如何把《人民法院組織法》修改好

孫佑海

天津大學(xué)法學(xué)院教授，院長

人民法院組織法修訂草案比起現(xiàn)行法律有很大進(jìn)步，但是離黨中央的要求與廣大人民的期盼還有一定的差距。下一步人民法院組織法修改，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)十九大報告提出的司法體制綜合配套改革的要求；應(yīng)當(dāng)全力支持人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)；應(yīng)當(dāng)全力支持人民法院依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。

《人民法院組織法（修訂草案）》已經(jīng)于2017年8月28日提請第十二屆全國人大常委會二十九次會議審議。筆者認(rèn)為，這個草案比現(xiàn)行法律有很大進(jìn)步，但是離黨中央的要求和廣大人民的期盼還有一定差距。如何根據(jù)黨的十九大精神，把人民法院組織法進(jìn)一步修改好，是當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、人民法院組織法修改應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)司法體制綜合配套改革要求

（一）司法體制改革操作中的問題和綜合配套改革的必要性

1.司法改革操作中的問題

一是從宏觀層面看。我國的司法改革，先后經(jīng)歷了“一五”“二五”“三五”“四五”，尤其是“四五”司法體制改革，取得了很大的成效。但是，確有諸多司法改革任務(wù)沒有如期完成，比如法院人財物上收到省級的改革，在一些地方受到阻力而無法如期進(jìn)行。由于司法體制改革得不到政府在人財物等方面卓有成效的支持，我們在有效防止對法院獨(dú)立辦案的干擾、保證法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)等方面的改革也就不能及時到位。

二是從微觀層面看。前一階段微觀層面的司法改革取得一定成績，但仍存在許多問題。例如，隨著司法改革對法官員額制的推進(jìn)，一些問題也隨之而來：責(zé)任與待遇不符，過度強(qiáng)調(diào)獨(dú)立審判忽略監(jiān)督、法官流失尤其是年輕法官流失現(xiàn)象加劇、法官辦案質(zhì)量下降，等等。推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革中，法官的辦案能力、學(xué)識、辦案經(jīng)驗(yàn)等對案件的審理有直接影響，但法官的素質(zhì)參差不齊。因此，如何確保審判的質(zhì)量、效率和效果，成為不可回避的問題。再如，一些地區(qū)的法院取消了績效考核制度，給法官減輕了負(fù)擔(dān)，但隨之帶來的問題，是審判質(zhì)量嚴(yán)重下滑，隊(duì)伍難以管理，等等。

2.強(qiáng)化司法體制綜合配套改革的必要性

由于上述司法改革出現(xiàn)的問題，近年來要求進(jìn)行司法體制綜合配套改革的呼聲十分強(qiáng)烈。所謂司法體制綜合配套改革，它不同于過去幾個“五年規(guī)劃綱要”的司法改革，其主要目的是以試點(diǎn)地區(qū)為載體，把改革和人民法院的發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，把解決本地實(shí)際問題與攻克面上共性難題結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破與整體創(chuàng)新，建立完善的中國特色社會主義司法體制。目前，上海等地的司法體制綜合配套改革正在按照中央政法委和最高人民法院的部署穩(wěn)步進(jìn)行，為全國其他各地區(qū)的司法體制綜合配套改革積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范作用。司法體制綜合配套改革，有宏觀層面的配套改革和微觀層面的配套改革。宏觀層面的配套改革包括但不限于需要黨委和政府層面支持，如人財物的支持等；微觀層面的配套改革主要是指法院內(nèi)部的改革，如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革和績效考核制的改革等。前者可以簡稱為“大配套”，后者可以簡稱為“小配套”。

我國社會主要矛盾的變化，對司法體制綜合配套改革提出了新要求。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。同時，我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列，更加突出的問題是發(fā)展不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。必須認(rèn)識到，我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。我們要在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡、不充分問題，認(rèn)真解決好維護(hù)社會公平正義等問題，維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。

深化司法體制綜合配套改革，有利于讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。黨的十九大報告提出，深化司法體制改革綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制。黨中央提出推進(jìn)司法體制的綜合配套改革，意義十分重大。這意味著我國的司法改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，將在整體推進(jìn)上下功夫，推動司法質(zhì)量、司法效率和司法公信力將全面提升。司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。黨的十八大以來，全國法院按照黨中央部署，深入推進(jìn)以司法責(zé)任制為重點(diǎn)的司法體制改革，司法質(zhì)量、效率和公信力持續(xù)提升，人民群眾對公平正義的獲得感明顯增強(qiáng)。站在新的歷史起點(diǎn)上，我們要按照黨的十九大部署，深化司法體制綜合配套改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度。

