政部門核定后在每月月底前通過TIPS將預(yù)算單位的月度授權(quán)支付額度發(fā)送至人民銀行國庫部門和國庫集中收付中心。預(yù)算單位在月度用款額度內(nèi)，自行開具授權(quán)支付指令，通過財政部門轉(zhuǎn)人民銀行國庫集中收付中心。人民銀行國庫集中收付中心審核無誤后，在不超過月度用款額度范圍內(nèi)，通過財政零余額賬戶將財政資金發(fā)送至預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的“預(yù)算單位零余額”賬戶。TCBS系統(tǒng)日終前將當(dāng)日實際支付的財政資金由國庫單一賬戶直接劃轉(zhuǎn)至財政部門零余額賬戶，保證財政零余額賬戶當(dāng)日余額為零。（具體流程見圖2）

四、實行人民銀行直接辦理國庫集中支付的建議

（一）加快國庫單一賬戶改革的步伐。一是加強預(yù)算外資金管理，將所有預(yù)算外資金納入人民銀行國庫管理，切實加強預(yù)算外資金的收繳和使用管理；二是要加快國庫集中收付改革進(jìn)度，將所有財政資金收、支全部納入國庫單一賬戶中，實現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶，為人民銀行直接辦理國庫集中收付業(yè)務(wù)提供必要的前提。

（二）健全和完善相關(guān)的法規(guī)制度。一是修訂《預(yù)算法》、《國家金庫條例》及其實施細(xì)則，制定統(tǒng)一的《財政國庫集中收付管理辦法》，賦予人民銀行國庫部門對征收機關(guān)、財政部門、預(yù)算單位非法開立過渡性賬戶的處罰權(quán)； 二是制定科學(xué)規(guī)范的《人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的操作規(guī)程》等相關(guān)制度，明確劃分財政、國庫、預(yù)算單位和商業(yè)銀行各自的分工和職責(zé)，為財政、人民銀行科學(xué)合理調(diào)度國庫資金提供操作性比較強的制度依據(jù)。

（三）加快部門預(yù)算推進(jìn)進(jìn)度。一是制定相關(guān)的法律、法規(guī)，為部門預(yù)算改革提供法律保障，改變目前部門預(yù)算編制難、出臺遲的現(xiàn)象；二是細(xì)化部門預(yù)算，科學(xué)合理地反映財政收支活動，為順利實施人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件。

（四）建設(shè)國庫監(jiān)管電子系統(tǒng)。人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)后，國庫監(jiān)督審核的重點也從簡單的對申請劃款憑證、額度明細(xì)清單審核豐富到了對預(yù)算單位提供的資金申請、購銷合同、商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者的資質(zhì)及收款賬戶等的真實性審核和鑒定，國庫現(xiàn)有的監(jiān)督模式難以保證此項業(yè)務(wù)的運轉(zhuǎn)。應(yīng)盡快建立包括財政預(yù)算支付信息、電子對賬等在內(nèi)的功能完備、科學(xué)有效的國庫監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)計算機對源頭數(shù)據(jù)的合法性、相互間關(guān)聯(lián)性、額度指標(biāo)的監(jiān)測、校驗和控制，實現(xiàn)國庫集中支付業(yè)務(wù)全程動態(tài)監(jiān)測與控制。