中國自貿(mào)區(qū)國家立法問題研究

□李猛

（中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院，廣東廣州 510275）

中國自貿(mào)區(qū)國家立法問題研究

□李猛

（中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院，廣東廣州 510275）

《總體方案》作為自貿(mào)區(qū)建設(shè)指導(dǎo)性規(guī)范文件不可掩蓋其法律位階定性不清的事實(shí)，其成為自貿(mào)區(qū)國家層面法規(guī)依然缺乏足夠的法律依據(jù)和法理支撐，我國自貿(mào)區(qū)國家立法至今依然缺失。應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)《中國自貿(mào)區(qū)法》作為法律代替各地自貿(mào)區(qū)《總體方案》，充分發(fā)揮國家立法引領(lǐng)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的功能和作用，以為我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略順利發(fā)展提供最為專業(yè)有效、穩(wěn)定可靠的頂層法治保障。同時(shí)，借助國家立法合理限定各自貿(mào)區(qū)所在地權(quán)力機(jī)構(gòu)與政府的立法權(quán)限和管理職能，最大限度避免自貿(mào)區(qū)地方性政策相互攀比和立法競爭等不利情形的發(fā)生，進(jìn)一步增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)設(shè)立、運(yùn)行、變更、撤銷制度透明度，防止自貿(mào)區(qū)立法權(quán)限過度分散，有效維護(hù)我國現(xiàn)行法律體制整體健康穩(wěn)定。基于美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)與我國自貿(mào)區(qū)同屬FTZ，在性質(zhì)與功能上具有相似性，同樣遵循FTZ建設(shè)發(fā)展的一般規(guī)律和共性，通過與美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)成熟的國家立法經(jīng)驗(yàn)比較分析，探究我國自貿(mào)區(qū)國家立法依舊存在的現(xiàn)實(shí)問題與不足；并結(jié)合本國國情，持續(xù)完善現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)法律制度，以為將來制定出臺(tái)《中國自貿(mào)區(qū)法》奠定更為有利的理論基礎(chǔ)和規(guī)范淵源。

中國自貿(mào)區(qū)；總體方案；國家立法；美國經(jīng)驗(yàn)

自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階定性不清無法正常發(fā)揮其指引統(tǒng)籌我國自貿(mào)區(qū)整體建設(shè)的功能和作用，并易引發(fā)相同位階或上下位階之間之不同法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)法律適用沖突情形，本文將對(duì)《總體方案》法律位階問題提出現(xiàn)實(shí)具體觀點(diǎn)和相應(yīng)建議方案，即通過頒布實(shí)施國家層面《中國自貿(mào)區(qū)法》替代現(xiàn)行《總體方案》并以明文入法方式正式確立《中國自貿(mào)區(qū)法》之國家層面法律位階，從而真正發(fā)揮《總體方案》本應(yīng)具有的統(tǒng)籌指引規(guī)劃作用。丁偉老師曾在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制保障的探索與實(shí)踐》一文中對(duì)我國自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階定性問題進(jìn)行了初步探究，但未就《總體方案》應(yīng)當(dāng)界定為法律還是行政法規(guī)，以及其中的合理性與可行性給予充分必要的法理分析［1］。由此，關(guān)于我國自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階問題的討論以及《中國自貿(mào)區(qū)法》的建立依然僅是停留于學(xué)術(shù)探究及倡議階段，依然缺乏具體的現(xiàn)實(shí)可操作性。

對(duì)于上述問題的有效解決，最關(guān)鍵在于國家層面《中國自貿(mào)區(qū)法》能否及時(shí)出臺(tái)，以保障我國自貿(mào)區(qū)整體建設(shè)運(yùn)營做到有法可依，并借助“新法優(yōu)于舊法、特殊法優(yōu)于一般法”一般性法律適用原則協(xié)調(diào)好與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)的其他現(xiàn)行法律、行政法規(guī)間的關(guān)系，減少自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施過程中來自國家立法的制度障礙與法律適用沖突［2］。當(dāng)前，我國自貿(mào)區(qū)過于倚重地方立法，形成了所謂的“上海模式”、“廣東模式”、“天津模式”、“福建模式”①在我國現(xiàn)已設(shè)立自貿(mào)區(qū)中，上海自貿(mào)區(qū)著重推行負(fù)面清單與金融貿(mào)易制度創(chuàng)新，天津自貿(mào)區(qū)著重試行政府行政管理制度改革與創(chuàng)新，福建自貿(mào)區(qū)更多是將關(guān)注點(diǎn)投放在促進(jìn)海峽兩岸貿(mào)易，廣東自貿(mào)區(qū)則主要負(fù)責(zé)金融監(jiān)管體制變革與創(chuàng)新，所以各個(gè)自貿(mào)區(qū)因地制宜擁有不同的歷史使命和改革任務(wù)，在自貿(mào)區(qū)發(fā)展模式上各有特點(diǎn)，不盡相同。，雖說是因地制宜保證了各地自貿(mào)區(qū)規(guī)劃方案可行性與有效性，有益發(fā)揮地域優(yōu)勢并釋放自貿(mào)區(qū)自由靈活、開放創(chuàng)新之特性，然而，目前我國依舊是單一制國家，采取的是中央集權(quán)下的分權(quán)立法模式，在內(nèi)國自貿(mào)區(qū)數(shù)量不斷增加的情況下如果繼續(xù)過度依賴自貿(mào)區(qū)地方性立法無疑會(huì)導(dǎo)致我國立法權(quán)限過度分散，進(jìn)而使得我國立法轉(zhuǎn)變成為聯(lián)邦制國家所推崇實(shí)行的分散式立法模式，這顯然與我國單一制的國家體制結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)，不僅會(huì)帶來自貿(mào)區(qū)政策紅利相互攀比，甚至可能引發(fā)地區(qū)間政策性惡性競爭情形發(fā)生，會(huì)對(duì)我國現(xiàn)行立法體系、行政管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來較大沖擊，即而無法實(shí)現(xiàn)多個(gè)自貿(mào)區(qū)間優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展既定戰(zhàn)略目標(biāo)，也不利于未來我國整體政治經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和安全［3］。所以需要在保障國家政治經(jīng)濟(jì)體制穩(wěn)定前提下，根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)屬性特點(diǎn)建立起一個(gè)與之相適應(yīng)的、相對(duì)獨(dú)立完善且規(guī)制平行的中國自貿(mào)區(qū)法律制度，而作為國家層面法規(guī)的《中國自貿(mào)區(qū)法》會(huì)在整個(gè)自貿(mào)區(qū)法律制度中發(fā)揮最為重要的引領(lǐng)功能與作用［4］。《中國自貿(mào)區(qū)法》能夠?qū)ι婕皣依娴淖再Q(mào)區(qū)規(guī)范內(nèi)容以及有關(guān)自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)運(yùn)營的重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在保證國家政治經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定前提下給予地方和自貿(mào)區(qū)本身最大自主管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)管理事權(quán)的合理劃分，并在一定程度上集中我國自貿(mào)區(qū)立法權(quán)限，減少和緩和自貿(mào)區(qū)地方性分散式立法對(duì)我國現(xiàn)行立法體制所帶來的負(fù)面沖擊，將自貿(mào)區(qū)整體立法風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍以內(nèi)。

目前，自貿(mào)區(qū)《總體方案》在我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著《中國自貿(mào)區(qū)法》的總體規(guī)劃作用，是我國《中國自貿(mào)區(qū)法》初期雛形，未來有可能轉(zhuǎn)變升級(jí)成為《中國自貿(mào)區(qū)法》，但鑒于《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中起到實(shí)質(zhì)意義上的“基本法”功能與作用，自貿(mào)區(qū)《總體方案》可通過汲取《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中通過成功實(shí)踐所確立的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)做法不斷充實(shí)完善自身規(guī)范內(nèi)容并借此適時(shí)上升為國家立法［5］。然而，由于自貿(mào)區(qū)《總體方案》是由國務(wù)院商務(wù)部與地方政府聯(lián)合擬制，國務(wù)院正式發(fā)布，基于擬制與頒布主體的不同其法律位階定性問題至今爭議頗深，其基礎(chǔ)性法律地位也備受質(zhì)疑，因此明確自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階是《中國自貿(mào)區(qū)法》制定頒布的必要前提和充分要件，只有在確定自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階的前提下才能更好的制定出臺(tái)《中國自貿(mào)區(qū)法》［6］。

自貿(mào)區(qū)國家立法缺位、《總體方案》法律位階定性不清與自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)完整性相對(duì)應(yīng)，唯有確立自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階并及時(shí)頒布實(shí)施《中國自貿(mào)區(qū)法》才能夠建立起自上而下完善配套的自貿(mào)區(qū)法律制度，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)上的完整性，這也是當(dāng)下我國自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)立法工作中最為重要的問題。

1 探究《總體方案》法律位階——中國自貿(mào)區(qū)國家立法缺位

《總體方案》作為對(duì)自貿(mào)區(qū)設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行起到總體規(guī)劃作用的指導(dǎo)性法律規(guī)范，其影響和戰(zhàn)略意義在我國現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)法律制度中占據(jù)首要位置，其法律位階定性問題直接關(guān)乎我國自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)完整性。但自上海自貿(mào)區(qū)成立以來，學(xué)界對(duì)其法律位階定性一直存有質(zhì)疑、爭議頗深，成為自貿(mào)區(qū)立法研究中的熱點(diǎn)問題。自貿(mào)區(qū)《總體方案》是由國務(wù)院商務(wù)部與地方政府聯(lián)合擬制，具體內(nèi)容由雙方結(jié)合實(shí)際協(xié)商確定，之后報(bào)由國務(wù)院核準(zhǔn)印發(fā)。從法規(guī)制定主體視角分析，《總體方案》應(yīng)當(dāng)屬于部門規(guī)章或地方性政府規(guī)章（部門規(guī)章和地方性政府規(guī)章具有同等法律效力，處于同一法律位階）。但是，不同于傳統(tǒng)部門規(guī)章或地方性規(guī)章均是由單一立法機(jī)構(gòu)制定并發(fā)布，《總體方案》擬定后還須報(bào)國務(wù)院進(jìn)行復(fù)核，審核通過后由國務(wù)院進(jìn)行公告發(fā)布，所以《總體方案》的制定主體與頒布主體是彼此分離的，歸屬于不同立法機(jī)構(gòu)，如果是以法規(guī)頒布者作為該法法律位階評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，《總體方案》又可定性為行政法規(guī)，其效力要高于部門規(guī)章、地方性規(guī)章以及地方性法規(guī)①《中華人民共和國立法法》第5章第79條規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。。在尚無明文規(guī)定情況下，兩種觀點(diǎn)各有道理，暫時(shí)還無法下最終結(jié)論確定自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階。對(duì)此，筆者更為支持后者觀點(diǎn)，認(rèn)為將《總體方案》假設(shè)劃歸為國務(wù)院行政法規(guī)較為合情合理，具體理由闡述如下：

1.1 從《總體方案》應(yīng)有功能作用分析

從《總體方案》規(guī)劃性、指導(dǎo)性、框架性功能分析，將其定性為行政法規(guī)更能發(fā)揮其應(yīng)有之意，為自貿(mào)區(qū)順利建設(shè)提供更為有效的法治保障，可在一定程度上彌補(bǔ)自貿(mào)區(qū)國家立法缺失與不足。即臨時(shí)性替代和發(fā)揮《中國自貿(mào)區(qū)法》功能作用，為下步我國《中國自貿(mào)區(qū)法》正式出臺(tái)奠定制度基礎(chǔ)并先前營造有利的社會(huì)氛圍與法治環(huán)境。