在司法體制改革主體框架確立后，深化綜合配套改革，有利于提高改革整體效能、鞏固司法改革成果。前一階段的司法體制改革取得很大成績。比如，進(jìn)一步優(yōu)化了司法職權(quán)配置，深化法官員額制管理，統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和新型辦案團(tuán)隊(duì)建設(shè)，加快構(gòu)建司法管理監(jiān)督新機(jī)制，全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，努力讓司法更加公正。再如，落實(shí)干預(yù)、過問案件的記錄和追責(zé)制度，維護(hù)司法裁判的終局性，增強(qiáng)司法判決的執(zhí)行力，加強(qiáng)對司法人員依法履職的保護(hù)，努力讓司法更加權(quán)威。但是，這些改革措施在推行中不是沒有阻力。因此，只有進(jìn)行深化司法體制綜合配套改革，才能有效防止改革走回頭路。

（二）人民法院組織法應(yīng)支持司法體制綜合配套改革

1.人民法院組織法支持司法體制綜合配套改革的必要性

一是在宏觀層面的“大配套”改革中，依法支持司法體制綜合配套改革，有利于確保各級黨委、政府全力支持司法體制改革，有利于調(diào)動社會資源，全方位支持司法體制改革。司法體制綜合配套改革，在實(shí)質(zhì)意義上，要求司法改革在整體推進(jìn)上下功夫，讓各級黨委、政府機(jī)關(guān)都積極行動起來，為建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會共同努力，一體推進(jìn)。那種只顧法院自身改革，不顧綜合配套改革的推進(jìn)，是不可能取得成功的。

二是在微觀層面的“小配套”改革中，依法支持司法體制綜合配套改革，有利于司法改革的精細(xì)化，有利于完善具體操作，有利于將黨中央的司法改革精神落實(shí)到基層，使廣大法官感受到司法改革給他們帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，以利于調(diào)動他們依法高質(zhì)量辦案的積極性和主動性。實(shí)踐證明，改革措施具有實(shí)際的可操作性，才能保障司法體制改革取得實(shí)效，才能取得廣大人民群眾和法官的長久支持。

2.人民法院組織法如何支持司法體制綜合配套改革

人民法院組織法修訂中，雖然提到了為司法體制改革服務(wù)，但是對如何支持司法體制綜合配套改革，沒有給予足夠的注意，因此相關(guān)規(guī)定明顯不足。比如，如何從宏觀層面，將人財物上收到省級給予支持，沒有相應(yīng)的規(guī)定。再如，如何從微觀的層面支持司法體制綜合配套改革，對法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，給予必要的支持，也缺乏相應(yīng)的要求。因此，筆者就以下幾個方面提出修改建議：

（1）進(jìn)一步明確修訂人民法院組織法應(yīng)遵循的原則。人民法院組織法是規(guī)定人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限等領(lǐng)域的重要法律，是我國司法制度的支柱性法律。這次人民法院組織法修改，廣大司法機(jī)關(guān)尤其是人民法院及法官都充滿了期望。根據(jù)黨的十九大精神應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確人民法院組織法修改應(yīng)遵循的原則：

堅(jiān)持黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅(jiān)持以人民為中心、遵循司法規(guī)律，在綜合配套、整體推進(jìn)上下功夫，進(jìn)一步優(yōu)化司法權(quán)力運(yùn)行，完善司法體制和工作機(jī)制，深化信息化和人工智能等現(xiàn)代科技手段運(yùn)用，形成更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，推動司法質(zhì)量、司法效率和司法公信力全面提升。

（2）在宏觀層面的“大配套”改革中，要有與國家重大新政策銜接配套的規(guī)定。

一是要在法律中明確作出規(guī)定，要求黨委、政府支持司法體制綜合配套改革。具體包括以人財物省級統(tǒng)管為保障，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)，推動司法體制改革有力有序落到實(shí)處。

二是建議結(jié)合省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理改革，進(jìn)一步完善法官任免制度。現(xiàn)行《憲法》和《人民法院組織法》都規(guī)定各級法院的院長由本級人大選舉，副院長、庭長、副庭長、審判員由同級人大常委會任免。十八屆三中全會決定提出，推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理。圍繞省級統(tǒng)管下中級、基層人民法院法官任免程序，主要存在兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由“省級任免”，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由“省級提名、分級任免”。筆者認(rèn)為，“省級任免”更加符合“司法權(quán)是中央事權(quán)”的基本定位，符合省級統(tǒng)管改革的最終目標(biāo)，符合“司法權(quán)去地方化”的基本導(dǎo)向，符合司法權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律。但是由于我國的現(xiàn)行體制沒有變，加上法官數(shù)量大，都由省級任免不現(xiàn)實(shí)，為此，建議在保留“分級任免”規(guī)定的前提下，增加由高級人民法院對中級、基層法院法官的提名程序，統(tǒng)一在省級的法官遴選委員會經(jīng)過業(yè)務(wù)審查，然后進(jìn)入“分級任免”程序。這樣既不突破我國的現(xiàn)行體制，又充分體現(xiàn)了中央司法改革關(guān)于法官“省級提名、分級任免”的精神。

