從利益政治到規(guī)則政治:城鎮(zhèn)化過程中基層治理轉型

林雪霏

（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 100872）

·政治文明研究

從利益政治到規(guī)則政治:城鎮(zhèn)化過程中基層治理轉型

林雪霏

（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 100872）

盡管國家極力在為城鎮(zhèn)化開發(fā)制定約束性規(guī)則，但從根本上說主導城鎮(zhèn)化基層治理場域的是利益政治邏輯而非規(guī)則政治邏輯。這首先源自城鎮(zhèn)化過程的復雜性與不確定性，它是包含著多重任務的復雜系統(tǒng)，而且各環(huán)節(jié)間都充斥著利益分配的糾紛和較量，這種高度的不確定性為相關行動者的討價還價提供了動力和空間；其次是由社會轉型階段的制度特征所致。改革中變動不居的制度、文本與實踐的背離以及體制內(nèi)創(chuàng)新、試錯的沖動，在一定程度上阻礙了規(guī)則的社會化過程且削弱了規(guī)則應有的指導與約束功能。城鎮(zhèn)化在基層場域內(nèi)的權力較量與利益爭奪看似無序，但各方行動主體都在理性選擇行動策略、重塑其行為準則，由此衍生出一系列非預期結果，例如村民民主意識的生成、集體經(jīng)濟以非傳統(tǒng)的“自組織”形式對基層社會進行再組織等，原本虛弱而破碎的社會在這過程中表現(xiàn)出緩慢的自我發(fā)育。

城鎮(zhèn)化；基層治理場域；規(guī)則政治；利益政治

一、城鎮(zhèn)化亂象緣何而來

經(jīng)歷過小城鎮(zhèn)建設、沿海務工潮，中國已經(jīng)進入到新一輪城鎮(zhèn)化，即圍繞著“土地”資源開發(fā)的城市建設與空間擴展。就在大興土木的城市建設背后，諸多歷史的或新生的治理難題隨之擺上了桌面：有些地方政府與開發(fā)商、建筑企業(yè)結成攫取土地“交換價值”的利益聯(lián)盟，通過壓低拆遷補償標準、調整城市規(guī)劃盡可能地獲取土地收益；而被拆遷農(nóng)民在城鎮(zhèn)化開發(fā)中“一夜暴富”或“強征強拆”的案例也是不可盡數(shù)；由于征地補償標準過低、挪用截留和拖欠補償費、失業(yè)和社會保障機制殘缺和村集體資產(chǎn)流失等所引發(fā)的維權抗爭層出不窮，因而有學者提出中國農(nóng)民的群體性糾紛與維權抗爭已經(jīng)由“稅費時期”進入了“土地時期”。[1]

對于這些糾纏而生的亂象，圍繞著相關行動者的研究中有觀點認為根源于地方政府“以地生財”的發(fā)展模式[2]以及為此與銀行、房地產(chǎn)開發(fā)商等所結成的政商“增長聯(lián)盟”，這使得反增長或利益表達的公民參與難以與之抗衡。也有學者認為民眾抗爭是由“地方國家的城市化”引發(fā)的自下而上的自我保護機制，[3]但隨之衍生出理性上訪者大鬧大解決的“鬧大”策略和旨在迫使地方政府花錢買穩(wěn)定的“謀利型上訪”。[4]而制度視角下的解讀則提出是產(chǎn)權不清晰的土地集體所有制導致了農(nóng)地征用與流轉中的諸多社會問題，因為這種非國有、非私有的產(chǎn)權制度造成了資源權責關系的不確定、農(nóng)民沒有退出權且監(jiān)督成本高，使得鄉(xiāng)村干部以“集體”之名擁有實際決策權。[5]

中觀層面的制度理論和微觀層面的行動者視角從特定的側面深入地剖析了城鎮(zhèn)化亂象的緣由，但這些解釋之間則陷入環(huán)環(huán)相扣、互為因果的循環(huán)論證，各種制度、行動者要素處于相互影響和建構之中。引入新的分析層次或理論視角有助于突破這種邏輯困局，其實無論是制度的影響力還是各行動主體的理性選擇都并非憑空生成，而是嵌入在特定的社會結構中。在城鎮(zhèn)化開發(fā)過程中，各方主體悉數(shù)“到場”、制度與行動者互動最為密切卻也亂象重生的便是村社層級的基層治理“場域”。