1.2 假設(shè)《總體方案》為地方性規(guī)章或部門規(guī)章

如果將《總體方案》界定為地方政府規(guī)章，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第80條規(guī)定，①《中華人民共和國立法法》第5章第80條規(guī)定“地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章”。其效力將低于本級(jí)地方性法規(guī)，這將會(huì)出現(xiàn)《總體方案》效力低于《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的情形，指導(dǎo)性規(guī)范反而要附屬于實(shí)施性法規(guī)，法律位階倒置必將導(dǎo)致法律適用沖突，進(jìn)而可能引發(fā)自貿(mào)區(qū)管理秩序混亂。另外，一旦《總體方案》與上海市政府所制定頒布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》處于同一法律位階，當(dāng)條文內(nèi)容相互沖突時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第83條規(guī)定②《中華人民共和國立法法》第5章第83條規(guī)定“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”。，《管理辦法》作為特別法、新法其效力反而要優(yōu)于《總體方案》，如此一來在多數(shù)情形下《總體方案》的功能作用將被內(nèi)容更為具體的《管理辦法》所架空和取代，《總體方案》將會(huì)由此淪為一紙空文。法律位階錯(cuò)亂導(dǎo)致已初步形成的自貿(mào)區(qū)法律制度分崩離析，而引領(lǐng)性規(guī)范缺失將使得自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展喪失堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)和明確方向指引，易而導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略建設(shè)中有關(guān)重大決策在程序與結(jié)果上的不規(guī)范性及不合理性。

假設(shè)將《總體方案》界定為部門規(guī)章，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第86條第二款規(guī)定③《中華人民共和國立法法》第5章第86條第2款規(guī)定“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”。，如果就同一事項(xiàng)《總體方案》與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》規(guī)定不相一致、不能確定如何適用時(shí)應(yīng)由國務(wù)院提出相關(guān)意見，如國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》則可直接作出決定而無需經(jīng)過其他異議審核程序。該項(xiàng)規(guī)定雖能解決法律適用沖突問題，保證法律適用效率、實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)問題得到快速解決，但上段所述的法律位階錯(cuò)位倒置的不利后果同樣無法避免，總體來講其適用結(jié)果仍是弊大于利。相反，倘若國務(wù)院就該自貿(mào)區(qū)問題解決認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用《總體方案》，依據(jù)現(xiàn)行《立法法》則需要提請全國人大常委會(huì)作出最終裁決，該情況下《總體方案》本身的指導(dǎo)性功能得以實(shí)現(xiàn)，各法法律位階按照各自原本設(shè)定的目的和實(shí)際作用得以正確排列，業(yè)已初步形成的上海自貿(mào)區(qū)法律制度受到維護(hù)，但是，由于《總體方案》能否適用還需由國務(wù)院依照繁復(fù)程序提請全國人大常委會(huì)審議，這無疑將會(huì)降低自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律適用成本和效率，同時(shí)，全國人大常委會(huì)也并非自貿(mào)區(qū)《總體方案》的起草人和發(fā)布者，對(duì)于規(guī)范內(nèi)容的判斷或理解容易與立法者本意相背離而出現(xiàn)一定偏差和誤解，進(jìn)而可能引發(fā)自貿(mào)區(qū)《總體方案》實(shí)施適用不當(dāng)以及相關(guān)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中實(shí)際問題無法得到及時(shí)有效解決等不利情形的發(fā)生。因此，將《總體方案》界定為部門規(guī)章根本無法有效避免或協(xié)調(diào)其與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》之間法律適用沖突的問題。

1.3 假設(shè)《總體方案》為行政法規(guī)

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》作為規(guī)范上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的地方性法規(guī)，其涉及領(lǐng)域范圍之廣，創(chuàng)新影響力度之大在上海市地方性立法中可謂前所未有，其重要性對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)乃至全國自貿(mào)區(qū)總體建設(shè)而言都不言而喻［7］。法律位階上，它是《中華人民共和國立法法》所確立的地方性法規(guī)，高于上海市政府規(guī)章既《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，具有較強(qiáng)的法律約束力，一定程度上暫時(shí)彌補(bǔ)了我國《中國自貿(mào)區(qū)法》缺失所引發(fā)的問題與不足。在內(nèi)容上，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》涵蓋上海自貿(mào)區(qū)金融、貿(mào)易、投資、行政管理、稅收辦法等諸多管理事項(xiàng)內(nèi)容，為上海自貿(mào)區(qū)規(guī)范化運(yùn)行提供了詳實(shí)具體的法規(guī)依據(jù)。但是，由于不是國家立法，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》所包含的制度創(chuàng)新僅能是局限于地方層面，國家層面法治創(chuàng)新則需要其積極配合予以實(shí)施，同一事項(xiàng)如與國家立法相沖突，要依照“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用原則主動(dòng)讓位于國家立法，因而法律位階問題局限了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》實(shí)際功能和作用的有效發(fā)揮，成為其無法逾越的制度障礙［8］。對(duì)此問題，《總體方案》則提供了可行的問題解決路徑，當(dāng)對(duì)于同一事項(xiàng)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》與現(xiàn)行國家立法不相一致，而《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》與實(shí)際更為貼合且更有助于問題解決時(shí)，可通過修改《總體方案》相應(yīng)內(nèi)容并借助其所具有的行政法規(guī)位階對(duì)與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》不相適應(yīng)的現(xiàn)行國家層面法規(guī)進(jìn)行一定程度的變通執(zhí)行①《總體方案》作為保障我國自貿(mào)區(qū)順利建設(shè)和發(fā)展的特別立法，無論是立法主體還制定程序都明顯區(qū)別于傳統(tǒng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方行政規(guī)章，為與自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新主旨和“先行先試”政策相適應(yīng)，其立法程序更為便捷高效，對(duì)比傳統(tǒng)立法《總體方案》立法期限（包括制定、發(fā)布、修改、廢止和解釋周期）更為短暫，具有靈活變通特性。，從而在保證《總體方案》與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》規(guī)則內(nèi)容一致性的同時(shí)妥善化解自貿(mào)區(qū)日常建設(shè)中來自國家上位法的不利制度阻礙，推進(jìn)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》獲得更好的實(shí)施適用。

在《中國自貿(mào)區(qū)法》尚未正式發(fā)布實(shí)施情況下，《總體方案》作為行政法規(guī)其居中協(xié)調(diào)作用最能夠有效化解自貿(mào)區(qū)地方立法與現(xiàn)行國家立法之間的矛盾與沖突②同一事項(xiàng)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》與一般性中央立法不相一致時(shí)，可以選擇修改中央法律法規(guī)的方式以實(shí)現(xiàn)《條例》本有作用和功能，為自貿(mào)區(qū)提供更為有效法治保障。但是，由于一般性中央法律法規(guī)適用范圍并不僅僅局限于自貿(mào)區(qū)，而是全國范圍內(nèi)通行適用，對(duì)其進(jìn)行修改解釋應(yīng)當(dāng)以國家政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為必要前提，適用自貿(mào)區(qū)的規(guī)定并不一定同樣適用自貿(mào)區(qū)外的其他地區(qū)，對(duì)此，突破“放開一線，管住二線”政策存在一定立法風(fēng)險(xiǎn)，立法結(jié)果具有不可預(yù)測性。追求制度創(chuàng)新與社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值利益平衡應(yīng)是我國自貿(mào)區(qū)立法堅(jiān)持的基本價(jià)值原則，對(duì)此，基于《總體方案》適用范圍現(xiàn)僅限于自貿(mào)區(qū)，并堅(jiān)持“放開一線，管住二線”改革創(chuàng)新政策的特點(diǎn)，采取修改自貿(mào)區(qū)《總體方案》方式更能夠在保證我國社會(huì)總體穩(wěn)定的前提下盡可能實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新改革。。究其學(xué)理基礎(chǔ)是源于《總體方案》如果被界定為行政法規(guī)不僅在法律位階上高于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，另外根據(jù)相同位階“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”一般性法律適用原則［9］，《總體方案》作為新法、特別法其法律效力要優(yōu)于同位階的其他一般性行政法規(guī)，在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》與現(xiàn)行行政法規(guī)不相一致時(shí)，《總體方案》據(jù)此能夠發(fā)揮替代性作用借以代替適用與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》不相一致的其他現(xiàn)行行政法規(guī)，可通過適當(dāng)修正或變通解釋的方式在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)國家立法與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的協(xié)調(diào)一致，間接推動(dòng)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的切實(shí)貫徹落實(shí)，在減少固有僵化體制束縛的同時(shí)確保《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》可更為自主靈活地對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新變革，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)我國自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)向前發(fā)展。

通過上述分析可以看出，假設(shè)將自貿(mào)區(qū)《總體方案》定性為行政法規(guī)具有諸多優(yōu)勢特性，更能充分發(fā)揮其本應(yīng)具有的功能與意義，但是實(shí)際上依據(jù)我國現(xiàn)行立法體制以及《立法法》相關(guān)規(guī)定該設(shè)想的順利實(shí)現(xiàn)卻受到一定阻礙，具體原因分析如下：

1.3.1 從授權(quán)立法法律依據(jù)判斷。依據(jù)《中華人民共和國立法法》第9條規(guī)定對(duì)于本法第8條所規(guī)定事項(xiàng)未制定法律的，通過全國人大及其常委會(huì)授權(quán)，國務(wù)院有權(quán)對(duì)其中部分事項(xiàng)制定相應(yīng)行政法規(guī)③《中和人民共和國立法法》第9條規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。，但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前對(duì)于該條文存在三個(gè)具體限制性條件，一是立法范圍不涉及本法第8條所列事項(xiàng)④《中和人民共和國立法法》第8條規(guī)定“下列事項(xiàng)只能制定法律：（1）國家主權(quán)的事項(xiàng)；（2）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（7）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（10）訴訟和仲裁制度；（11）必須由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”。；二是對(duì)于該事項(xiàng)尚未出臺(tái)相關(guān)法律；三是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。在此前提下，如將自貿(mào)區(qū)《總體方案》界定為行政法規(guī)，雖然符合三個(gè)限制性條款中的第三項(xiàng)要求——即未涉及與犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度相關(guān)的事項(xiàng)，但卻明顯與該條款第一項(xiàng)及第二項(xiàng)限制性規(guī)定相違背，因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)《總體方案》多處觸及現(xiàn)行（1）基本經(jīng)濟(jì)制度；（2）財(cái)政、海關(guān)、金融和對(duì)外貿(mào)易基本制度；（3）稅種設(shè)立、稅率確定和稅收征收管理等稅收基本制度，并對(duì)現(xiàn)行相關(guān)制度進(jìn)行了不同程度的變革創(chuàng)新。在所涉領(lǐng)域早已存在相關(guān)法律規(guī)范的情況下，《總體方案》部分章節(jié)、條文顯然超出了行政法規(guī)自身的立法權(quán)限范圍，部分事項(xiàng)觸及法律位階權(quán)力范疇，《總體方案》由此并不完全具備成為行政法規(guī)所需的的權(quán)力淵源和法律依據(jù)［10］。