三是建議規(guī)定人民法院的特殊經(jīng)費(fèi)保障制度。目前由于沒有系統(tǒng)構(gòu)建獨(dú)立預(yù)算體系作為支撐，法院在預(yù)算工作中參與程度較低，缺乏話語權(quán)，而且容易被其他行政部門攀比，致使一些地方法院預(yù)算難以滿足審判工作的需要。綜觀世界各國法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算，大都不受制于行政，而是將法院的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來，單獨(dú)列入國家預(yù)算。故建議，法院預(yù)算應(yīng)在預(yù)算級次設(shè)置、預(yù)算編制、預(yù)算科目、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)等方面區(qū)別于一般行政部門，建立符合法院工作規(guī)律的預(yù)算體系，單獨(dú)編列，全額保障。同時，借鑒國（域）外經(jīng)驗(yàn)，增加“政府有關(guān)部門對人民法院計劃、預(yù)算草案的平衡和修改，須同人民法院協(xié)商”的規(guī)定，建立預(yù)算協(xié)商制度，增加人民法院在預(yù)算管理中的話語權(quán)和影響力。

四是建議就跨行政區(qū)劃人民法院的法律定位和設(shè)置作出規(guī)定。黨的十八屆四中全會通過決定，對全面推進(jìn)依法治國作出戰(zhàn)略部署，提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院。設(shè)立跨區(qū)劃的人民法院，對我國社會主義司法體制的自我完善將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前，設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院的方向已經(jīng)明確，擺在我們面前的任務(wù)就是要解決設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的法律問題、原則問題、管理問題和保障問題。憲法規(guī)定，人民法院由人民代表大會產(chǎn)生，受人民代表大會監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)。設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，也必須符合這一憲法原則。但設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，必然面臨法院如何產(chǎn)生、法官如何任免等現(xiàn)實(shí)法律問題。因此，上述問題以及跨行政區(qū)劃人民法院的基本原則、程序以及基本職權(quán)等，都需要在人民法院組織法中作出規(guī)定。我們必須認(rèn)真修改好人民法院組織法并建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，為設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院提供法律依據(jù)。

海事法院、鐵路法院和北京、上海、廣州設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院，都是跨行政區(qū)劃的專門法院。特別是在直轄市設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院，均由市一級的人民代表大會及其常委會產(chǎn)生，受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)。上述法院的產(chǎn)生程序、職權(quán)、管轄以及法院的管理模式，為下一步設(shè)立跨區(qū)劃人民法院積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒，立法機(jī)關(guān)在修訂人民法院組織法時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時做出周密的制度安排。

五是建議就設(shè)立巡回法庭作出相應(yīng)的規(guī)定。截至目前，我國最高人民法院已經(jīng)設(shè)立了六個巡回法庭，在司法改革的實(shí)踐中發(fā)揮了排頭兵作用。但是，在人民法院組織法的修訂稿中，僅僅規(guī)定最高人民法院可以設(shè)立巡回法庭及其裁判文書的效力，卻沒有對設(shè)立巡回法庭這項(xiàng)重大改革所需要解決的配套改革問題作出相應(yīng)的規(guī)定。巡回法庭的改革實(shí)踐，迫切需要對巡回法庭的地位、作用、法庭人員的組成和法律地位以及體制問題，作出明確的規(guī)定，以解決這項(xiàng)司法改革的實(shí)踐急需。

（3）在微觀層面的“小配套”改革中，要有適應(yīng)性、授權(quán)性的明確規(guī)定。在這個層面，人民法院組織法修訂稿作出了一些規(guī)定，但是，仍然不能滿足法院內(nèi)部改革的需要。人民法院組織法的修改，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步支持法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的改革，支持法院按照司法規(guī)律，妥善安排法院內(nèi)部的體制機(jī)制問題，以切實(shí)保障辦案的質(zhì)量和效率，滿足實(shí)現(xiàn)社會公平正義所需要的內(nèi)生動力機(jī)制的構(gòu)建。

二、人民法院組織法修改應(yīng)當(dāng)全力支持人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)

