基于COSO框架下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建與完善

方國兵

摘要：2012年11月29日，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從行政事業(yè)單位風(fēng)險評估與控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督等方面，對我國行政事業(yè)單位如何規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控提供了一個操作指南，?！兑?guī)范》的出臺，必將有效解決我國行政事業(yè)單位原有內(nèi)部控制工作中出現(xiàn)的一些問題，諸如：控制活動不合理、監(jiān)督體系不完善、風(fēng)險評估意識缺失等等，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)走入規(guī)范化軌道。本文擬從COSO內(nèi)部控制框架基本理論觀點(diǎn)入手，分析當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題，并試圖給出一些解決對策。

關(guān)鍵詞：COSO；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制

中圖分類號：C935 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-01

前言

COSO框架最初是基于營利性組織（公司）提出的，但其基本思想同樣適用于行政事業(yè)單位，將COSO框架應(yīng)用于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中，可有效發(fā)揮COSO框架價值，優(yōu)化單位內(nèi)控水平。在內(nèi)控優(yōu)化過程中，為了高效應(yīng)對未知的挑戰(zhàn)，需站在國際化角度，即了解全球大商業(yè)和國際經(jīng)濟(jì)形勢，才能從根本上提高行政事業(yè)單位管理水平，確保行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)符合時代發(fā)展要求，最終為社會服務(wù)。

一、COSO內(nèi)部控制框架概述

1992年9月，美國反虛假財務(wù)報告委員會下屬的發(fā)起人委員會發(fā)布了《內(nèi)部控制整合框架》，即COSO報告。報告闡述了內(nèi)部控制管理工作實(shí)施的重要性，提出了在內(nèi)部控制實(shí)踐中，需把握好控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、對環(huán)境的監(jiān)控這五個要素[1]。在公司內(nèi)部控制工作實(shí)施中，應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、普通員工共同執(zhí)行COSO框架所提出的任務(wù)，遵從相關(guān)法令，各司其職、各負(fù)其責(zé)，對內(nèi)部控制五要素進(jìn)行管理，其中，控制環(huán)境的管理應(yīng)由承諾、道德價值觀、誠信等進(jìn)行反映，而風(fēng)險評估由三個要素，即設(shè)定目標(biāo)、識別風(fēng)險、應(yīng)對風(fēng)險共同決定。另外，控制活動的內(nèi)部控制，需從批準(zhǔn)、授權(quán)、核對、資產(chǎn)保護(hù)、職責(zé)等幾個角度入手，最終通過對COSO框架中各個要素的管理，提升公司內(nèi)部控制水平，進(jìn)而為企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。

二、COSO視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

從COSO視角來看，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，控制環(huán)境缺陷。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制氛圍來看，尚未形成“領(lǐng)導(dǎo)重視，部門協(xié)作，全員參與”的人力資源管理格局，增加了單位內(nèi)部控制工作難度。此外，積極的內(nèi)控意識尚未形成，缺乏實(shí)施內(nèi)部控制的動力；

第二，風(fēng)險評估意識薄弱。由于行政事業(yè)單位主要提供非盈利的公共服務(wù)，經(jīng)營活動較少，因此，部分單位領(lǐng)導(dǎo)層人員認(rèn)為事業(yè)單位不存在經(jīng)營風(fēng)險，風(fēng)險評估意識缺失，一旦發(fā)生風(fēng)險，將給單位造成難以挽回的損失[2]；

第三，控制活動實(shí)施不到位?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》提出了會計控制、單據(jù)控制、財務(wù)保護(hù)控制、預(yù)算控制、授權(quán)審批控制等多種控制手段，但當(dāng)前部分行政事業(yè)單位尚未建立健全相應(yīng)的控制措施，此外，控制活動缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膷徫环止?，最終在一人多崗等問題的影響下，削弱了內(nèi)部控制的效率。

三、COSO視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對策

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度構(gòu)建

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作中，控制環(huán)境的缺陷影響單位整體的管理水平，因此，需在內(nèi)部控制實(shí)踐工作中，完善內(nèi)部控制制度構(gòu)建。行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度完善過程中，應(yīng)參照COSO標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確各個內(nèi)部控制崗位責(zé)任范圍、獎懲辦法、權(quán)限等，同時，應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際情況，本著成本效益的原則，確定具體的內(nèi)部控制方法和程序，形成一套科學(xué)完整，具有可操作性的內(nèi)部控制操作規(guī)范，形成自上而下、全員參與、有章可循的內(nèi)部控制環(huán)境，不斷提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平。