“場域”不僅是個物理時空概念，也是個社會空間概念，由特定議題或固定的市場所圈定的相關行動者和制度所集合而成的組織共同體。這個共同體首先是特定的關系網(wǎng)絡。場域內(nèi)各行動者都在權力或資本分配結構中占據(jù)特定位置，形成彼此間支配、交換或合作等的客觀關系，這是行動者進行理性決策的基礎。場域的另一個顯著特征是制度化，即那些“不可化約成支配其他場域運作的那些邏輯和必然性”。[6](p134)這既使得特定場域具有區(qū)別于他者的獨立性，也構成它的“相對”自主性。場域的自主性強弱與制度化程度相關，制度化程度越強，場域內(nèi)的“各種制度性的框架，為建立組織——設計組織結構、策略或程序——提供了明確的模式，并進而制止行動者選擇（甚至是考慮）其他替代性的模式，同時又為組織實施其所選擇的活動及其活動者提供了支持，并使這種活動更可能得到理解、接受和更具合法性”。[7](p198)反之，場域對其成員的影響力和塑造力則會減弱。同時，這種自主性并非穩(wěn)態(tài)的，因為場域始終處于制度與行動者的緊張狀態(tài)中。場域內(nèi)居于不同位置的行動者總在試圖維護或改善其既有地位，利用各種策略去尋求更大利益，這種爭斗在持續(xù)地挑戰(zhàn)現(xiàn)有制度的合法性，甚至去改變或重構原有的場域邏輯。

二、利益政治而非規(guī)則政治：城鎮(zhèn)化基層治理場域的主導規(guī)則

在自主性較強的場域中存在著相對穩(wěn)定且普遍獲得共識的制度、規(guī)則和慣習，這是規(guī)則政治運行最重要的基礎。規(guī)則政治意味著制度規(guī)則權威性地壟斷了合法授權，由它而非個人先驗的理性，提供行為衡量與身份界定的統(tǒng)一標準。[8](p86)一旦出現(xiàn)糾紛，所有的利益訴求、行為都由同一規(guī)則進行審查，辨別其正當與否。與此同時，這些規(guī)則基于其強大的合法性基礎，能夠通過強制推行、誘導、模仿與社會化種種機制改造和重塑行動者的行為。[9](p68-87)即使是在現(xiàn)代國家，規(guī)則政治的合法性仍是由國家暴力作為支撐，但是在常規(guī)的國家治理中，暴力主要是發(fā)揮“威懾”作用，規(guī)則政治低成本、有效的自運行更依賴于社會的認可，并自覺地將其作為實踐的行為依據(jù)。

當前城鎮(zhèn)化的基層治理場域屬于自主性較弱的組織場域，規(guī)則的權威性和影響力明顯不足，難以有效地規(guī)制或消抵那些爭奪對自身最有利的利益較量。當利益政治居主導地位時，場域內(nèi)的相互行動遵循的是典型的權力邏輯，這意味著爭斗并不是由中立、統(tǒng)一的法律權威所裁斷，而是根據(jù)雙方權力關系的對比確定最終結果。參與者在場域權力結構中的特定位置是其權力資源的基礎。在城鎮(zhèn)化場域中，地方政府壟斷了政治權力，開發(fā)商則擁有雄厚的資本力量，兩者若結成利益聯(lián)盟，則會形成相對于被拆遷民眾的壓倒性優(yōu)勢。然而，權力關系并非靜態(tài)的，而是在討價還價的過程中隨著行動策略的變化在持續(xù)重構。被拆遷戶的慣用策略就是當“釘子戶”拖延搬遷時間，搶蓋搶種、圍堵施工現(xiàn)場或集結上訪等。這些策略之所以有效，是利用了地方政府的維穩(wěn)壓力和開發(fā)商對工期建設成本的壓力，進而扭轉了被拆遷戶的弱勢地位，增強了他們的談判能力和對決策的影響力。此外，村干部在場域中的位置較為微妙，既是地方政府在基層的執(zhí)行者，又是村社集體的代言人。盡管這種“雙重代表”會使該群體陷入兩難的選擇，但也為其提供了改變權力結構或調整博弈策略的能力。倘若他們更傾向于扮演“集體代言人”角色，則能有效地利用它在政府與村民間“橋梁”作用，將剛性的利益抗爭轉變?yōu)槿嵝缘牟┺耐讌f(xié)，后者往往能為村民爭取更多的利益份額。