1.3.2 從規(guī)范內(nèi)容和制法主體視角分析。從內(nèi)容所涉事權(quán)范疇分析自貿(mào)區(qū)《總體方案》的確具有國家層面法律位階屬性，然而依據(jù)《立法法》規(guī)定國務(wù)院僅可自行擬定行政法規(guī)，而不可越級(jí)制定法律，法律立法權(quán)僅是屬于全國人大及其常委會(huì)，所以如果從立法主體角度分析《總體方案》則不具備成為法律的可能，《總體方案》法律位階從立法內(nèi)容與立法主體兩方面分析存在著“雙重矛盾”［11］。如果排除《立法法》第8條關(guān)于法律規(guī)范事項(xiàng)的制法范圍限制，將《總體方案》所規(guī)定的其他一般性事項(xiàng)歸結(jié)于行政法范疇則可謂是有法可依——即基于《中華人民共和國立法法》第9條對(duì)于尚無法律規(guī)定的一般性事項(xiàng)可由全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院先行出臺(tái)相應(yīng)“行政法規(guī)”的規(guī)定。因此，當(dāng)前《總體方案》從規(guī)范內(nèi)容分析實(shí)際具有法律與行政法規(guī)雙重位階屬性，而基于制法主體（系商務(wù)部、地方政府聯(lián)合擬定）與頒布主體（國務(wù)院批準(zhǔn)）相互分離的特殊情形其又同時(shí)具有行政法規(guī)與規(guī)章的雙重位階屬性，《總體方案》法律位階問題錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)前學(xué)界對(duì)此可謂是聚訟盈庭、各執(zhí)己見、各有觀點(diǎn)、各具道理，急需相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)出臺(tái)相應(yīng)明文規(guī)定或解釋辦法以緩解該學(xué)理紛爭。

將《總體方案》界定為地方性法規(guī)或部門規(guī)章必然引發(fā)上位法與下位法的法規(guī)適用沖突，界定為法律雖能有效化解法律適用沖突但制法主體并無相應(yīng)立法主體資格，界定為行政法法規(guī)其規(guī)范內(nèi)容又明顯超出現(xiàn)行《立法法》所限定的行政法規(guī)事務(wù)管理權(quán)限范圍。并且，無論是法律還是行政法規(guī)依照《立法法》均具有全國范圍內(nèi)通行適用之效力，鑒于各地自貿(mào)區(qū)《總體方案》均具有一定地域性特征，部分內(nèi)容僅是與本地區(qū)發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)，如果一蹴而就將各自貿(mào)區(qū)《總體方案》簡單認(rèn)定為法律或行政法規(guī)勢必對(duì)國內(nèi)不同自貿(mào)區(qū)、試驗(yàn)田的建立和發(fā)展帶來一定負(fù)面影響甚至制度障礙（不同地區(qū)或自貿(mào)區(qū)具有不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人文特性，各地自貿(mào)區(qū)《總體方案》全國通行適用不利于因地制宜發(fā)揮各自貿(mào)區(qū)之地域優(yōu)勢）［12］。因此，在國務(wù)院尚未下發(fā)明文規(guī)定或頒布行政解釋的前提下，本文就自貿(mào)區(qū)《總體方案》位階定性為行政法規(guī)較為合理的觀點(diǎn)僅是出于理論聯(lián)系實(shí)踐更為有效可行之簡易初衷，其在學(xué)理上依然存在諸多亟待解決的問題還需要學(xué)界同仁共同進(jìn)一步探討。

2 自貿(mào)區(qū)國家立法必要性與可行性

2.1 自貿(mào)區(qū)法律制定實(shí)施必要性

2.1.1 提供自貿(mào)區(qū)頂層法治保障。無論是2013年已頒布實(shí)施的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，還是與2015年3月已審核通過的天津、廣州、福建自貿(mào)區(qū)《總體方案》，其內(nèi)容多是概括性包擴(kuò)總體要求、主要任務(wù)和措施、營造良好制度環(huán)境、切實(shí)做好組織實(shí)施等幾方面，附件均以列表的形式對(duì)區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和范圍進(jìn)行規(guī)定。各地自貿(mào)區(qū)《總體方案》原本目的在于對(duì)本自貿(mào)區(qū)建設(shè)運(yùn)營進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、路線指引和整體推動(dòng)，明確自貿(mào)區(qū)發(fā)展方向以及主要任務(wù)和措施，但是由于規(guī)范內(nèi)容過于籠統(tǒng)寬泛而缺乏詳盡具體的實(shí)施方案，在現(xiàn)實(shí)中各地《總體方案》多是具有宣示性、口號(hào)性形式價(jià)值意義，僅作為其他自貿(mào)區(qū)法規(guī)條例擬制的法理依據(jù)，而不具備實(shí)質(zhì)意義上的規(guī)范性功能和作用，在其有效性、權(quán)威性和可操作性方面存在明顯不足。另外，自貿(mào)區(qū)《總體方案》的不具體、不完整性和模糊性導(dǎo)致規(guī)范適用透明度缺失，例如有關(guān)自貿(mào)區(qū)建立的審核標(biāo)準(zhǔn)、申請審批程序等關(guān)鍵性問題均還未有進(jìn)行規(guī)定，這致使自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略無法在一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)上進(jìn)行公平、公開競爭，反觀美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)法對(duì)自貿(mào)區(qū)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和申請程序早已作出明文規(guī)定，各州或地區(qū)均可在符合法規(guī)條件的前提下申請建立自貿(mào)區(qū)，整個(gè)過程均在陽光下進(jìn)行，極力避免了各地區(qū)之間相互猜疑、對(duì)立、抱怨、惡性競爭等負(fù)面情形的發(fā)生，在發(fā)揮自貿(mào)區(qū)功能作用的同時(shí)維持了不同地區(qū)間的利益關(guān)系平衡［13］。對(duì)此，我國需要一部國家《中國自貿(mào)區(qū)法》在法律層面對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃、發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用，通過詳實(shí)具體的規(guī)范為自貿(mào)區(qū)發(fā)展切實(shí)提供法治保障，增加政策透明度，預(yù)防和制止因制度不透明所可能引發(fā)的不同自貿(mào)區(qū)或地區(qū)之間的市場不公平競爭與地域矛盾沖突［14］。

2.1.2 平衡中央與地方利益關(guān)系。當(dāng)前，國內(nèi)各個(gè)自貿(mào)區(qū)均有一份為其自身“量身打造”的《總體方案》，這是基于各自貿(mào)區(qū)所在地社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不同而因地制宜分別設(shè)計(jì)，這有利于各自貿(mào)區(qū)充分發(fā)揮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和地域優(yōu)勢（例如廣東與港澳緊密相連，福建與臺(tái)灣隔海相望、天津毗鄰韓國、日本），在保證自貿(mào)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)互通互融的前提下實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略順利發(fā)展，能夠最大程度激發(fā)本地區(qū)市場活力，增強(qiáng)本地市場競爭力。但是，不同自貿(mào)區(qū)分別制定《總體方案》必然帶來立法權(quán)限的過度分散，各自貿(mào)區(qū)在《總體方案》下均可對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)進(jìn)行不同程度的變更適用（例如上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)為促進(jìn)外商投資而暫停實(shí)施《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》以及《文物保護(hù)法》相關(guān)內(nèi)容），從而導(dǎo)致在不同地區(qū)法律、行政法規(guī)效力的不一致性以及立、改、廢、暫停或停止適用等情形的頻繁發(fā)生，這不僅可能會(huì)引發(fā)地區(qū)間政策性立法競爭對(duì)抗，更會(huì)有損于國家立法的穩(wěn)定性、有效性和權(quán)威性，對(duì)法律、行政法規(guī)在全國范圍內(nèi)的通行適用、國家現(xiàn)行法律體制及總體政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展均帶來一定負(fù)面影響。所以，《總體方案》分域設(shè)立的做法并非是自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略下平衡中央與地方權(quán)益的最佳方案，更無法替代和發(fā)揮《中國自貿(mào)區(qū)法》從整體出發(fā)推動(dòng)我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略前進(jìn)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，從平衡中央與地方利益關(guān)系，減少地區(qū)間政策差異、維護(hù)國家政治穩(wěn)定和自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展考慮，應(yīng)當(dāng)提取各地自貿(mào)區(qū)《總體方案》之共性，將其上升為國家立法匯集于一部《中國自貿(mào)區(qū)法》作為統(tǒng)領(lǐng)本國自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的“總法”，并依此法定明確、限定各自貿(mào)區(qū)所在地政府聯(lián)署本自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的具體行政職能范圍與相應(yīng)立法權(quán)限。

2.1.3 化解上位法制度障礙。我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略業(yè)已推行實(shí)施，上海自貿(mào)區(qū)的“先行先試”表明現(xiàn)行法律制度，尤其是中央層面早已固有僵化的一些規(guī)定與自貿(mào)區(qū)的自由開放特性不相適應(yīng)，成為自貿(mào)區(qū)立法完善進(jìn)程中的制度障礙，這也是上海自貿(mào)區(qū)建立初期中央為何下令頒布實(shí)施《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》的主要原因。根據(jù)《決定》在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資暫時(shí)停止實(shí)施《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》三部法律的有關(guān)規(guī)定，以及暫時(shí)停止實(shí)施《文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定。這些措施正是為了配合自貿(mào)區(qū)外資專案由審批制向備案制過渡轉(zhuǎn)型、真正實(shí)現(xiàn)“簡政放權(quán)”行政管理革新理念、激發(fā)跨境投資貿(mào)易市場活力而采取的前所未有之創(chuàng)舉［15］。然而，不斷的暫停實(shí)施相關(guān)法律規(guī)定勢必對(duì)我國法律體制的穩(wěn)定性與權(quán)威性帶來不利影響，并且根據(jù)不同事項(xiàng)不斷重復(fù)暫停適用審批程序也會(huì)較大影響和降低自貿(mào)區(qū)內(nèi)監(jiān)督管理辦事效率，該措施適于作為自貿(mào)區(qū)發(fā)展初期的臨時(shí)應(yīng)急手段，而不應(yīng)成為化解自貿(mào)區(qū)上位法制度阻礙的慣常辦法。因此，應(yīng)當(dāng)擺脫對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)主義的依賴，盡快先行制定出臺(tái)《中國自貿(mào)區(qū)法》作為自貿(mào)區(qū)法律并借助“新法優(yōu)于舊法，特殊法優(yōu)于一般法”一般性法律適用原則替代原有滯后的、與自貿(mào)區(qū)發(fā)展不相適應(yīng)的法律、行政法規(guī)，為自貿(mào)區(qū)順利建設(shè)掃清上層制度障礙，為其法治化、規(guī)范化建設(shè)運(yùn)營保駕護(hù)航。

2.1.4 平息《總體方案》法律位階學(xué)理爭議。當(dāng)前我國自貿(mào)區(qū)《總體方案》法律位階定位不清，《總體方案》從功能分析具有法律特性，從制定主體分析可歸為部門規(guī)章或地方性行政規(guī)章，從頒布實(shí)施主體分析則又可界定為行政法規(guī)，為此近年來學(xué)界頗有爭論，這也給我國自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)帶來一定現(xiàn)實(shí)困難。學(xué)理上由于《總體方案》法律位階定位不清使得人們對(duì)我國自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位產(chǎn)生諸多疑惑，實(shí)踐中則引發(fā)《總體方案》與其他法律法規(guī)就同一事項(xiàng)一旦發(fā)生規(guī)范沖突應(yīng)當(dāng)如何優(yōu)先適用的實(shí)際問題。為此，我國急需從法律或行政法規(guī)層面出臺(tái)《中國自貿(mào)區(qū)法》替代現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)《總體方案》，一方面法定明確自貿(mào)區(qū)“總法”之法律位階、解決由其位階不清所造成的學(xué)理疑惑和現(xiàn)實(shí)應(yīng)用難題，另一方面通過《中國自貿(mào)區(qū)法》推動(dòng)我國自貿(mào)區(qū)法律制度構(gòu)建與完善，將《中國自貿(mào)區(qū)法》作為其他自貿(mào)區(qū)規(guī)章制度擬制的法理基礎(chǔ)和制法淵源，逐步建立起以《中國自貿(mào)區(qū)法》為基礎(chǔ)的自貿(mào)區(qū)法律制度，從而借助相對(duì)獨(dú)立的平行規(guī)制從根本上化解自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新過程中各類法律規(guī)范實(shí)施適用沖突，最終構(gòu)建起一個(gè)系統(tǒng)脈絡(luò)通暢、框架結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容充實(shí)具體、符合本國國情的中國自貿(mào)區(qū)法律制度。

