中國(guó)地方治理危機(jī)

鄭永年

1月4日，攀枝花市會(huì)展中心發(fā)生一起槍擊案，該市國(guó)土資源局局長(zhǎng)陳忠恕闖進(jìn)會(huì)場(chǎng)，對(duì)正在開(kāi)會(huì)的該市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行連續(xù)射擊後逃竄。市委書(shū)記張剡、市長(zhǎng)李建勤受傷，經(jīng)送往醫(yī)院搶救檢查後無(wú)生命危險(xiǎn)。陳忠恕則在會(huì)展中心一樓自殺身亡。中國(guó)社會(huì)深刻的地方治理危機(jī)，不能再被忽視了。

中國(guó)政府很難瞭解

社會(huì)真實(shí)情況

沒(méi)有任何理由可以忽視中國(guó)社會(huì)存在著的深刻地方治理危機(jī)。與西方比較，中國(guó)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“幹部倒、國(guó)家倒、社會(huì)倒”的局面。在西方，社會(huì)、企業(yè)組織化比較高，具有獨(dú)立和自治的性質(zhì)，並且公務(wù)員系統(tǒng)也是獨(dú)立的，因此即使政府出現(xiàn)了問(wèn)題，社會(huì)也不會(huì)解體，能夠自治。中國(guó)直到今天，很大程度上仍然是“全能政府”，所管理的面實(shí)在太廣，並且政府的法治程度仍然比較低，一旦幹部出現(xiàn)問(wèn)題，政府就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。不能想像沒(méi)有政府的中國(guó)社會(huì)會(huì)是怎樣的。

從民意表達(dá)來(lái)看，民主政體不管如何虛偽，社會(huì)意見(jiàn)通過(guò)媒體、選舉等機(jī)制不斷表達(dá)出來(lái)，政府可以瞭解社會(huì)大趨勢(shì)。當(dāng)然，精英層是否能夠應(yīng)付或者如何應(yīng)付，是另外一個(gè)問(wèn)題。在中國(guó)，政府儘管具有很強(qiáng)大的動(dòng)員能力，但往往瞭解不到社會(huì)真實(shí)情況，造成錯(cuò)誤的判斷，導(dǎo)致治理危機(jī)。

在目前的體制下，如何改進(jìn)地方治理局面呢？

首先，要敢於起用地方幹部，明確基層幹部的上升途徑。較之機(jī)關(guān)幹部，縣、鄉(xiāng)一級(jí)幹部，沒(méi)有上升管道。一個(gè)明顯的因素是地方能人與上級(jí)組織部門(mén)的關(guān)係很難建立。儘管中國(guó)共產(chǎn)黨有很多幹部任用條例，但大多數(shù)幹部提升靠的是朋友圈，且往往是機(jī)關(guān)幹部的朋友圈。縣市級(jí)幹部往往從機(jī)關(guān)下來(lái)，他們和上級(jí)機(jī)關(guān)是有有機(jī)聯(lián)繫的，本來(lái)就同屬一個(gè)朋友圈。北大、清華畢業(yè)的幹部，比較容易形成朋友圈，很難和地方大學(xué)畢業(yè)的幹部形成朋友圈。

其次，選拔地方幹部制度要公開(kāi)透明，避免因任用制度不公而導(dǎo)致的腐敗和懶政。一線地方幹部離上級(jí)實(shí)在太遠(yuǎn)。無(wú)論從理論還是實(shí)踐，他們的重要性不言而喻。但是，一線幹部尤其是那些埋頭苦幹、不搞關(guān)係的幹部，往往沒(méi)有管道被上級(jí)“伯樂(lè)相馬”般地發(fā)現(xiàn)。這裡牽涉幹部政策的公平性問(wèn)題。那些搞關(guān)係的往往“優(yōu)”於不搞關(guān)係的人。出現(xiàn)“懶政”不難理解，不用通過(guò)努力就被提拔，大大挫傷了實(shí)幹的幹部。地方老百姓是有判斷力的，只是在提拔地方幹部時(shí)，有關(guān)部門(mén)只看上級(jí)，不看社會(huì)。

不同領(lǐng)域的幹部要適當(dāng)調(diào)配

再次，任用幹部標(biāo)準(zhǔn)要可操作化、具體化和細(xì)節(jié)化，避免不接地氣。鄧小平時(shí)代，幹部錄用實(shí)行“四化”標(biāo)準(zhǔn)（即革命化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化），那時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)非常具有操作性，錄用了一大批實(shí)幹型幹部。之後的幹部錄用標(biāo)準(zhǔn)逐漸僵化和機(jī)械化，出現(xiàn)唯年齡、唯文憑、唯經(jīng)驗(yàn)等現(xiàn)象，真正實(shí)幹的人很難得到提拔，導(dǎo)致了庸人政治，幹部隊(duì)伍沒(méi)有士氣。