規(guī)則政治顯然是基層治理場域的“理想狀態(tài)”，但在實際運行中，城鎮(zhèn)化開發(fā)相關行動者大多遵循的卻是利益政治的邏輯，在力量與策略的較量中滋生出諸多矛盾與沖突。為何在城鎮(zhèn)化的基層治理場域中主導邏輯是利益政治而非規(guī)則政治，是制度供給不足，制度設計不合理還是其他影響因素的作用？利益政治的運行對當前乃至未來的國家-社會關系建構，除了帶來混亂與糾紛外，是否還會產(chǎn)生其他結構性的影響？

三、多重城鎮(zhèn)化任務與高度不確定性：利益政治空間的衍生

利益政治空間的衍生，很大程度上源自城鎮(zhèn)化基層治理場域的復雜性與不確定性。在場域外的行動者看，城鎮(zhèn)的擴張過程就是“土地”資源的開發(fā)與級差收益的顯化與分配，物化樣態(tài)為城市建筑的落成、周邊基礎設施的完善與產(chǎn)業(yè)結構的轉變。然而，當下沉到基層治理場域，具體到一個村莊的變遷時，城鎮(zhèn)化便不再是單純的“開發(fā)”行為，而是由土地征用所引發(fā)的、多任務的系統(tǒng)工程。這是由農(nóng)村以“集體所有制”為基礎的制度結構所決定的。集體所有的土地不僅為集體成員提供了維系生計的生產(chǎn)資料和生活場所，也為村民自我管理劃定了空間范圍，組建自治組織以保障村社的有序運行，由此形成了以集體所有土地為基礎的政治、經(jīng)濟和社區(qū)共同體。因而一旦涉及集體土地的征用，就需要連帶處理包括村民“市民化”、農(nóng)村管理體制“社區(qū)化”以及集體經(jīng)濟“改制”等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)都與村民的切身利益息息相關，也潛藏著各種新舊交織的矛盾糾紛，一旦這些爭議缺乏普遍認同的規(guī)則作為裁定標準，便會成為誘發(fā)利益政治的機會空間。以下便是城鎮(zhèn)化工程中容易滋生利益博弈與權力較量的若干環(huán)節(jié)。

城鎮(zhèn)化的核心環(huán)節(jié)就是征用土地并給予補償安置，這也是相關行動者博弈最為激烈的環(huán)節(jié)。盡管各地都根據(jù)當?shù)匕l(fā)展水平制定了征地補償?shù)淖畹蜆藴剩恋氐恼嬲齼r值及其在國家、市場與民眾間的分配方式均未達成普遍共識。地方政府或開發(fā)商既希望盡可能地壓低補償價格，盡可能地擠壓利潤空間，又希望盡快完成征地工作，減少施工成本。至于被拆遷村民，征地剝奪的是他們基本的生活保障與安身立命之所。在面臨著被征地后的前途未卜，他們本能地索要盡可能多的安置補償，利用各種機會或手段與地方政府或開發(fā)商談判。由此形成的利益博弈使得征地環(huán)節(jié)變得復雜而難以預期，容易走向激化。