2.2 自貿(mào)區(qū)法律制定實(shí)施可行性

2.2.1 依法治國方針為《中國自貿(mào)區(qū)法》設(shè)立營建良好法治環(huán)境。2014年十八屆四中全會(huì)確立依法治國基本方針，全會(huì)一致通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《決定》作為我國依法治國方針總綱領(lǐng)著重提出“法律是治國重器，良法是善治前提，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”的基本要求。依據(jù)該要求我國政府應(yīng)當(dāng)為新一輪改革開放戰(zhàn)略創(chuàng)設(shè)良好的外部法治環(huán)境，并要通過“先行立法”為戰(zhàn)略順利推行實(shí)施提供完善有效的法治保障，這無疑也為我國《中國自貿(mào)區(qū)法》的建立提供了相應(yīng)學(xué)理支撐和政策支持?！吨袊再Q(mào)區(qū)法》本質(zhì)目的和意義便是保證我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略在一個(gè)穩(wěn)定的法治框架下有序進(jìn)行，這正與《決定》所倡導(dǎo)的依法治國精神理念和法治先行內(nèi)在要求相一致，可謂是依法治國方針的具體表現(xiàn)形式，因此設(shè)立《中國自貿(mào)區(qū)法》不僅是自貿(mào)區(qū)順利建設(shè)之要求，更是順應(yīng)中國法治時(shí)代潮流之創(chuàng)舉。

2.2.2 以《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》為基礎(chǔ)制定《中國自貿(mào)區(qū)法》?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》已于2014年8月1日正式頒布實(shí)施，該條例是自貿(mào)區(qū)建立以來第一部機(jī)構(gòu)邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容系統(tǒng)全面、條款厘定科學(xué)的自貿(mào)區(qū)法典，被人們稱之為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)“基本法”，但是由于該條例并非出自于國家立法，仍是屬于地方性立法范疇，并且內(nèi)容上涉及稅收、海關(guān)、金融、外資、外貿(mào)等國家事權(quán)，這些試點(diǎn)事項(xiàng)牽涉國家基本法律制度，屬于《立法法》第8條所列舉的中央專屬立法權(quán)限，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)均已作有相關(guān)規(guī)定，這導(dǎo)致《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》在實(shí)施適用過程中必然受到上位法諸多約束和限制，尚無法真正有效發(fā)揮國家立法頂層設(shè)計(jì)的實(shí)際功效。

但是，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展至今，雖說《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（2014年）、《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（2015年）、《中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（2016年）、《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（2016年）相繼制定出臺(tái)，不過僅有《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》是迄今為止歷時(shí)最長、實(shí)驗(yàn)最久、開放經(jīng)驗(yàn)最為豐富且改革力度最大的自貿(mào)區(qū)地方性法規(guī)，可謂是最為成功的《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（地方）條例》，其中諸多內(nèi)容經(jīng)歷反復(fù)實(shí)驗(yàn)已然趨于成熟，具備上升為國家立法在全國范圍內(nèi)推廣適用的實(shí)踐基礎(chǔ)和理論前提。同時(shí)，鑒于上海自貿(mào)區(qū)《總體方案》現(xiàn)僅具有規(guī)劃性、指導(dǎo)性功能，規(guī)則內(nèi)容過于籠統(tǒng)寬泛，實(shí)際中作用較為有限，而《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》條款內(nèi)容豐富具體，具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)可操作性，其中諸多條文規(guī)范都具有成為全國通行適用的一般性規(guī)定的前瞻性與可行性（如負(fù)面清單制度），所以《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》很有可能成為未來我國自貿(mào)區(qū)國家立法的規(guī)則制度淵源。由此，可借助《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》漸行豐富《總體方案》規(guī)范內(nèi)容，時(shí)機(jī)成熟再將《總體方案》上升為自貿(mào)區(qū)國家立法，或者廢止《總體方案》而將《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》可復(fù)制可推廣之有益經(jīng)驗(yàn)直接歸納于《中國自貿(mào)區(qū)法》之中，從而推進(jìn)自貿(mào)區(qū)國家立法完善和實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法律制度結(jié)構(gòu)完整性。

2.2.3 借鑒域外經(jīng)驗(yàn)協(xié)助《中國自貿(mào)區(qū)法》建立與完善。美國1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》被編入《美國法典》（Unites States Code，簡稱U.S.C.）第19卷《商業(yè)貿(mào)易法海關(guān)法卷》第1章第81條（1）-（21）款（原文采取a-u字母標(biāo)記）?！秾?duì)外貿(mào)易區(qū)法》作為美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)國家層面“基本法”其內(nèi)容詳細(xì)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、邏輯清晰、表述精確，對(duì)本國對(duì)外貿(mào)易區(qū)的順利建設(shè)和健康發(fā)展起到引領(lǐng)指導(dǎo)作用［16］。該法充分體現(xiàn)了民主自治性立法所蘊(yùn)含的公平正義價(jià)值理念，注重滿足對(duì)外貿(mào)易區(qū)市場的內(nèi)生性需求并充分尊重區(qū)內(nèi)市場主體的真實(shí)意愿，通過完善的立法建議提案機(jī)制，廣開言路，征求民意，激發(fā)市場主體參與立法的主觀能動(dòng)性，通過民主決策實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法不斷改進(jìn)相關(guān)法規(guī)內(nèi)容［17］。更為重要的是，在中央與地方事權(quán)的劃分上，美國《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》始終堅(jiān)持以維護(hù)中央權(quán)威、國家穩(wěn)定（例如“有管委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)、被授權(quán)人一旦違反本法法規(guī)管委會(huì)有權(quán)撤銷管理授權(quán)”等規(guī)定）與滿足對(duì)外貿(mào)易區(qū)自身發(fā)展需求（例如“建立完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，聽取市場主體管理建議或立法提案并按規(guī)定進(jìn)行取證調(diào)研、授予區(qū)內(nèi)特定企業(yè)法人自主管理本區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利”等規(guī)定）相濟(jì)并重為基本原則，以實(shí)現(xiàn)國家與自貿(mào)區(qū)間權(quán)益關(guān)系平衡為立法方向和目標(biāo)，在充分發(fā)揮中央統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí)，注重協(xié)助發(fā)揚(yáng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)民主自治、市場自由等優(yōu)勢特性，保證本國對(duì)外貿(mào)易區(qū)在一個(gè)穩(wěn)定的法律框架下有序進(jìn)行市場化運(yùn)作，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理制度與國際慣例相接軌并積極參與國際市場之公平競爭［18］。所以，美國《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》不僅具有規(guī)范指引功能，更包含著平衡協(xié)調(diào)作用，是在保障國家政治經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定的前提下不斷推動(dòng)本國對(duì)外貿(mào)易區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。

對(duì)比而言，我國自貿(mào)區(qū)《總體方案》作為自貿(mào)區(qū)設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行總體規(guī)劃指導(dǎo)性法律規(guī)范，其作用和戰(zhàn)略意義在我國現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)法律制度中占據(jù)首要位置，但是由于規(guī)范內(nèi)容過于籠統(tǒng)寬泛，缺乏具體可操作性，其統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃作用無法得到有效發(fā)揮，部分主要功能卻已被《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》所取代，加之其法律位階尚不明確，《總體方案》首要法律地位受到廣泛質(zhì)疑。然而，基于我國自貿(mào)區(qū)與美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)在法律性質(zhì)上同屬傳統(tǒng)FTZ，具有國際FTZ發(fā)展的一般規(guī)律和共性，對(duì)于未來《總體方案》的修改完善以及上升轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖再Q(mào)區(qū)統(tǒng)一適用的《中國自貿(mào)區(qū)法》，美國《商業(yè)貿(mào)易法海關(guān)法卷》之相關(guān)內(nèi)容無疑為我們提供了現(xiàn)實(shí)可行的參鑒來源［19］。

美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已證明立法先于實(shí)踐對(duì)于自貿(mào)區(qū)順利建設(shè)運(yùn)營的可行性和必要性，我國不應(yīng)當(dāng)單以政策為導(dǎo)向，實(shí)行政策入法、政策先行、立法在后的自貿(mào)區(qū)立法模式，而是要借鑒學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗(yàn)做法依靠科學(xué)調(diào)研、民主決策先行制定一部有效、權(quán)威、規(guī)范的《中國自貿(mào)區(qū)法》，以此為基礎(chǔ)保障今后自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)建設(shè)均有法可依，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略順利向前發(fā)展［20］。同時(shí)，要將其作為其他自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)制定的權(quán)限邊界與立法淵源，以最終實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法律制度完善與體制通暢。在法典規(guī)則內(nèi)容方面，我國可參鑒美國《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》中的“授權(quán)立法權(quán)限、申請投資建立、審批備案管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定”①《UNITED STATES CODE》（1988 EDITION）--Commercial trade law part 19thCustoms law volume（1），P450-451.等有關(guān)全國自貿(mào)區(qū)整體建設(shè)運(yùn)行的基礎(chǔ)性條款，借以完善我國《中國自貿(mào)區(qū)法》之相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)發(fā)揮《中國自貿(mào)區(qū)法》戰(zhàn)略性規(guī)范指引與統(tǒng)籌規(guī)劃功能。而對(duì)于美國《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》中的“設(shè)施供給維護(hù)、記賬財(cái)務(wù)管理、行政違規(guī)處罰、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作”②《UNITED STATES CODE》（1988 EDITION）--Commercial trade law part 19thCustoms law volume（1），P452-453.等有關(guān)自貿(mào)區(qū)日常運(yùn)營的基本規(guī)定可在充分論證、實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上適時(shí)納入我國《中國自貿(mào)區(qū)法》，以使得我國自貿(mào)區(qū)事務(wù)管理能夠汲取國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與國際相接軌，逐步實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)日常運(yùn)營管理的現(xiàn)代化與國際化［21］。

3 美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)國家立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律

3.1.1 1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》。1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》作為美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律制度框架中的“基本法”，在美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中擁有最為核心的法律地位并發(fā)揮著最為重要的方向性指引功能與作用。依照美國法律編纂習(xí)慣做法，其被編入《美國法典》（Unites States Code，U．S．C．）第19卷“關(guān)稅”篇第1A章節(jié)第81條（a）-（u）條款，總計(jì)21款條文，多數(shù)條文經(jīng)過歲月洗練經(jīng)歷過不同程度的修正現(xiàn)均已較為完善。

（a）項(xiàng)條款主要是對(duì)本法名詞性“概念”、“定義”進(jìn)行法定明確，分別對(duì)“部長”（Secretary）、“委員會(huì)”（Board）、“州”（State）、“法人”（Corporation）、“公法人”（Public Corporation）、“私法人”（Private Corporation）、“申請人”（Applicant）、“受授權(quán)人”（Grantee）、“區(qū)”（Zone）等重要名詞給予官方釋義③Title 19 U.S.Code§81a-Definitions.?！?997年財(cái)政年度國防授權(quán)法》對(duì)該條款進(jìn)行了兩處修訂，一是將“部長”范圍進(jìn)一步縮小，從先前的“財(cái)政部部長與戰(zhàn)爭部部長”修改為“財(cái)政部部長”，授權(quán)主體進(jìn)一步明確，授權(quán)主體資格數(shù)量進(jìn)一步減少，意在通過規(guī)范授權(quán)防止變相授權(quán)、濫用授權(quán)等不當(dāng)授權(quán)行為的發(fā)生④Pub.L.104–201，§910（1）.；二是將“阿拉斯加，夏威夷”從“州”的條款內(nèi)容中予以刪除，適應(yīng)和體現(xiàn)“阿拉斯加，夏威夷”的特殊行政區(qū)劃地位（遠(yuǎn)離美國本土的兩個(gè)海外特殊行政區(qū)域）⑤Pub.L.104–201，§910（2）.。