（一）人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)

基于司法公正對訴訟的要求，憲法和法律規(guī)定人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，是指建立和完善人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的機(jī)制，使各級法院和法官能夠排除各種干擾，堅(jiān)持依法辦事，真正做到公正司法、嚴(yán)格司法，自覺維護(hù)憲法和法律權(quán)威。審判權(quán)獨(dú)立行使，與行政權(quán)有著明顯的上令下從的依附性形成了鮮明的對比。

人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的具體要求是：第一，法官行使審判權(quán)只服從法律，而不得屈從于某個團(tuán)體或個人的意志。法院和法官是國家法律的化身，是正義的代言人，他們不應(yīng)該成為其他任何個人利益、部門利益或地方利益的代表，而只能是作為體現(xiàn)國家意志的法律的代表。一旦法官行使審判權(quán)時受到了其他主體的掣肘和牽制，那么審判也就喪失了獨(dú)立和公正。第二，任何組織和個人都無權(quán)對法院行使審判權(quán)進(jìn)行干涉。法院和法官本身在國家機(jī)構(gòu)中處于弱勢的地位，行政機(jī)關(guān)掌握國家資源的分配權(quán)，同時直接掌握著國家的武力；立法機(jī)關(guān)掌握了財權(quán)，并且制定公民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則。因此，強(qiáng)調(diào)審判權(quán)的獨(dú)立行使，不僅要從內(nèi)部要求法院不屈從外部的壓力，而且要從外部為法院和法官獨(dú)立行使審判權(quán)提供支持。

就我國目前而言，審判權(quán)的獨(dú)立行使存在很多問題：一是某些黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的干涉，導(dǎo)致審判權(quán)不能獨(dú)立行使。二是地方保護(hù)主義嚴(yán)重，法院成為地方利益的保護(hù)者，而不是國家利益的守護(hù)人和國家法律的代言人，地方法院往往成為了“地方的法院”。三是法院系統(tǒng)內(nèi)部并沒有完全按照制約模式來運(yùn)作，上級法院對下級法院、高級別法官對低級別法官之間仍存在明顯的管理關(guān)系。四是法官沒有獲得身份獨(dú)立，無論從經(jīng)濟(jì)地位還是從社會地位來看，他們都明顯地受到了地方行政部門的控制。以上問題，需要我們通過人民法院組織法的修改促成解決。

（二）人民法院組織法如何支持人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)

為保證人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，建議人民法院組織法作出以下修改：

第一，建議明確規(guī)定：人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何組織和個人的干涉。這里所說的組織，是指包括各級黨組織在內(nèi)的一切組織和機(jī)構(gòu)。

第二，建立健全干預(yù)司法的防范機(jī)制。為確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，十八屆四中全會決定提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。人民法院要按照規(guī)定建立科學(xué)的記錄和通報機(jī)制，全面如實(shí)記錄外部干預(yù)情形并及時報送有關(guān)機(jī)關(guān)審查處理。要通過健全干預(yù)司法的防范機(jī)制引導(dǎo)各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)并執(zhí)行人民法院作出的生效裁判。因此，為保障法官依法履行職責(zé)，建議人民法院組織法增加規(guī)定“對干涉法官辦理案件的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以記錄、通報，并根據(jù)情節(jié)輕重追究行為人的責(zé)任”。

第三，完善司法人員履職保障機(jī)制。司法人員是行使司法權(quán)的主體，也是嚴(yán)格司法的踐行者。為加強(qiáng)司法人員依法履職保障，十八屆四中全會決定指出非因法定事由、非經(jīng)法定程序不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分。在現(xiàn)有制度框架下，為規(guī)范法官懲戒機(jī)制，有必要強(qiáng)化法官懲戒委員會的職能。對法官涉嫌違法違紀(jì)情形，可以探索由法官懲戒委員會先行審査的制度。這樣既確保法官違紀(jì)違法行為及時得到應(yīng)有懲戒，又保障其享有辯解、舉證和申訴的權(quán)利。

第四，為維護(hù)人民法院尊嚴(yán)和權(quán)威，根據(jù)十八屆四中全會精神，建議修訂草案明確規(guī)定：“對妨礙人民法院依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為，依法予以制裁?！?/p>

我國通過修訂人民法院組織法，建立健全保障人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的機(jī)制，使各級法院和法官敢于排除各種干擾，堅(jiān)持依法辦事，真正做到公正司法，嚴(yán)格司法，自覺維護(hù)憲法和法律權(quán)威。這對于維護(hù)我國法律的權(quán)威性，確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法執(zhí)政，從根本上提高司法公信力，具有十分重大的意義。