隨著巨額土地補償款的注入或集體不動產(chǎn)的增值，“集體經(jīng)濟”逐漸成為另一個利益焦點。有研究統(tǒng)計，溫州市城中村信訪材料中三分之二以上的矛盾與村集體資產(chǎn)相關聯(lián)，其中量化分配引發(fā)的糾紛占28%，檢舉貪污腐敗占16%，村賬務不清占12%。[10]時下農(nóng)村普遍推行集體資產(chǎn)的股份制改革，其本意是建立產(chǎn)權明晰的企業(yè)制度并保障集體成員的合法權益，但在具體改制過程中卻引發(fā)諸多糾紛。例如集體邊界的確定，這關系到哪些成員有資格享受集體資產(chǎn)收益。①經(jīng)常存在爭議的群體例如舉家遷移至村落并已在長期生活中扎下根的遷入者；遷出村集體獲得居民身份的外遷者；還有一些因參軍、就學將戶籍遷出村莊或戶籍在本村的外來農(nóng)嫁女。“當他們共同賴以生存或生活的土地被征用，或者整個村落即將消逝之際，哪些人可以在這豐盛的最后的晚餐中分得一杯羹，成為大家爭執(zhí)和沖突的焦點”。[11]再如量化配股方案的制定，其中集體股與個人股的比重，以承包土地的面積配股還是按成員的集體勞齡配股……不同的設置方式直接影響到各成員在集體經(jīng)濟中占有的利潤份額。相關行動者都在爭取對自己最為有利的分配方式，而利益受損者則表示不滿甚至抗議上訪。

除了直接的利益糾紛，在村民市民化和村轉居環(huán)節(jié)也時常引發(fā)公共福利供給的爭端。例如村民的社會保障費用由誰支付，政府、開發(fā)商與村集體都視之為瓜分自身利潤的負擔，相互推諉與轉嫁，最終導致村民的社會保障難以落實。此外，盡管在身份上轉變?yōu)槌鞘芯游瘯墓芾眢w制，但是在“村轉居”社區(qū)，無論是組織結構還是村民認知都延續(xù)著舊有模式。許多轉居社區(qū)在社區(qū)服務、福利供給和公共設施維護上仍被要求繼續(xù)農(nóng)村自我管理模式、由集體經(jīng)濟負擔，由此導致村居對政府強烈的抱怨和質疑。[12]

城鎮(zhèn)化還容易引發(fā)基層民主困境，甚至導致村莊治理網(wǎng)絡的癱瘓。在征地拆遷、集體土地轉讓與清產(chǎn)核資的過程中，村民經(jīng)常會對本村干部表現(xiàn)出極大的不信任，舉報或控訴村干部存在各種違法亂紀的行為，甚至要求解散原村委會、重新進行民主選舉。[13]確實，村干部作為集體組織的代理者在資源處置中具有決策優(yōu)勢與尋租空間，一旦在“集體成員的代表者”與“理性自利的個人”之間選擇后者，便會導致集體資產(chǎn)的流失。但是這些指責和控訴也可能源自村莊精英間的政治斗爭，一些草根精英試圖利用敏感的集體資產(chǎn)話題，通過放大問題、制造氛圍，使村民喪失對現(xiàn)任精英的信任并鼓動他們提出民主訴求，導致的只是民主外衣下的改朝換代。[14]

總而言之，城鎮(zhèn)化在基層治理場域的多重任務聚合了多重問題與多方博弈，再加上歷次開發(fā)所積累的矛盾，將城鎮(zhèn)化場域變成組織學意義上的“復雜系統(tǒng)”。[15]復雜系統(tǒng)充斥著偶然性、斷裂性與突現(xiàn)性。因果在時空上可能分離，任何原因都可能產(chǎn)生無意識的結果，許多重大事件的發(fā)生可能是大跨度時間前某一無心疏漏的結果，也可能是歷史上多種因素疊加的產(chǎn)物?？偠灾?，復雜系統(tǒng)具有“理性”難以掌控的不確定性和風險。于是，不僅是現(xiàn)有的控制技術（特別是規(guī)則設置）很難立即發(fā)揮秩序構建的作用，而且那些意在防范和控制風險的努力反而變成了更大的不確定性或風險的發(fā)源地。這種知識和無知間的悖論在城鎮(zhèn)化過程中隨處可見，政府試圖在每個環(huán)節(jié)都建章立制，但是這些規(guī)則往往與基層實際不符而難以貫徹，甚至引發(fā)民眾更大的不滿。這種狀況為利益政治創(chuàng)造了衍生的空間，在規(guī)則難以有效運行的狀況下，場域中的行動者們只能也更愿意將城鎮(zhèn)化的微觀過程轉變?yōu)槔嫦嚓P者的權力較量。正如斯通所言“即使工商界精英似乎在城市中居于權力結構的主導地位，但實際的決策卻仍然是通過一系列的磋商、有選擇性的斗爭和對一些‘微不足道的機會’的把握來做出的。在這種（城市）政體下，一切都不能被視為理所當然或者被預測，甚至是在那些由工商界所主導的城市政體下也是如此”。[16]