（b）項(xiàng)條款對(duì)于美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定，具體包括對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)批準(zhǔn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的權(quán)力、每個(gè)進(jìn)口口岸對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)量限制、對(duì)公法人的優(yōu)先權(quán)以及州對(duì)港口硬件設(shè)施所有權(quán)四部分內(nèi)容。意在對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立的實(shí)體要件與程序要件進(jìn)行具體規(guī)范，法定對(duì)外貿(mào)易區(qū)申請建立的具體標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)提高審批過程中實(shí)體性規(guī)范透明度以及審批適用程序公正性⑥Title 19 U.S.Code§81b-Establishment of zones.。

（c）項(xiàng)條款作為論述篇幅最長，內(nèi)容最為充實(shí)的條款詳細(xì)闡述了“貨物進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的海關(guān)法適用例外豁免”情形，具體涵蓋區(qū)內(nèi)經(jīng)營的貨物、向海關(guān)管轄地運(yùn)送的外國貨物、有待估價(jià)貨物、再次入?yún)^(qū)的貨物、自行車組合部件的適應(yīng)性、國產(chǎn)變性蒸餾酒精制品以及石油精煉制品等特殊商品⑦Title 19 U.S.Code§81c-Exemption from customs laws of merchandise brought into foreign trade zone.。本條款也是本法修改案最多的條款，例如1970年將海關(guān)征稅員修改為“合適的”海關(guān)官員以提高海關(guān)征收員在本法中的資格要求⑧Pub.L.91–271.；1988年在（a）項(xiàng)中根據(jù)《1988年美國——加拿大自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施法》進(jìn)行了修改，在（b）項(xiàng)中將1986年6月30日調(diào)整為1991年1月1日⑨Pub.L.100–418.，還增加了（d）項(xiàng)關(guān)于石油精煉價(jià)值計(jì)算方法與產(chǎn)品生產(chǎn)周期的相關(guān)規(guī)定以更新和加強(qiáng)本法與《1988年美國——加拿大自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施法》間的規(guī)范統(tǒng)一與銜接①Pub.L.100–647.；1990年作出兩處修改，在（b）項(xiàng)中將“1992年12月31日或之前”替代了“1991年1月1日前”②Pub.L.101–382，§481.，在（c）項(xiàng)中插入了變性蒸餾酒精及其制品退稅內(nèi)容，主要目的在于適應(yīng)當(dāng)時(shí)對(duì)于特殊貨物（變性蒸餾酒精及其制品）海關(guān)法適用豁免的標(biāo)準(zhǔn)和要求③Pub.L.101–382，§484F.；1993年則在（a）項(xiàng)中增加了有關(guān)北美自由貿(mào)易區(qū)貨物例外豁免的內(nèi)容，意在通過與NAFTA規(guī)范內(nèi)容的對(duì)接逐步化解北美貨物自由貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)與NAFTA在貨物貿(mào)易進(jìn)出管理間的互通互融，推動(dòng)貨物貿(mào)易便利化④Pub.L.103–182.；1996年本條款增加了（e）項(xiàng)內(nèi)容⑤Pub.L.104–295.；2003年在（a）項(xiàng)中臨時(shí)加入《美國—智利自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施法》中有關(guān)貨物退稅的相關(guān)規(guī)定，借助本國對(duì)外貿(mào)易區(qū)窗口促進(jìn)美國與南美國家間的貿(mào)易自由⑥Pub.L.108–77，§107（c），203（b）（5）.。

（d）項(xiàng)條款是對(duì)于“對(duì)外貿(mào)易區(qū)海關(guān)官員與守衛(wèi)人員”的規(guī)定。雖然該條款明確由財(cái)政部長負(fù)責(zé)派駐人員，但依據(jù)《2002年國土安全法》規(guī)定，財(cái)政部所屬美國海關(guān)署的職能，人員、資產(chǎn)、負(fù)債以及財(cái)政部部長與之相關(guān)的職能均已被移交于國土安全部部長⑦Title 19 U.S.Code§81d-Customs officers and guards.。通過修改條款內(nèi)容合理區(qū)分和明確界定美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)海關(guān)事務(wù)管理職能和權(quán)限歸屬，并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)國家安全事務(wù)監(jiān)督管理。

（e）項(xiàng)條款是對(duì)于“進(jìn)入或離開對(duì)外貿(mào)易區(qū)的船舶；沿海岸貿(mào)易”的規(guī)定，該條款約束駛?cè)氡就翆?duì)外貿(mào)易區(qū)的船舶應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守美國法律，禁止懸掛外國籍旗在境內(nèi)對(duì)外貿(mào)易區(qū)之間或者受到美國保護(hù)的沿海岸貿(mào)易口岸之間從事貨物貿(mào)易運(yùn)輸業(yè)務(wù)⑧Title 19 U.S.Code§81e-Vessels entering or leaving zone;Coast wise trade.，通過該條款明確對(duì)外貿(mào)易區(qū)船舶管理及航海運(yùn)輸業(yè)務(wù)等糾紛問題完全適用本地法相關(guān)規(guī)定從而以維護(hù)本國主權(quán)與國家利益。禁止外國籍旗船舶在區(qū)內(nèi)自由航行藉以區(qū)分對(duì)外貿(mào)易區(qū)與普通海運(yùn)區(qū)管理規(guī)定的不同，通過特別授權(quán)方可在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)從事貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)表明基于國家安全考慮對(duì)于區(qū)內(nèi)外國籍船舶監(jiān)督管理具有一定的例外特殊性。

（f）項(xiàng)條款具體規(guī)定“建立與擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易區(qū)申請程序與所需資料事宜”，在其下子條款（a）項(xiàng)中詳細(xì)明確申請建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)應(yīng)當(dāng)提供的相關(guān)資格信息（包括（1）本區(qū)域土地和水域面積說明。（2）與海關(guān)轄地的隔離辦法。（3）本區(qū)域建立對(duì)外貿(mào)易區(qū)的合理性與可能性陳述。（4）建議提供的設(shè)施裝置費(fèi)用估值與費(fèi)用計(jì)算。（5）申請人申請?jiān)O(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)與其設(shè)備裝置建設(shè)的起訖時(shí)間。（6）為對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立籌備資金的計(jì)劃辦法以及委員會(huì)可能需要的其他申請材料，在子條款（b）項(xiàng)中則對(duì)于申請修改注意事項(xiàng)（對(duì)已遞交申請的修改）與對(duì)外貿(mào)易區(qū)擴(kuò)張應(yīng)當(dāng)遵循的基本要求予以規(guī)范⑨Title 19 U.S.Code§81f-Application for establishment and expansion of zone.。

（g）項(xiàng)條款是“申請的授權(quán)批準(zhǔn)”，規(guī)定對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)對(duì)于在符合法定條件下的對(duì)外貿(mào)易區(qū)建立或擴(kuò)建的申請應(yīng)當(dāng)依法給予批準(zhǔn)⑩Title 19 U.S.Code§81g-Granting of application:，即對(duì)符合本法規(guī)定前提下的申請對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)沒有相應(yīng)的否定權(quán)，僅有權(quán)依法進(jìn)行核準(zhǔn)，充分展現(xiàn)依法治區(qū)理念以及本法條款適用的穩(wěn)定性、有效性和權(quán)威性（條款適用過程中不受其他主體意志影響，嚴(yán)格依照法定內(nèi)容予以執(zhí)行）。

（h）項(xiàng)條款主題是對(duì)“外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)制定規(guī)章和規(guī)則的授權(quán)”，鑒于對(duì)外貿(mào)易區(qū)自由開放的特性以及監(jiān)督管理的特殊性，需要給予特別授權(quán)方能適應(yīng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略運(yùn)營現(xiàn)實(shí)需求，美國《1934年對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》故將授權(quán)立法、授權(quán)管理事項(xiàng)作為重點(diǎn)內(nèi)容予以規(guī)范，意在給予對(duì)外貿(mào)易區(qū)充分的自主管理權(quán)限，通過市場化不斷推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理制度創(chuàng)新與投資貿(mào)易快速發(fā)展。本條款允許對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)在不與本法規(guī)定以及財(cái)政部長根據(jù)本法所制定的規(guī)章不相沖突的前提下出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章和規(guī)則以保障維護(hù)本法的順利實(shí)施。①Title 19 U.S.Code§81h-Granting of application.

（i）項(xiàng)條款規(guī)定“對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)在管理中與其他機(jī)構(gòu)之間的合作”，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)與其他相關(guān)聯(lián)地區(qū)行使其警察、環(huán)境衛(wèi)生和其他行政管理權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)與該區(qū)所在的州、行政區(qū)和所在的市進(jìn)行交流與合作，并同時(shí)應(yīng)當(dāng)與合眾國海關(guān)機(jī)構(gòu)、合眾國郵政機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、移民入籍機(jī)構(gòu)以及按本篇第81條之2規(guī)定在進(jìn)口口岸享有管轄權(quán)的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流與合作。②Title 19 U.S.Code§81i-Cooperation of Board with other agencies.為與《聯(lián)邦行政法規(guī)法典》規(guī)則定義相一致，1999年將該款中起先的“郵政部、公共衛(wèi)生署、移民局”修改成為當(dāng)前的“美國郵政署、公共衛(wèi)生署與移民規(guī)劃署”③Pub.L.106–36.。

（j）項(xiàng)條款與上文（i）項(xiàng)條款相互對(duì)應(yīng)，反向規(guī)定“其他機(jī)構(gòu)與對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的合作”，是為便于對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查及行使授權(quán)，從事對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立、運(yùn)行和維護(hù)等重要管理工作。具體而言總統(tǒng)可指令有關(guān)職責(zé)部門與其他管理機(jī)構(gòu)與對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)開展交流合作，在總統(tǒng)指導(dǎo)下各機(jī)構(gòu)和部門均被授權(quán)向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)委員會(huì)提供屬于本機(jī)構(gòu)的特別內(nèi)部資料、文件和記錄，情況必要時(shí)還需向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)委員會(huì)臨時(shí)派遣服務(wù)人員、專家、工程師予以協(xié)助協(xié)同④Title 19 U.S.Code§81j-Cooperation of other agencies with Board.。

（k）項(xiàng)條款是“關(guān)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)使用不動(dòng)產(chǎn)的協(xié)議”，規(guī)定聯(lián)邦政府擁有對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)時(shí)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)可被授權(quán)與房屋與控制該房屋的部門或官員（同樣需經(jīng)過其所在機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)--approved）之間訂立協(xié)議。通過協(xié)商確立對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)如何使用，避免和減少對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展需要與不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)之間可能出現(xiàn)的糾紛、矛盾與沖突，在保障不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人（合眾國部門或官員）正當(dāng)權(quán)益前提下依法合理利用區(qū)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)⑤Title 19 U.S.Code§81k-Agreements as to use of property.。

（l）項(xiàng)條款主題是“對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)應(yīng)予提供和維護(hù)的設(shè)施”，本條款采取正面清單列舉方式具體規(guī)定了對(duì)外貿(mào)易區(qū)被授權(quán)管理人（即被特別授權(quán)對(duì)區(qū)內(nèi)日常事務(wù)進(jìn)行管理的特定法人）應(yīng)當(dāng)提供的用于本區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的必要設(shè)施，并對(duì)相關(guān)設(shè)備必要維護(hù)工作進(jìn)行了概括性要求⑥Title 19 U.S.Code§81l-Facilities to be provided and maintained.。通過責(zé)任法定形式有力保障了對(duì)外貿(mào)易區(qū)各項(xiàng)設(shè)施裝備正常運(yùn)轉(zhuǎn)和對(duì)外貿(mào)易區(qū)日常管理工作順利推行。

