建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，京津冀如何破題

段鑄++++劉艷

【摘要】京津冀地區(qū)近年來(lái)頻發(fā)的環(huán)境問(wèn)題對(duì)社會(huì)造成較大的負(fù)面影響，其環(huán)境治理問(wèn)題引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。要實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展就必須建立省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，政府層面建立健全與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)，京津冀三地設(shè)立專門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)完善縱向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

【關(guān)鍵詞】京津冀 生態(tài)補(bǔ)償 橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

【中圖分類號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，河北省同京津兩地較大的經(jīng)濟(jì)差距，使得其面臨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，要解決京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展問(wèn)題，就必須建立合理的省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的基礎(chǔ)上建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能提高京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，同時(shí)能引導(dǎo)京津冀地區(qū)積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

京津冀構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

對(duì)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行有力補(bǔ)充，緩解中央財(cái)政支出的壓力。1994年在分稅制基礎(chǔ)上建立起來(lái)的財(cái)稅管理體制一直沿用至今，“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象也正是由于中央縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付長(zhǎng)期單一性造成的，急需有效的財(cái)稅體制改革方案來(lái)解決由于中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等而造成的經(jīng)濟(jì)改革步伐受阻問(wèn)題。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，一方面有效緩解中央財(cái)政壓力，在長(zhǎng)期的單一縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效補(bǔ)充；另一方面，兄弟互助式的橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付又能夠有效緩解當(dāng)前縱向轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)象難以精準(zhǔn)的問(wèn)題，避免了地方政府在資金使用上過(guò)于僵化、效率不高的問(wèn)題。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高資源配置效率，對(duì)省際政府的“激勵(lì)”和“約束”起到促進(jìn)作用。協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下的京津冀省際間建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為一種可選的良策。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遵循誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)，責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的原則，較大程度地調(diào)動(dòng)生態(tài)提供地區(qū)的積極性。通過(guò)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的有效構(gòu)建，使京津冀地區(qū)綠色協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力得到真正激發(fā)，實(shí)現(xiàn)京津冀運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，形成保護(hù)和治理的協(xié)同發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

京津冀構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循的原則

京津冀三地政府共同治理原則。京津冀目前的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題受制于省際間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距和政府間的財(cái)力競(jìng)爭(zhēng)，政府間橫向轉(zhuǎn)移支付很難自發(fā)形成一個(gè)科學(xué)規(guī)范的制度。一體化發(fā)展背景下京津冀不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的共同發(fā)展，更需要生態(tài)文明上的共同進(jìn)步。京津冀應(yīng)強(qiáng)化落實(shí)“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，各地政府應(yīng)共同參與、共同治理，建立生態(tài)環(huán)境資源受益補(bǔ)償制度，在提供和消費(fèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，避免出現(xiàn)搭便車、責(zé)任劃分不清的現(xiàn)象，使公共產(chǎn)品和服務(wù)在各轄區(qū)內(nèi)共同受益。

京津冀地區(qū)間環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。關(guān)注生態(tài)環(huán)境的改善，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理升級(jí)是橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的設(shè)計(jì)理念，以犧牲環(huán)境換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的這種在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下的普遍做法要徹底改變。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，要使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化組合。讓京津冀區(qū)域內(nèi)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)在科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，以自身?yè)碛械呢S富生態(tài)資源推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，使“雙贏”局面存在于京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間。

京津冀區(qū)域間協(xié)同發(fā)展原則。經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的“先富帶動(dòng)后富”目標(biāo)并沒(méi)有得到有效的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)卻是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距和生態(tài)破壞愈加嚴(yán)重。京津冀一體化發(fā)展過(guò)程中，京津地區(qū)因先天具有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使河北省大量廉價(jià)勞動(dòng)力人才和優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源流向兩地，而河北省自身卻因資源匱乏，容易陷入以不斷犧牲生態(tài)環(huán)境保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的惡性循環(huán)中。在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略下，要以此為契機(jī)，不能僅以單一性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為京津冀生態(tài)補(bǔ)償形式，應(yīng)建立三地政府間財(cái)政合作的長(zhǎng)效機(jī)制，使京津冀一體化的戰(zhàn)略之夢(mèng)早日實(shí)現(xiàn)。