近年來(lái)，中共總書(shū)記習(xí)近平對(duì)弊端提出了很多指導(dǎo)性意見(jiàn)，但還沒(méi)有形成制度化和反映在政策層面。儘管年齡、教育和經(jīng)驗(yàn)等綜合考量非常重要，但不能過(guò)於一刀切。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，可以實(shí)行工資待遇與級(jí)別相對(duì)分離的制度。很多鎮(zhèn)委書(shū)記當(dāng)?shù)煤芎玫娜瞬牛灰?jiàn)得一定要當(dāng)縣委書(shū)記，很多很有才幹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記也不適合當(dāng)縣委書(shū)記，但他們應(yīng)當(dāng)可以享受縣委書(shū)記的工資待遇。這樣可以激勵(lì)大量?jī)?yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幹部。

第四，不同領(lǐng)域產(chǎn)生的幹部要調(diào)配適當(dāng)，以免失衡。就黨政關(guān)係而言，1980年代改革後，黨政分工，書(shū)記和市長(zhǎng)之間出現(xiàn)分工合作趨勢(shì)，但現(xiàn)在兩者界限越來(lái)越不清晰。黨政不分工，黨委也經(jīng)常抓行政業(yè)務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致政治沒(méi)有人管，或者管理不力，很多地方就出現(xiàn)黑社會(huì)左右局面的趨勢(shì)。從上級(jí)委派到地方的機(jī)關(guān)幹部只看級(jí)別，忽視他們的工作經(jīng)驗(yàn)背景，結(jié)果下去之後經(jīng)驗(yàn)不足，不適應(yīng)。

黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、宣傳口、團(tuán)機(jī)關(guān)等領(lǐng)域的人，如果派往地方，就要適當(dāng)使用。此外，考察幹部地方經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)考察他們走向社會(huì)頭幾年的（即離開(kāi)學(xué)校之後）的基層工作經(jīng)驗(yàn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），而非從機(jī)關(guān)到機(jī)關(guān)、從上級(jí)機(jī)關(guān)到地方的臨時(shí)工作經(jīng)驗(yàn)；要增加具有一線工作經(jīng)驗(yàn)幹部起用的比率。

第五，要注意從落後地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)的幹部調(diào)動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)面效果。中國(guó)國(guó)家大，情況複雜，幹部在不同區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)很重要；也尤其要注重提拔在落後地區(qū)工作的幹部。但經(jīng)驗(yàn)表明，從落後地區(qū)來(lái)到發(fā)達(dá)地區(qū)的幹部不宜直接當(dāng)一把手，因?yàn)闀?huì)影響地方的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理體制的運(yùn)作。從落後地區(qū)來(lái)的幹部需要花很長(zhǎng)時(shí)間去瞭解地方。等他們一瞭解就走了（上調(diào)）；如果是“平調(diào)”（也就是他們的最後一站），他們也就沒(méi)有動(dòng)力工作。這種調(diào)動(dòng)的幹部應(yīng)先當(dāng)二把手，熟悉情況後再當(dāng)一把手。

第六，需要考慮如何縮短上級(jí)政府與一線幹部之間的距離，尤其是縣委書(shū)記與省委書(shū)記，甚至是總書(shū)記之間的距離。一定要建立縣一級(jí)幹部和省級(jí)與中央之間的關(guān)係。省級(jí)黨校開(kāi)辦縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)培訓(xùn)班時(shí)，省委書(shū)記要親自抓。中央黨校也要加大培訓(xùn)縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)的力度，而且包括總書(shū)記在內(nèi)的政治局常委要定期給培訓(xùn)班講課。通過(guò)這種方式培養(yǎng)起來(lái)的政治榮譽(yù)、政治忠誠(chéng)是其他方式所不能取代的。

第七，尋求新方法來(lái)制約和避免地方主義，平衡本地幹部和外地幹部。一旦外來(lái)官員搶佔(zhàn)了本地的所有資源，必然導(dǎo)致本地官員（或有社會(huì)影響力的人）的反彈和反抗。但如果沒(méi)有外地官員，本地強(qiáng)人就會(huì)出現(xiàn)地方主義，例如“土豪”。外地幹部滿足了上級(jí)政府的需求，但滿足不了地方的需要。外來(lái)幹部能夠避免地方主義，但地方認(rèn)同不夠，並經(jīng)常被本地幹部架空。派外來(lái)幹部的目標(biāo)如果是避免地方主義，可以通過(guò)其他方式解決。