（m）項(xiàng)條款是“其他人員使用對(duì)外貿(mào)易區(qū)的許可”，被授權(quán)人（一般為區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理的特定法人）經(jīng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)批準(zhǔn)并在符合統(tǒng)一適用的規(guī)章制度的前提下可允許其他人員、企業(yè)、公司或社團(tuán)為滿足自身發(fā)展需要而在區(qū)內(nèi)建立建筑物或其他構(gòu)造。但此類許可不可形成與合眾國的對(duì)抗，不可違背對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)規(guī)章和被授權(quán)人要求，也不妨礙合眾國對(duì)此授權(quán)許可的撤銷，對(duì)于與本章所規(guī)定的對(duì)外貿(mào)易區(qū)公共使用權(quán)相矛盾的建筑項(xiàng)目不得發(fā)放許可證⑦Title 19 U.S.Code§81m-Permission to others to use zone.。對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)法人出于業(yè)務(wù)發(fā)展需求可能需要在區(qū)內(nèi)進(jìn)行房屋建筑或其他建設(shè)建造，但應(yīng)當(dāng)依照本條文規(guī)定獲取相應(yīng)授權(quán)許可方可實(shí)施，通過授權(quán)審批程序一方面合理規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地使用與建筑建設(shè)項(xiàng)目，另一方面最大限度避免和防范私用建造計(jì)劃與公共使用需求之間利益對(duì)立沖突情形的發(fā)生。

（n）項(xiàng)條款包含“對(duì)外貿(mào)易區(qū)作為公共事業(yè)經(jīng)營”與“海關(guān)服務(wù)費(fèi)用”兩方面內(nèi)容。前部分要求對(duì)外貿(mào)易區(qū)應(yīng)當(dāng)作為公共事業(yè)經(jīng)營，區(qū)內(nèi)所有服務(wù)費(fèi)用、地方稅收以及可享受的優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)公正合理，被授權(quán)人應(yīng)向所有符合法定條件申請者依法提供對(duì)外貿(mào)易區(qū)及其設(shè)置裝備的使用，以規(guī)范形式法定對(duì)外貿(mào)易區(qū)公共事業(yè)用途并對(duì)于區(qū)內(nèi)服務(wù)申請者要求依照法規(guī)予以平等對(duì)待，從而盡可能實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)公共服務(wù)與市場競爭的公平性；后半部分則要求根據(jù)合眾國與國外政府現(xiàn)行或今后可能簽訂的條約或商務(wù)協(xié)定，對(duì)于海關(guān)服務(wù)費(fèi)用在相似情形下一律同等對(duì)待，依照本章要求附加海關(guān)服務(wù)費(fèi)用需由對(duì)外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營者進(jìn)行支付，從而以合理分?jǐn)偤媳妵?、國外政府、?duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)、被授權(quán)管理者以及區(qū)內(nèi)經(jīng)營者之間的海關(guān)服務(wù)責(zé)任與相關(guān)費(fèi)用承擔(dān)⑧Title 19 U.S.Code§81n-Operation of zone as public utility;Cost of customs service.。

（o）項(xiàng)條款規(guī)范“對(duì)外貿(mào)易區(qū)居民”，本條款具體包含：（1）允許在對(duì)外貿(mào)易區(qū)居住的人——除委員會(huì)認(rèn)為需要居住在區(qū)內(nèi)的聯(lián)邦、州或市的官員及代理人以外，不得允許其他人居住在對(duì)外貿(mào)易區(qū)；（2）雇員進(jìn)入和離開對(duì)外貿(mào)易區(qū)的規(guī)定和規(guī)章——由對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)制定關(guān)于雇員與其他人員進(jìn)入和離開對(duì)外貿(mào)易區(qū)的規(guī)定和規(guī)章，其中有關(guān)保護(hù)稅收的規(guī)定和規(guī)章需由財(cái)政部長審批；（3）關(guān)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)從事貨物或加工處理業(yè)務(wù)的排除禁止性規(guī)定——對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)有權(quán)在任何時(shí)候命令其所認(rèn)為對(duì)大眾利益、健康安全有害的貨物、加工處理或工藝撤出對(duì)外貿(mào)易區(qū)；（4）非經(jīng)批準(zhǔn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)不得從事零售貿(mào)易業(yè)務(wù)——除由被授權(quán)人（區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)日常管理事務(wù)的特定法人）頒發(fā)許可證并經(jīng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)批準(zhǔn)者外，對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)不得擅自進(jìn)行零售貿(mào)易業(yè)務(wù)，此類被許可人除可銷售從海關(guān)轄地進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的本國商品或已付稅、免稅的貨物外不得銷售其他零售貨物；（5）個(gè)人有形財(cái)產(chǎn)免除聯(lián)邦、州和地方政府從價(jià)稅（此項(xiàng)為1984年修正案新增條款）等五方面內(nèi)容①Title 19 U.S.Code§81o-Residents of Zone.。本條款意在通過規(guī)范區(qū)內(nèi)居民個(gè)人行為（出入、居住、經(jīng)營等）為對(duì)外貿(mào)易區(qū)正常經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)建安定平穩(wěn)的社會(huì)公共秩序與法治營商環(huán)境，避免和制止區(qū)內(nèi)居民違法居住、違規(guī)經(jīng)營等社會(huì)經(jīng)營秩序混亂情形的發(fā)生。

（p）項(xiàng)條款是“對(duì)外貿(mào)易區(qū)賬目和記賬”條款，具體包括三方面內(nèi)容②Title 19 U.S.Code§81p-Accounts and record keeping.：（1）記賬方法——各對(duì)外貿(mào)易區(qū)記賬形式和方式方法是由對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)分別具體規(guī)定，以明確對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)對(duì)各區(qū)賬目和記賬的監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)賬目和記賬統(tǒng)一監(jiān)督，防范對(duì)外貿(mào)易區(qū)財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)；（2）由被授權(quán)人提交賬目和記賬年度報(bào)告——每一位被授權(quán)人應(yīng)當(dāng)每年或者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)委員會(huì)提交本區(qū)年度或一定期間內(nèi)的經(jīng)營報(bào)告，通過經(jīng)營信息統(tǒng)計(jì)增強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)對(duì)各區(qū)經(jīng)營狀況的認(rèn)識(shí)與了解，為方便監(jiān)督管理以及及時(shí)適應(yīng)各區(qū)不同情況出臺(tái)更為合理的賬目和記賬管理辦法提供相應(yīng)可靠依據(jù)；（3）對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)向國會(huì)遞交報(bào)告——對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)應(yīng)每年向國會(huì)提交一份各對(duì)外貿(mào)易區(qū)年度經(jīng)營的概要分析報(bào)告，以方便國會(huì)知悉本國對(duì)外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營整體狀況，為本法相關(guān)內(nèi)容的修改和對(duì)外貿(mào)易區(qū)相關(guān)新制度的制定提供資訊參考。

子條款（b）項(xiàng)與（c）項(xiàng)在1986年均進(jìn)行了較大幅度的修改，在（b）項(xiàng)中由被授權(quán)人在年度報(bào)告中需要向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)委員會(huì)提供一份有關(guān)本區(qū)全部操作、收入、支出等類似信息的全面說明簡化，為“對(duì)外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營報(bào)告”，在（c）項(xiàng)中由對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)應(yīng)向國會(huì)提交一份關(guān)于每個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)財(cái)政和經(jīng)營狀況摘要的年度報(bào)告簡化為各對(duì)外貿(mào)易區(qū)“年度經(jīng)營報(bào)告”③Pub.L.99–386，§203（b）（1）.。1980年將（c）項(xiàng)中有關(guān)年度報(bào)告的遞交時(shí)間從”每屆國會(huì)常會(huì)的第一天”修改為“每年的4月1日”以進(jìn)一步明確對(duì)外貿(mào)易區(qū)年度經(jīng)營報(bào)告遞交期限④Pub.L.96–609.。

（q）項(xiàng)條款是授權(quán)轉(zhuǎn)讓禁止條款（轉(zhuǎn)授權(quán)禁止），明確規(guī)定“對(duì)外貿(mào)易區(qū)授權(quán)不得出售、讓與、轉(zhuǎn)移、移交或轉(zhuǎn)讓”以防止濫用授權(quán)、違規(guī)授權(quán)與僭越授權(quán)情形的發(fā)生，此處“授權(quán)”結(jié)合本法上下文中（h）、（m）等條款的規(guī)定應(yīng)作廣義理解，不僅包含對(duì)外貿(mào)易區(qū)立法授權(quán)，同樣包含區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理授權(quán)（本條款針對(duì)“授權(quán)”一詞并未特別作出狹義界定）⑤Title 19 U.S.Code§81q-Transfer of grant.。

本法（q）、（h）、（m）、（r）等項(xiàng)條款相互聯(lián)系、相互作用共同組成美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)授權(quán)立法（管理）法律制度。

（r）項(xiàng)條款是“授權(quán)撤銷”條款，具體包含：（1）授權(quán)撤銷程序——被授權(quán)人多次故意違反本法規(guī)定情況下，在對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)通知被授權(quán)人且給予4個(gè)月改正期間后，有權(quán)撤銷授權(quán)；（2）在行使撤銷權(quán)程序中，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)可強(qiáng)制要求傳喚證人出庭作證，提供相關(guān)書面證據(jù)，并可請求地區(qū)法院給予協(xié)助；（3）撤銷命令的性質(zhì)與上訴——對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)依照本法發(fā)布的撤銷授權(quán)命令應(yīng)是終局性的、結(jié)論性的，除非被授權(quán)人于撤銷命令頒布后90天內(nèi)向?qū)ν赓Q(mào)易區(qū)所在法院書記員提出上訴書面申請，請求撤銷委員會(huì)命令，在法院受理過程中撤銷授權(quán)命令中止適用，法院書記員應(yīng)將該上訴申請抄送對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)，并按規(guī)定歸入此前依照本條審理的類似訴訟記錄檔案之中，對(duì)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)先前提供的已被充分證明的歸檔證據(jù)、證詞，法院應(yīng)當(dāng)給予重視并作為案件審理的主要證據(jù)①Title 19 U.S.Code§81r-Revocation of grants.。本條文重要修正案是1958年在（c）條款中分別將“遞交法院完整準(zhǔn)確無誤副本”簡化為“提交法院文件”以簡化審理進(jìn)程中不合理繁復(fù)要求與復(fù)雜程序事項(xiàng)，將撤銷授權(quán)的“控告、證明和命令”修改為依照《美國法典》第28篇第2112條規(guī)定②Pub.L.85–791.。

本條款體現(xiàn)出對(duì)于撤銷對(duì)外貿(mào)易區(qū)（立法、管理）特別授權(quán)的謹(jǐn)慎和重視，明確對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)撤銷授權(quán)主體資格并要求其嚴(yán)格依照法定程序予以撤銷，同時(shí)出于對(duì)被授權(quán)人合法權(quán)益的維護(hù)還專門設(shè)置撤銷授權(quán)上訴機(jī)制，對(duì)于訴訟期間的證據(jù)出示和檔案保留也作出相應(yīng)具體規(guī)定。在完整嚴(yán)密的撤銷規(guī)則下，有效避免了濫用權(quán)力任意、不當(dāng)、違法撤銷授權(quán)情形的發(fā)生，充分保障了對(duì)外貿(mào)易區(qū)依法授權(quán)的穩(wěn)定性、權(quán)威性和有效性以及撤銷授權(quán)的必要性、合法性與正當(dāng)性。