政府和市場(chǎng)多渠道參與原則。產(chǎn)權(quán)劃分不清、外溢性較強(qiáng)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特征，市場(chǎng)很難準(zhǔn)確界定其產(chǎn)生的效益和帶來(lái)的損失，如果僅靠市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行配置的話，不可避免地會(huì)出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象。目前京津冀區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理是由地方政府各自管理，政府間生態(tài)利益關(guān)系界定涉及成本巨大，因此政府應(yīng)在補(bǔ)償機(jī)制未完善狀態(tài)下，扮演生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償者的角色，待機(jī)制完善后，再引導(dǎo)市場(chǎng)從事有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并給予一定的稅收減免優(yōu)惠政策，從而形成政府和市場(chǎng)多渠道參與的生態(tài)補(bǔ)償模式。

解決京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的渠道

征收生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅。生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅是根據(jù)保護(hù)生態(tài)的地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境而付出的成本以及生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)的受益水平兩方面因素計(jì)算出來(lái)的稅收，保護(hù)生態(tài)的地區(qū)因此而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展損失由此部分稅收收入進(jìn)行補(bǔ)償。開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償累進(jìn)稅既可以提升京津冀各地區(qū)的財(cái)政能動(dòng)性，又能很好地補(bǔ)充生態(tài)類橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源問(wèn)題。

實(shí)施專項(xiàng)預(yù)算列支。當(dāng)前，我國(guó)地方政府間在確定橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模時(shí)都是采用政府間協(xié)商這種方式，資金的數(shù)量是政府間博弈的結(jié)果。京津冀地區(qū)要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展就應(yīng)站位于高點(diǎn)，從國(guó)家角度出發(fā)，實(shí)施專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算列支，通過(guò)科學(xué)測(cè)算確定出需要資金補(bǔ)償?shù)貐^(qū)所需的額度，最終以立法的形式予以實(shí)施。

增發(fā)生態(tài)保護(hù)彩票。借鑒體育彩票、福利彩票發(fā)行的成功經(jīng)驗(yàn)，推出生態(tài)保護(hù)彩票，彩票的最終收益除部分返還于彩民外，其余用于生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金上。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金渠道拓寬的同時(shí)，還可以提高公眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和生態(tài)保護(hù)熱情。

構(gòu)建京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政政策

為橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供必要法律支撐。生態(tài)補(bǔ)償類橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付屬于省際間的一種利益補(bǔ)償制度，需要從政府層面建立健全與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)，為京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供必要的法律支撐。京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒國(guó)際上成功的橫向生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范自身，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可提請(qǐng)全國(guó)人大出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償法，使京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施有規(guī)可依、有法可依。

建立科學(xué)的橫向生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度形式主要是“對(duì)口支援”，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是地方政府間協(xié)商的結(jié)果。為此，京津冀三地應(yīng)設(shè)立專門(mén)的政府機(jī)構(gòu)對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，由中央領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由京津冀三地省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，民間非政府組織負(fù)責(zé)監(jiān)督，在生態(tài)補(bǔ)償中的受益方、補(bǔ)償方、支付過(guò)程中的協(xié)調(diào)部門(mén)以及民間非政府組織之間探尋一種有京津冀特色的高效合作路徑。

進(jìn)一步完善縱向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前我國(guó)縱向生態(tài)補(bǔ)償類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)于重視數(shù)量的補(bǔ)償，支付標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)生態(tài)面積及林木數(shù)量進(jìn)行測(cè)算，生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制匱乏。縱向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額在測(cè)算時(shí)常使用因素法，生態(tài)補(bǔ)償要素包括民生福利支出、機(jī)會(huì)發(fā)展成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等，在采用此種方法計(jì)算時(shí)應(yīng)充分重視各影響因素的合理比重。

（作者分別為河北金融學(xué)院副教授；河北金融學(xué)院講師）

【注：本文系2016年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“財(cái)政視角下京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB16YJ042）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①連玉明：《試論京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2014年第4期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