四、轉型期的制度更替與低預期：規(guī)則政治的弱化

規(guī)則政治與利益政治在場域運行中處于此消彼長、相互對峙與替代，利益政治能夠成為主導邏輯，相應地說明規(guī)則政治的弱化。這種弱化并不源自規(guī)則的供應不足。為了在城鎮(zhèn)化場域構建理想的“規(guī)則政治”，國家針對各個環(huán)節(jié)都制定了橫縱交錯的制度規(guī)則，從土地利用管制、空間開發(fā)規(guī)劃到城市建設的審批流程，并且不斷補充完善、強化執(zhí)法力度，使規(guī)則網(wǎng)絡趨于嚴密。執(zhí)政者希望以此為城鎮(zhèn)化開發(fā)植入科學的理念，確保它從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的順利轉型，通過人為的秩序設定保障參與者的有序行動。但現(xiàn)實是，雖然城鎮(zhèn)化的規(guī)則安排初具規(guī)模，但無論是在土地獲取還是項目建設過程中都仍可循見利益政治的蹤跡，是以利益與力量對不同規(guī)則或規(guī)則的執(zhí)行程度做出取舍。規(guī)則政治的弱化，除了城鎮(zhèn)化場域的復雜性與不確定性外，還與中國轉型階段的制度特征有關。

這首先源自社會轉型過程中制度的模糊性。中國的土地制度改革并非一攬子的“頂層設計”，而是遵循著危機/需求-制度改革-適應性推進的循環(huán)過程，由“碎片化權威結構”下的職能機構主導制度的修訂與更新。[17](p22-27)土地制度是所有經(jīng)濟社會制度的核心，這種改革方式減輕了轉型可能引發(fā)的震蕩和危機，但造成了新舊制度在理念、程序乃至具體規(guī)則上的不銜接和不匹配，例如在土地使用上存在多個“合法性聲稱的系統(tǒng)”，承包法強調的是個體收益，土地法仍堅持集體共有的所有權，兩者間的張力就造成了制度適用的模糊性。[18]何·彼得甚至認為很多時候這種模糊是國家有意為之的，目的是避免激化國家各部委之間、各級農(nóng)村集體之間以及國家與農(nóng)村集體之間的矛盾，在社會經(jīng)濟和法律發(fā)展的過程中靈活地化解矛盾。[19]

除了制度內(nèi)容的模糊性，規(guī)格政治的弱化還出自社會對制度規(guī)則的低預期。這才能解釋為何在那些規(guī)則清晰的問題上仍存在利益博弈，場域內(nèi)的成員都在千方百計地擺脫制度約束，將其訴求從規(guī)則政治轉移到利益政治的邏輯上。人為的制度設計要想對行動者發(fā)揮規(guī)制作用，除了暴力的懲戒威懾外，還需要經(jīng)歷“社會化”階段，即制度在官僚層級乃至社會成員間的擴散，從而在觀念中完成新舊制度間的更替、新制度內(nèi)容的內(nèi)化，從而形成對制度存續(xù)的長久預期。然而，支撐規(guī)則“社會化”的穩(wěn)定環(huán)境恰恰是當前社會轉型時期所無法提供的。新中國成立至今，中國土地制度從未停止過改革與演化的過程，制度的頻繁調整影響了社會成員對于自身利益的預期，新舊制度更替帶來的利益落差是許多城鎮(zhèn)化糾紛的根源。例如，招拍掛制度徹底地改變了經(jīng)營性土地的獲得渠道，也極大增加了房地產(chǎn)商土地開發(fā)的成本。有些急于引進項目的地方政府或曾經(jīng)嘗到甜頭的開發(fā)商，總在想方設法地以“招拍掛”之名去行“土地撥付”之實。