（s）項(xiàng)條款主題內(nèi)容是“違法行為”，明確被授權(quán)人、任何官員、代理人或雇員違反本法或依照本法所制定的任何規(guī)章將會(huì)負(fù)有相應(yīng)責(zé)任，或者允許此類違法人員承擔(dān)不超過1 000美元的處罰，倘若責(zé)任人此后繼續(xù)其違法行為，每一天應(yīng)當(dāng)獨(dú)立計(jì)算構(gòu)成一次單獨(dú)的違法。③Title 19 U.S.Code§81s-Offenses.本條款適用范圍與主體明確，對(duì)于區(qū)內(nèi)違法行為具有一定的威懾力，有益于區(qū)內(nèi)治安管理秩序的穩(wěn)定與維護(hù)，并且1 000美元罰款（數(shù)額適中）以及違法行為累計(jì)計(jì)算方法也具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可操作性，但是，行政處罰以外對(duì)于責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任或刑事責(zé)任未有規(guī)定，對(duì)于不同違法行為所應(yīng)承擔(dān)不同責(zé)任缺乏顯著的區(qū)分與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也未有確立應(yīng)予適用的歸責(zé)原則，這在一定程度上表明本條文規(guī)范過于簡明，欠缺對(duì)區(qū)內(nèi)不同違法行為的辨識(shí)與考量，該問題值得今后我國自貿(mào)區(qū)國家立法制定中予以特別留意鑒之。

（t）項(xiàng)條款對(duì)于本法執(zhí)行適用過程中的“可分性”（separability）進(jìn)行了規(guī)定，即本章任何條款或該條款在特定情形下被裁定為無效，不影響本章其他條款以及該條款無效情形外的實(shí)施應(yīng)用④Title 19 U.S.Code§81t-Separability.。通過本條款藉以保障本法實(shí)施的穩(wěn)定性和有效性，避免個(gè)別條款禁止例外情形影響該法的整體法律效力和執(zhí)行適用，使得各對(duì)外貿(mào)易區(qū)始終能夠在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的法制框架下有序運(yùn)行。

（u）項(xiàng)條款是關(guān)于本法“改動(dòng)、修正、刪除、廢止”的權(quán)力保留性條款，即保留對(duì)本法所有條款修改和廢止的權(quán)力⑤Title 19 U.S.Code§81u-Right to alter，amend，or repeal chapter.。作為兜底條款法定給予立法者為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢不斷變化和對(duì)外貿(mào)易區(qū)自身發(fā)展要求享有對(duì)本法進(jìn)行適時(shí)、適當(dāng)修改的權(quán)力。

3.1.2 海關(guān)法及其他法律⑥［美］布魯斯.克拉伯：《美國對(duì)外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康，等譯.法律出版社2000年版，第63-67頁。。美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)海關(guān)法是指《美國法典》（Unites States Code，U．S．C．）第19卷“關(guān)稅”篇，并且包括美國協(xié)調(diào)關(guān)稅表在內(nèi)的相關(guān)海關(guān)監(jiān)管法律的總稱。雖然1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》明確規(guī)定僅有在特定情形或本法對(duì)于特殊事件未有涉及的前提下方可適用海關(guān)法之相關(guān)內(nèi)容，即除例外情況一般狀態(tài)下海關(guān)法律在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)并不適用，但是，對(duì)于許可通過海關(guān)邊境進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)前或者由對(duì)外貿(mào)易區(qū)運(yùn)送出區(qū)進(jìn)入美國境內(nèi)其他地區(qū)的貨物卻是有效適用的［22］。另外，海關(guān)法對(duì)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)禁止交易或運(yùn)輸?shù)呢浳?、禁止進(jìn)入或駛離對(duì)外貿(mào)易區(qū)的船舶和航空器、1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》尚未有規(guī)定卻已被運(yùn)送進(jìn)入對(duì)外貿(mào)易區(qū)的貨物同樣予以適用，具有相應(yīng)的法律約束力［23］。除海關(guān)法以外，其他多數(shù)聯(lián)邦法律中有關(guān)對(duì)外貿(mào)易區(qū)日常管理的條款——例如關(guān)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生、出入境移民、勞工保護(hù)與待遇、社會(huì)人員福利以及個(gè)人所得稅的聯(lián)邦法律規(guī)定在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)始終是具有效力予以適用的。對(duì)于區(qū)內(nèi)嚴(yán)重違法犯罪行為《美國法典》（Unites States Code，U．S．C．）第18卷第27章“犯罪與刑事程序”第541-555條在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)同樣適用⑦18 U.S.Code Chapter 27--CUSTOMS.，有力維護(hù)了對(duì)外貿(mào)易區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序平穩(wěn)安定。海關(guān)法與其他聯(lián)邦法律與1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》互補(bǔ)適用，錯(cuò)位交叉、彼此聯(lián)系、共同作用，形成了呈現(xiàn)體系化較為完整的美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律階層制度框架，為美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略順利推行發(fā)展提供了全面、有效、穩(wěn)定的頂層法治保障。我國自貿(mào)區(qū)尚處于初始探索階段，在整個(gè)法律階層形成體系化的自貿(mào)區(qū)制度架構(gòu)任重而道遠(yuǎn)，當(dāng)前對(duì)于我國而言，一部位于法律位階的《中國自貿(mào)區(qū)法》對(duì)于我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略現(xiàn)階段建設(shè)發(fā)展而言更為切實(shí)、急需且必要。

3.2 行政法規(guī)——《聯(lián)邦行政法規(guī)法典》第15卷“商業(yè)與對(duì)外貿(mào)易”第400部分（Code of Federal Regulations——Commerce and Foreign Trade）

本部分是由7大章節(jié)構(gòu)成，其中A章節(jié)明確了本部分的適用情形與范圍、對(duì)概念性名詞進(jìn)行了準(zhǔn)確定義、具體規(guī)定了對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)與執(zhí)行秘書的職責(zé)和權(quán)力、法定限制或禁止對(duì)外貿(mào)易區(qū)特殊經(jīng)營權(quán)力、羅列說明對(duì)外貿(mào)易區(qū)總部日常管理責(zé)任以及作為對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)代表特別海關(guān)官員的相關(guān)工作事宜，本條款針對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)日常行政管理工作進(jìn)行了整體概括性規(guī)定①15 CFR Part 400，Sub part A-Scope，Definitions and Authority.；B章節(jié)詳細(xì)闡明了對(duì)外貿(mào)易區(qū)主區(qū)和子區(qū)的分布數(shù)量與具體位置、確立適格申請者資質(zhì)要求、規(guī)定對(duì)外貿(mào)易區(qū)授權(quán)經(jīng)營的一般條件以及限制和禁止的特殊情況、明確核準(zhǔn)前在對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的要求和限制、確立對(duì)外貿(mào)易區(qū)從事生產(chǎn)活動(dòng)所需的裝置設(shè)備基本條件、法定生產(chǎn)裝置和個(gè)人有形財(cái)產(chǎn)免于國家和地方從價(jià)稅征收的例外情形，本條款對(duì)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)建立運(yùn)行過程的最為核心的實(shí)質(zhì)性問題均進(jìn)行了具體規(guī)范②15 CFR Part 400，Sub part B-Ability To Establish Zone;Limitations and Restrictions on Authority Granted.；C章節(jié)主要對(duì)本國對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立的申請、對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)活動(dòng)授權(quán)的通告、對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)活動(dòng)授權(quán)的申請、對(duì)外貿(mào)易區(qū)擴(kuò)張或進(jìn)行其他更正的申請、對(duì)外貿(mào)易區(qū)子區(qū)設(shè)置及其名稱設(shè)定的申請、對(duì)外貿(mào)易區(qū)地域擴(kuò)張與子區(qū)設(shè)立或其他變更申請的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)內(nèi)欲從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行授權(quán)申請的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、申請舉證責(zé)任與相關(guān)費(fèi)用等問題進(jìn)行了具體規(guī)定，本條款主要涉及與對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)置變更（擴(kuò)張、設(shè)立子區(qū)等）申請以及區(qū)內(nèi)市場主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)申請相關(guān)的程序性和實(shí)體性要求③15 CFR Part 400，Sub part C-Applications To Establish and Modify Authority.；D章節(jié)重點(diǎn)圍繞對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)各項(xiàng)評(píng)估與審查工作程序事項(xiàng)進(jìn)行展開，具體而言，本條款主要針對(duì)一般性申請規(guī)范和預(yù)立案審查、立案審查與個(gè)案審查、審查者對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立和變更申請的審查、審查者對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)授權(quán)的審查、審查者對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)子區(qū)設(shè)立與名稱的審查、個(gè)案審查的完成、準(zhǔn)許生產(chǎn)活動(dòng)的通知以及對(duì)外貿(mào)易區(qū)較小更改申請的審查等事項(xiàng)所需遵循的程序性要求進(jìn)行了明文規(guī)定，其立法目的在于通過程序規(guī)范保證區(qū)內(nèi)各項(xiàng)資格申請的公開性、公正性與合法性，在依法實(shí)施的同時(shí)不斷提高對(duì)外貿(mào)易區(qū)申請審查工作的質(zhì)量和效率④15 CFR Part 400，Sub part D-Procedures for Application Evaluation and Reviews.；E章節(jié)主題內(nèi)容是“對(duì)外貿(mào)易區(qū)一般性運(yùn)營與行政管理的基本要求”，具體涵蓋對(duì)外貿(mào)易區(qū)一般性運(yùn)營、公共設(shè)施操作、統(tǒng)一管理處置、對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理計(jì)劃方案、對(duì)公共設(shè)施運(yùn)行與統(tǒng)一管理處置的投訴、被授權(quán)管理者法律責(zé)任、區(qū)內(nèi)特殊商品的管理與限制、區(qū)內(nèi)管理與經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督與審查等幾方面內(nèi)容，本條款對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)日常行政管理與設(shè)施裝備的操作維護(hù)工作職責(zé)進(jìn)行了較為具體的規(guī)定，以為實(shí)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)正常管理設(shè)施運(yùn)行和社會(huì)秩序安定⑤15 CFR Part 400，Sub part E-Operation of Zones and Administrative Requirements.；F章節(jié)對(duì)與對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展政策相關(guān)的重要信息的記錄、報(bào)告、通知、聽證、官方記錄、公眾參與與傳播進(jìn)行了明文規(guī)定，保證政策信息公開透明，讓市場主體與民眾及時(shí)了解區(qū)內(nèi)重要決議和相關(guān)信息并積極參與與對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展相關(guān)的重要管理決策，鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)居民發(fā)表個(gè)人看法和建議，意在通過信息公開共享實(shí)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)科學(xué)管理與民主立法⑥15 CFR Part 400，Sub part F-Records，Reports，Notice，Hearings and Information.；G章節(jié)是對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)行政管理處罰以及被處罰者應(yīng)對(duì)申訴的規(guī)定，具體是由授權(quán)的撤銷，區(qū)內(nèi)違規(guī)經(jīng)營生產(chǎn)活動(dòng)罰款與處罰、禁止和暫停，受罰人對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)處罰決定、助理秘書實(shí)施執(zhí)行或執(zhí)行秘書相關(guān)行為的申述與控告幾部分內(nèi)容組成，該條文是為對(duì)外貿(mào)易區(qū)違法行為的管理處罰和被處罰人的救濟(jì)路徑提供相關(guān)法規(guī)依據(jù)，保障區(qū)內(nèi)各項(xiàng)行政處罰措施貫徹落實(shí)與正當(dāng)合法⑦15 CFR Part 400，Sub part G-Penalties and Appeals to the Board.。