（二）外部審計監(jiān)督與內(nèi)部審計相結(jié)合

在當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作中，仍然存在著失職、缺位、越位等問題，影響到了內(nèi)控效果，因此，需在內(nèi)控管理實(shí)踐中，建立、完善內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施辦法，通過科學(xué)、完善、合理的內(nèi)部監(jiān)督體系，實(shí)施有效的事前、事中和事后監(jiān)督，通過崗位分工形成牽制，防止貪污、腐敗等問題的發(fā)生。此外，采取外部審計措施，即由國家審計部門負(fù)責(zé)對行政事業(yè)單位進(jìn)行定期或不定期的專門監(jiān)督與指導(dǎo)，規(guī)避經(jīng)濟(jì)犯罪案件的頻繁凸顯[3]。在國家法定審計監(jiān)督之外，也可聘請中介機(jī)構(gòu)對單位內(nèi)控工作進(jìn)行專項(xiàng)審計，客觀、公正的評價單位內(nèi)部控制工作，促進(jìn)內(nèi)控工作的持續(xù)改進(jìn)。

（三）完善風(fēng)險評估環(huán)節(jié)

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)居安思危，強(qiáng)化風(fēng)險評估意識，加強(qiáng)風(fēng)險評估管理工作。首先，在行政事業(yè)單位風(fēng)險評估工作中，應(yīng)明確財務(wù)活動目標(biāo)、風(fēng)險識別標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險應(yīng)對措施等。其中，財務(wù)風(fēng)險目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)將財務(wù)信息真實(shí)性、財政資金有效性、財務(wù)活動合法性、國有資產(chǎn)安全性、行政審批合法性、數(shù)據(jù)統(tǒng)計真實(shí)性等納入其中，以實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制風(fēng)險全面、科學(xué)的評估[4]。其次，在內(nèi)部控制風(fēng)險識別過程中，需站在財務(wù)風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險兩個角度實(shí)施風(fēng)險識別工作，其中，財務(wù)風(fēng)險識別應(yīng)考察資產(chǎn)安全風(fēng)險、財務(wù)審批風(fēng)險、資金短缺風(fēng)險、專項(xiàng)資產(chǎn)被占有等風(fēng)險元素，而業(yè)務(wù)風(fēng)險識別工作需分析行政審批風(fēng)險、執(zhí)法稽查風(fēng)險、安全監(jiān)管風(fēng)險、以權(quán)謀私風(fēng)險等，最終通過對風(fēng)險的識別，提出行政事業(yè)單位風(fēng)險問題，然后，結(jié)合風(fēng)險特點(diǎn)，確定風(fēng)險處理預(yù)案，靈活運(yùn)用風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險承受等風(fēng)險管理工具，將風(fēng)險降至最低。

四、結(jié)論

綜上所述，在行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中，傳統(tǒng)內(nèi)部控制手段已經(jīng)無法滿足發(fā)展需求，因而，在COSO框架指導(dǎo)下，應(yīng)不斷完善控制環(huán)境、控制活動、風(fēng)險評估和監(jiān)督等工作事項(xiàng)，即從完善風(fēng)險評估環(huán)節(jié)、強(qiáng)調(diào)外部審計監(jiān)督與內(nèi)部審計相結(jié)合、加強(qiáng)內(nèi)部控制制度構(gòu)建等層面入手，應(yīng)對內(nèi)部控制工作中存在的問題，在營造良好的內(nèi)控環(huán)境的基礎(chǔ)上，有效降低財務(wù)風(fēng)險和業(yè)務(wù)風(fēng)險，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬丹丹.基于COSO報告框架的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)探析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2010，30（24）：183-184.

[2]唐大鵬，吉津海，支博.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價：模式選擇與指標(biāo)構(gòu)建[J].會計研究，2015，11（01）：68-75+97.

[3]謝曉玲.基于COSO框架的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題分析[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2014，30（21）：113-114.

[4]徐桂蓉.COSO新框架下完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考[J].中國總會計師，2016，12（08）：104-105.