此外，體制內(nèi)也彌散著一股突破現(xiàn)有制度束縛的沖動。這種沖動與中央授權的漸進式改革緊密相關。中國與蘇聯(lián)轉型最大的不同就是采用了漸進式改革的路徑，改革中試驗性的“試錯”邏輯便是這種改革思路在公共政策領域的具體體現(xiàn)?；蛘哂捎诟母锼璧睦碚?、經(jīng)驗準備嚴重匱乏，也可能是在改革中存在巨大的利益沖突與社會阻力，中央政府會主動訂立試驗性法規(guī)、設置試點、試驗區(qū)等開展政策試驗，為全局性改革積累經(jīng)驗。[20](p216)而對于地方政府自發(fā)的突破性嘗試，中央政府也大多保持著寬容的心態(tài)，它也了解“如果試驗項目不能立即給地方精英帶來好處，用試驗推動改革的成功的機會就會微乎其微”，[21]更不必說為改革積累經(jīng)驗、提供活力。這種“試錯”邏輯滿足了漸進式改革的客觀需要，而其負面影響在于一定程度上削弱了地方政府對制度的長久預期和敬畏心理，以“試點”為名為其解除發(fā)展的制度性束縛，更何況“一旦試錯性改革取得顯著的績效，得到中央的肯定，這種突破了地方政府原有的行為規(guī)則的自主性行動，甚至可能為地方政府確立新的行為規(guī)則或邊界”。[22](p178)浙江的土地開發(fā)權跨區(qū)域交易、成都的項目區(qū)增減掛鉤與重慶市的地票交易是三個較為成功的試點案例。這三種試驗性政策的價值就在于突破規(guī)劃指標在數(shù)量上與區(qū)位上的限制，它們利用耕地占補平衡原則，通過農(nóng)村宅基地整理與復墾為轄區(qū)增加法定規(guī)劃外的建設用地指標。新增指標通過政府間調劑（浙江模式）、市場交易（重慶模式）或項目區(qū)內(nèi)的總量平衡（成都模式）實現(xiàn)跨區(qū)域流轉與使用。此外，有些地方政府借由“新農(nóng)村建設”試點、“城鄉(xiāng)一體化”改革試點等去突破現(xiàn)有制度的束縛，嘗試探索符合地方需求和特征的城鎮(zhèn)化開發(fā)路徑。

成熟的規(guī)則內(nèi)容和有效的規(guī)則“社會化”是規(guī)則政治運行的重要基礎，也是完成結構化的場域的基本特征。然而，土地制度的頻繁變動和漸進式改革的試錯邏輯，使得城鎮(zhèn)化場域內(nèi)的個人與組織都無法生成對現(xiàn)有制度的穩(wěn)定預期，更談不上根據(jù)制度重塑自身的行為目標，這必然造成規(guī)則政治的弱化。在城鎮(zhèn)化場域的結構化過程尚未完成之時，即使出臺再多、邏輯再嚴密的書面規(guī)則，也只能在文本層面自循環(huán)，難以有效地約束或阻止自發(fā)的利益政治過程。

五、利益政治的非預期產(chǎn)物：社會在轉型中的發(fā)育

如何看待城鎮(zhèn)化基層治理場域中以利益政治為主導的行為互動以及頻繁的大眾抗爭，現(xiàn)有研究呈現(xiàn)出兩派截然不同的觀點，一種觀點認為這些沖突表現(xiàn)出民眾對合法權益乃至公民權的全新訴求，權利意識與組織化抗爭將對國家權威構成基礎性挑戰(zhàn)。[23]另一種觀點則認為這些沖突抗爭所表現(xiàn)出來的權利意識，是在追求生存和社會經(jīng)濟利益時的策略選擇，并非西方意義上的“公民權利”，所以無須高估抗議活動的創(chuàng)新性以及可能造成的政治威脅。[24]