《聯(lián)邦行政法規(guī)法典》第15卷“商業(yè)與對(duì)外貿(mào)易”第400部分作為美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)最為重要的行政法規(guī)，可謂是1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》的具體細(xì)化版（此外還有CFR第19卷“關(guān)稅”（Customs Duties）第146部分對(duì)于對(duì)外貿(mào)易區(qū)貨物通關(guān)驗(yàn)貨事宜進(jìn)行了具體規(guī)定，同樣位屬于行政法規(guī)，但由于內(nèi)容僅限于海關(guān)貨物過關(guān)檢驗(yàn)檢疫等特定專業(yè)性工作，適用范圍較為局限，在美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律制度體系中影響與地位稍遜于本法），本法目的是為保障1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》各項(xiàng)規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中順利實(shí)施應(yīng)用，具有較強(qiáng)的可操作性和執(zhí)行力，在對(duì)外貿(mào)易區(qū)日常管理工作中發(fā)揮著主要功能和作用，是美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)國家層面法律制度重要組成部分，本法與1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》互為依托、相互促進(jìn)、相互作用共同推動(dòng)美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)步與發(fā)展。

4 美國立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國自貿(mào)區(qū)國家立法的啟示

4.1 注重發(fā)揮《中國自貿(mào)區(qū)法》引領(lǐng)性與前瞻性

當(dāng)前，我國各地自貿(mào)區(qū)相繼建立，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略已初具規(guī)模和成效，與此同時(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略、絲路基金計(jì)劃、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行異軍突起，新一輪改革開放下的大戰(zhàn)略格局正在形成，在此背景下《中國自貿(mào)區(qū)法》作為我國自貿(mào)區(qū)法律制度體系中最為重要的法典將起到至關(guān)重要的銜接作用，實(shí)現(xiàn)不同戰(zhàn)略方針間的互通互融、相互促進(jìn)、共同發(fā)展將是《中國自貿(mào)區(qū)法》除保障自貿(mào)區(qū)順利建設(shè)運(yùn)營以外的又一歷史使命和重要任務(wù)。這是基于《中國自貿(mào)區(qū)法》下的各項(xiàng)管理模式創(chuàng)新，不僅是新一輪改革開放戰(zhàn)略下推動(dòng)我國法治建設(shè)的重要制度淵源和動(dòng)力源泉，更會(huì)成為增強(qiáng)對(duì)外開放大格局下不同地域國家之間信任友誼的重要籌碼和有利條件，通過制度創(chuàng)新紅利共享，各國才能夠真正實(shí)現(xiàn)共同利益，并由此拉近彼此間的關(guān)系距離，方可最終促成“一帶一路”戰(zhàn)略下亞洲經(jīng)濟(jì)共同繁榮發(fā)展理想目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。所以，制定《中國自貿(mào)區(qū)法》不應(yīng)只是局限于國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展之要求，而是要有大局觀和國際視野，要重視自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略與其他改革開放戰(zhàn)略間的互動(dòng)銜接，堅(jiān)持與國際慣例相接軌走國際化發(fā)展路線，這無疑要求《中國自貿(mào)區(qū)法》應(yīng)當(dāng)具有引領(lǐng)性和前瞻性，條文規(guī)范內(nèi)容要既源于自貿(mào)區(qū)，又高于自貿(mào)區(qū)，一方面能夠?yàn)樽再Q(mào)區(qū)戰(zhàn)略提供穩(wěn)定法治保障，另一方面通過制度創(chuàng)新復(fù)制推廣可將自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)、協(xié)助“一帶一路”戰(zhàn)略，進(jìn)而推動(dòng)我國新一輪改革開放大戰(zhàn)略格局整體向前發(fā)展。

4.2 合理界定《中國自貿(mào)區(qū)法》事權(quán)范疇充分釋放自貿(mào)區(qū)管理制度創(chuàng)新空間

基于《中國自貿(mào)區(qū)法》在我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性法律地位和總體規(guī)劃功能，對(duì)于其間的管理事權(quán)如何合理配置劃分具體建議如下：

4.2.1 重點(diǎn)將引領(lǐng)自貿(mào)區(qū)總體建設(shè)發(fā)展并體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)“先行先試”特點(diǎn)之內(nèi)容編入法典。

4.2.2 是需要對(duì)涉及國家事權(quán)、中央立法權(quán)限的條款進(jìn)行必要技術(shù)處理，消除、避免、減少適用過程中可能遭遇的法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.3 謹(jǐn)慎設(shè)置開放式或者兜底式條款，具體明確國家層面管理權(quán)限，減少中央對(duì)事無巨細(xì)的自貿(mào)區(qū)日常管理事務(wù)的干預(yù)，盡量給予自貿(mào)區(qū)管委會(huì)更多自主管理權(quán)限，從而充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)自由、開放、靈便之特點(diǎn)，最大程度激發(fā)市場主體參與自貿(mào)區(qū)管理的主觀能動(dòng)性，充分釋放自貿(mào)區(qū)管理制度創(chuàng)新空間。

4.3 將事中事后監(jiān)管作為《中國自貿(mào)區(qū)法》主要內(nèi)容

應(yīng)當(dāng)回應(yīng)貫徹黨中央和國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建現(xiàn)代型服務(wù)政府的方針要求，將“深化改革、簡政放權(quán)，有放有管、放管結(jié)合”切實(shí)融入于《中國自貿(mào)區(qū)法》當(dāng)中，在堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為立法核心的同時(shí)，弱化事前審批將事中、事后監(jiān)管制度作為自貿(mào)區(qū)立法主要內(nèi)容?；谠摿⒎I(lǐng)域并不直接涉及國家事權(quán)劃分和中央立法權(quán)限配置等問題，大可通過《中國自貿(mào)區(qū)法》以法定形式賦予自貿(mào)區(qū)所在地方或其自身以較為充足的自主管理權(quán)能和制度創(chuàng)新空間，在成功實(shí)踐基礎(chǔ)之上再將可行經(jīng)驗(yàn)做法固化下來轉(zhuǎn)變升級(jí)為《中國自貿(mào)區(qū)法》主要內(nèi)容，從而盡快形成可在全國范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制、推廣、適用的自貿(mào)區(qū)“精政簡政”式監(jiān)管制度與模式。

4.4 構(gòu)建事權(quán)劃分合理的中國自貿(mào)區(qū)法律制度

當(dāng)前，美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律制度從層級(jí)上劃分為國會(huì)、對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)和州與地方政府三層級(jí)立法模式，制法內(nèi)容上具體包含自貿(mào)區(qū)法律、行政法規(guī)、州與地方法律法規(guī)、判例法以及相關(guān)海關(guān)國際條約。其中1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》發(fā)揮國家層面“基本法”功能與作用，州與地方政府所頒布實(shí)施的地方性法律法規(guī)主要起到溝通協(xié)調(diào)作用，而對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理委員所制定的規(guī)章條例主要負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)日常管理工作，所以，在美國已然形成了具體分工明晰、事權(quán)劃分合理、功能作用協(xié)調(diào)、制度脈絡(luò)通暢、自上而下較為完善的對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律制度。比較而言，我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)同樣采取三層級(jí)立法體制，以上海自貿(mào)區(qū)為例，《總體方案》發(fā)揮整體規(guī)劃指導(dǎo)作用，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》作為地方性法規(guī)起到起到實(shí)質(zhì)意義上自貿(mào)區(qū)“基本法”的管理制度創(chuàng)新作用，而《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》在形式上雖是地方性政府規(guī)章，而本質(zhì)上則是《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的“具體細(xì)化版”，主要負(fù)責(zé)繁雜的區(qū)內(nèi)日常行政管理工作。從總體結(jié)構(gòu)分析，我國自貿(mào)區(qū)立法制度與美國相似，但從規(guī)范內(nèi)容和事權(quán)劃分比較，兩者則差異顯著。目前，在上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行法律制度框架中，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》發(fā)揮著最為重要的作用，鑒于《總體方案》僅對(duì)自貿(mào)區(qū)設(shè)立發(fā)展進(jìn)行了方向性和概括性規(guī)定，而缺乏具體實(shí)施細(xì)則，故此《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》承擔(dān)起《總體方案》的主要作用與功能，對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理工作起到實(shí)際規(guī)范作用。例如“管理委員會(huì)具體職能、各機(jī)構(gòu)間相互協(xié)調(diào)合作、違規(guī)處罰辦法”等諸多《總體方案》分內(nèi)之事，現(xiàn)均是由《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》負(fù)責(zé)處理。雖在《總體方案》指引下，上海市政府出臺(tái)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》作為處理區(qū)內(nèi)細(xì)微管理工作的地方性規(guī)章，但因自身法律位階較低，規(guī)范內(nèi)容也多與上位法相重復(fù)，受制于“下位法服從于上位法”一般法律適用原則，其實(shí)際管理作用較為有限。依照我國現(xiàn)行自貿(mào)區(qū)法律制度架構(gòu)，由于地方性（上海市人大及其常委會(huì)）立法權(quán)限過于寬泛，為保證自貿(mào)區(qū)規(guī)范內(nèi)容整體協(xié)調(diào)、避免條文矛盾沖突國家層面與自貿(mào)區(qū)本身不得不作出一定犧牲和讓步，國家層面與自貿(mào)區(qū)層面立法權(quán)限為此受到一定局限，這導(dǎo)致既無法發(fā)揮國家立法規(guī)劃引領(lǐng)作用，也無法保障制法內(nèi)容切實(shí)滿足區(qū)內(nèi)市場主體需求和自貿(mào)區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展要求，不僅中央權(quán)威、公信力受到負(fù)面影響，自貿(mào)區(qū)靈活自主、開放創(chuàng)新的特性也無法得到充分有效發(fā)揮。因此，現(xiàn)就自貿(mào)區(qū)事權(quán)配置劃分而言，中央與地方之間顯然處于權(quán)益失衡的狀態(tài)。

伴隨我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略不斷深入向前發(fā)展，自貿(mào)區(qū)地方性立法權(quán)限的過度膨脹無疑成為中央與自貿(mào)區(qū)之間溝通銜接、協(xié)作交流的居間型制度障礙，各《條例》、《辦法》既不能充分體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)市場發(fā)展的真實(shí)內(nèi)在需求，也無法真正替代和發(fā)揮自貿(mào)區(qū)國家立法對(duì)于我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略格局變化發(fā)展所具有的統(tǒng)領(lǐng)、指引功能，地方性法規(guī)法律地位尷尬、實(shí)施適用效率低下直接影響到我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)規(guī)劃和順利發(fā)展。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)自貿(mào)區(qū)形勢變化發(fā)展要求，適時(shí)調(diào)整自貿(mào)區(qū)《條例》、《辦法》之具體規(guī)范內(nèi)容，重點(diǎn)保留并充實(shí)完善相關(guān)調(diào)解、協(xié)商與協(xié)調(diào)監(jiān)督等功能性條款，而對(duì)于規(guī)劃指導(dǎo)性和管理創(chuàng)新性條款的立法權(quán)限和管理職能則可分別“上升”和“下放”至國家層面（《中國自貿(mào)區(qū)法》）與自貿(mào)區(qū)本身（《自貿(mào)區(qū)規(guī)章條例》），以在實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)“事權(quán)”合理劃分配置的同時(shí)疏通我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行滯后的法律制度體系脈絡(luò)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)所在地政府管理職能上的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，重點(diǎn)發(fā)揮自貿(mào)區(qū)所在地政府對(duì)自貿(mào)區(qū)政策信息上傳下達(dá)、中央指令落實(shí)監(jiān)督的功能與作用，為最終成功搭建起連通中央與自貿(mào)區(qū)的信息橋梁貢獻(xiàn)其應(yīng)有力量。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.015

F741.2（2）

A

1004-0544（2017）01-0088-016

李猛（1985-），男，山東濟(jì)寧人，法學(xué)博士，中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院博士后流動(dòng)站研究人員。