地方幹部權(quán)力

和責(zé)任高度不協(xié)調(diào)

例如，可以實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府內(nèi)部三權(quán)分立，即行政、立法和司法。垂直領(lǐng)導(dǎo)的地方紀(jì)委已經(jīng)獨(dú)立於地方；同樣，法院、檢察院也都是垂直領(lǐng)導(dǎo)。公安體系的紀(jì)檢部分也可以由上級(jí)紀(jì)委委派，以阻止地方黑勢(shì)力的形成和發(fā)展。這些舉措都能夠遏止地方主義形成。但社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理方面的幹部，必須由瞭解地方的幹部來(lái)?yè)?dān)任，他們來(lái)自本地，熟悉情況，由他們來(lái)行使權(quán)力，地方治理會(huì)比較有效。

對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，最重要的是如何逃避“脫離社會(huì)”的鐵律?，F(xiàn)在地方面臨精英太多的狀態(tài)，尤其是來(lái)自上層的幹部太多，外來(lái)和本地幹部競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)常出現(xiàn)緊張局面。廣東烏坎的衝突與其說(shuō)是政府和人民之間的衝突，倒不如說(shuō)是地方和上級(jí)精英之間的衝突。上級(jí)派來(lái)的幹部過(guò)多，政權(quán)失去重心，即權(quán)力中心往上移動(dòng)，權(quán)力的基礎(chǔ)不再是社會(huì)而是上級(jí)。但管理社會(huì)的責(zé)任仍然在下面，所有具體的事情都要地方來(lái)做。因?yàn)橹袊?guó)特有的動(dòng)員機(jī)制，上級(jí)政府控制了人、財(cái)、物各種資源，但沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，地方承擔(dān)責(zé)任但缺少資源，就出現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任高度不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

如何吸納和消化地方精英（人才）對(duì)政權(quán)的衝擊，一直是中國(guó)歷史的關(guān)鍵問(wèn)題。第一種辦法是控制高層精英的數(shù)量。數(shù)量過(guò)大競(jìng)爭(zhēng)也就激烈，精英競(jìng)爭(zhēng)過(guò)於激烈，必然對(duì)政權(quán)內(nèi)部的穩(wěn)定造成負(fù)面影響；同時(shí)，高層精英過(guò)多，政權(quán)重心向上移動(dòng)，脫離社會(huì)需要?？刂聘邔泳⒁?guī)模的傳統(tǒng)做法有二。其一，理論上，皇帝的長(zhǎng)子具有繼承權(quán)。其二，只有皇帝一人的位置可以繼承，皇帝家族內(nèi)部的其他人可以得到很多好處，但他們的位置不能繼承。所以中國(guó)歷史上沒(méi)有形成歐洲那樣的貴族，即政治家族。政治家族的缺失有利於中央集權(quán)。

第二種方法就是向社會(huì)開(kāi)放，即考試制度的安排，使得所有平民子弟通過(guò)自己的努力進(jìn)入政權(quán)。漢朝實(shí)行舉薦制度，造成了高層權(quán)力者的“朋友圈”，圈子裡互相推薦，結(jié)果政權(quán)自我封閉，造成危機(jī)。唐宋時(shí)期，科舉考試開(kāi)始制度化，到明清高度制度化，即使是皇族，要進(jìn)入政府，也必須通過(guò)考試。這使得政權(quán)具有了高度的開(kāi)放性。儘管皇權(quán)不開(kāi)放，但相權(quán)高度開(kāi)放。中國(guó)傳統(tǒng)官僚體系無(wú)疑是世界上最開(kāi)放的。這種做法使得平民子弟有機(jī)會(huì)進(jìn)入政權(quán)，社會(huì)的向上流動(dòng)性讓政權(quán)具有很大程度的“人民性”。這種做法也大大減少了地方精英對(duì)政權(quán)的壓力。

從歷史上看，因?yàn)榈胤饺耸氯蚊划?dāng)所引起的不穩(wěn)定甚至大規(guī)模的抗議（革命）事件並不少見(jiàn)，所以絕對(duì)不能忽視。如果問(wèn)題一直積累下去，必然造成不堪設(shè)想的結(jié)果。歷史的教訓(xùn)要引以為戒。