第一種判斷植根于西方經(jīng)驗之上的“國家-社會”框架，討論的主軸是“獨立于國家的社會”是否存在以及如何表現(xiàn)。而村民在抗爭中會依照政策、法律抗爭，甚至出現(xiàn)宣告農(nóng)民這個群體抽象的“合法權益”或“公民權利”的政治性抗爭，在這些學者看來都是“公民社會”存在的證據(jù)。但是這種論斷遭到策略主義解釋的沖擊，另有學者指出無論是“以法抗爭”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的日?？範庍壿嬤€是吸引公眾注意力以獲得同情，都是民眾抗爭的策略表現(xiàn)，“至于何時服從、何時反抗則取決于哪一種抗爭策略更為有用，哪一種策略更有助于達成抗爭目標”。[25](p254)在與經(jīng)驗材料的對照中可以發(fā)現(xiàn)，在具體的抗爭場域內(nèi)作為整體的國家與作為整體的社會不是二元分化，而是被目標各異的行動者分解而呈現(xiàn)邊界模糊的碎片化狀態(tài)。這些行動者間的互動大多仍是在利益政治邏輯下的理性行為，所以與第二種觀點的判斷更加吻合。

盡管這些抗爭更多是出于利益政治邏輯而非對政權合法性的質疑和挑戰(zhàn)，但是它確實在微妙地改變著社會與農(nóng)民們的思想與言行。首先可以觀察到的是，盡管是抗爭策略的選擇，失地農(nóng)民的利益表達也由包裹在鄉(xiāng)土親緣關系中的柔性抗爭走向公開化，并且從經(jīng)濟、社會交往領域主動向政治生活延伸。更重要的是，這些在表達形式上與西方無異的權利訴求不是源自公民教育的啟蒙或歷史文化的積淀，而是出自農(nóng)民對自身福利和社區(qū)公共物品樸素的關切。在同樣“理性”的農(nóng)民看來，爭取現(xiàn)有制度渠道參與并監(jiān)督公共事務，是既能保障自身利益、又為現(xiàn)有體制所接受的方式。深圳烏坎村便是一個典型案例，它被大量媒體包裝為“基層民主進步的標志”，但追究根源也是在城鎮(zhèn)化的土地利益中衍生出來的政治較量。廣東省汕尾市烏坎村村民自2009年起多次組織集體上訪，最終釀成阻撓施工、阻塞交通和大規(guī)模警民沖突，為的便是村中集體土地的財產(chǎn)糾紛問題。他們控訴連任三十年的原村兩委利用土地貪污、非法侵占和倒賣村集體土地，于是要求進行民主選舉，希望民選村委能夠代表村民要回土地。該事件在廣東省高層領導介入后得以緩和，新一屆村委會在全數(shù)村民的民主參與下順利選舉產(chǎn)生，原本的抗爭領袖林祖戀成為村黨委書記兼村委會主任。[26]類似的故事在城鎮(zhèn)化的基層場域中時常在發(fā)生，村民的權利意識和民主訴求在利益誘致下自發(fā)萌生。但故事并未就此結束，選舉兩年后媒體對烏坎村的回訪報道發(fā)現(xiàn)由于現(xiàn)任村委會無法突破政策限制索回土地利益而重新陷入“合法性”危機之中。①2016年6月，村支書兼村主任林祖戀于17日夜間因收受賄賂被警方收押而他個人也供認了罪行?！稙蹩裁裰鬟x舉一年半，村委會難解土地與利益糾纏》，觀察者網(wǎng)（2013-4-3）http://www.guancha.cn/ politics/2013_04_03_135761.shtml；《八村官被雙規(guī)，省委副書記再放烏坎督辦遺留難題》，21CN綜合（2012-4-23）http://news.21cn.com/today/topic/2012/04/23/11584813.shtml。源生于具體利益訴求的民主意識是脆弱的，由于尚未形成對制度本身的信任與現(xiàn)代權力監(jiān)督的理念，村民們實用主義的民主觀念直接決定于村集體的治理績效。建立在“績效合法性”上的基層民主是脆弱的，隨時可能招致解體。

社會在城鎮(zhèn)化的另一個顯著變遷就是集體經(jīng)濟的凸顯。農(nóng)村建制的“集體”是政治、經(jīng)濟和社會的高度統(tǒng)一體，是國家“總體性支配權力在農(nóng)村社會的基本單位和分支”，[27]集體經(jīng)濟是其物質基礎。吊詭的是，城鎮(zhèn)化改造的目的就是終結以集體所有制為基礎的村莊，但伴隨著農(nóng)民市民化、土地國有化和村居建制的轉變，集體資本卻在不斷增加。原有的“集體經(jīng)濟”從總體性支配權力中脫離出來，成為一種實質性的存在。這種介于國家與個體農(nóng)戶之間，同時兼有企業(yè)營利性質與社區(qū)福利性質的“集體經(jīng)濟”將對失地村民、對原有社區(qū)的延續(xù)產(chǎn)生何種影響？土地法規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體性質，征地補償款歸屬集體經(jīng)濟所有，②根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014年7月29日修正）第二十六條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地方附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用”。其制度意圖是以資本的集體運作為失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化轉型中提供一份持續(xù)、可靠的生活保障。而村民們則認為這筆巨額的土地賠償款“有我一份”，即使不發(fā)生聚眾要求瓜分賠償款的現(xiàn)象，也必然引發(fā)村民對集體經(jīng)濟的密切關注，包括集體經(jīng)濟如何改制運營，集體經(jīng)濟收益如何分留和使用，集體資產(chǎn)如何監(jiān)管……因為這些問題直接關系到一家一戶的切身利益。于是，由于失去了農(nóng)民和土地載體的村落，帶有傳統(tǒng)文化意義與社會屬性的“集體”已經(jīng)在城鎮(zhèn)化過程中消失，但同時它又以“利益共同體”的身份重新確定村民的身份并將他們更加緊密地聯(lián)系起來。

“自組織概念相對于被組織而言，指一個社會系統(tǒng)保持系統(tǒng)自身的整合和連續(xù)性的功能狀況。社區(qū)自組織意即動力來自于社區(qū)內(nèi)部的組織過程。一個社區(qū)能否有效進行自組織，體現(xiàn)了它自力更生和持續(xù)發(fā)展能力”。[28]集體經(jīng)濟是否能夠在村落消失后為這些村民重新提供一個“自組織”有待觀察，但是這種嵌入生活共同體的企業(yè)至少能夠提供集體合作、互相回報和共同分享等鄉(xiāng)村社會規(guī)范，為相對弱勢的村民向真正市民化的轉型中提供必要的保障。在廣東等地甚至出現(xiàn)撤村建制后的“村社公司辦社會”現(xiàn)象，這是特定改制公司在特定條件下包容了理性選擇在內(nèi)的一種集體行動。[29]

無論是民眾權利意識的萌生還是“集體經(jīng)濟”的復興，都是城鎮(zhèn)化變遷在利益政治邏輯下衍生出來的社會轉型現(xiàn)象。至于它是否能夠培育出現(xiàn)代公民的權利觀念以及運行良好的自組織，這并非理性規(guī)劃或設計的結果，而是多元力量在現(xiàn)有情境下相互博弈的客觀均衡。城鎮(zhèn)化的基層治理場域是轉型社會中的復雜系統(tǒng)，妄圖以全局性的規(guī)則政治取代利益政治是很難即刻實現(xiàn)的，如何構建出既能調動起各方行動者的積極性，又能有效規(guī)范利益政治運行的規(guī)則共識可能是現(xiàn)階段更緊迫、更具操作性的課題。

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責任編輯 申華

C912;閱63

A

1003-8477（2017）03-0028-07

林雪霏（1985—），女，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后。