需要明確指出的是，保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)與加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾、沖突。黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治思想領(lǐng)導(dǎo)，通過發(fā)布政策、文件等引導(dǎo)司法工作者自覺崇尚和遵循法律；黨對審判業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是將黨的方針、政策等經(jīng)法定程序上升為國家法律。法官應(yīng)在審理中通過適用法律來體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三、人民法院組織法修改應(yīng)當(dāng)全力支持人民法院依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)

2017年8月全國人大常委會會議審議人民法院組織法修訂草案時，有的委員對人民法院是否有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)提出異議。因此，從理論和實(shí)踐上厘清人民法院是否有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，對于人民法院組織法的正確修訂，乃至今后各級人民法院行政審判工作的順利開展，都具有重大意義。

（一）人民法院可否行使“司法監(jiān)督權(quán)”

1.草案關(guān)于人民法院行使“司法監(jiān)督權(quán)”的爭論

2017年8月28日，第十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議的《人民法院組織法（修訂草案）》第3條明確規(guī)定：“人民法院的任務(wù)是通過行使審判權(quán)，懲罰犯罪，解決糾紛，保護(hù)自然人、法人和非法人組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)國家安全和社會秩序，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。”

當(dāng)日下午，會議分組審議人民法院組織法修訂草案時，“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)”該不該成為法院的任務(wù)，這一問題引起幾位常委會委員的討論。

“‘監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)’，這句話應(yīng)認(rèn)真推敲，”有的常委會委員說。法院的任務(wù)主要行使審判權(quán)，解決矛盾，定分止?fàn)帲Ｗo(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，懲罰危害社會的行為。“至于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，似乎不太貼切，不能因?qū)徟行姓V訟案件，而將審判職能異化。審判行政訴訟案件說到底也是解決人民群眾告政府的問題，不能說這個活動就是監(jiān)督活動，審判活動和監(jiān)督活動還是有本質(zhì)區(qū)別的。所以這條還是要研究清楚，再做斟酌，否則這句話在人民檢察院組織法里也有，也是監(jiān)督，將來監(jiān)察委員會的活動也是監(jiān)督，這就混淆了審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)。”1王姝：《全國人大常委會委員追問：法院該不該“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)”》，載《新京報》2017年9月2日。

還有的常委會委員表示，有關(guān)的文件關(guān)于法院的任務(wù)都沒有提出“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，建議再作斟酌，是否要賦予人民法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的任務(wù)”。該委員認(rèn)為，對社會的監(jiān)督和對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，依據(jù)憲法規(guī)定是檢察院的職責(zé)，“因?yàn)闄z察院就是一個監(jiān)督機(jī)關(guān)。這樣的寫法，首先關(guān)系到人民法院的性質(zhì)，這和憲法對法院性質(zhì)的規(guī)定有沒有沖突?是否合適?需要再斟酌、再研究論證”。2同上注。

一石激起千層浪。關(guān)于人民法院是否有權(quán)行使“司法監(jiān)督權(quán)”，是否可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，引起了爭論。

2.什么是司法監(jiān)督

筆者認(rèn)為，草案第3條有關(guān)人民法院“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的規(guī)定是十分正確的，它反映了我國民主法治取得的歷史性進(jìn)步。我們理解該條文，首先應(yīng)對司法監(jiān)督的概念和人民法院的職權(quán)作出界定。

所謂監(jiān)督，是指對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程進(jìn)行監(jiān)視﹑督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。所謂司法監(jiān)督，有廣義上的司法監(jiān)督和狹義上的司法監(jiān)督。廣義上的司法監(jiān)督，從主體上看，有人民法院和人民檢察院實(shí)施的監(jiān)督。從狹義上看，僅僅包括人民法院依法對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政活動的合法性進(jìn)行的監(jiān)督。

根據(jù)我國的實(shí)際情況，人民法院的職能主要有三個方面；一是定分止?fàn)帲欢菣?quán)利救濟(jì)；三是制約公權(quán)。人民法院通過行使自身的職權(quán)，即通過懲治犯罪和處理各種糾紛從而保障社會穩(wěn)定與和諧。同時，人民法院依法履行職權(quán)處理糾紛的活動，也是對公民、社會組織和國家行政機(jī)關(guān)是否依法享有權(quán)利（力）和履行義務(wù)的法律監(jiān)督的過程，我們把這種由人民法院所實(shí)施的監(jiān)督稱之為狹義上的司法監(jiān)督。

（二）人民法院對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行司法監(jiān)督的歷史沿革與顯著成效

1.1989年之前，典型意義上的行政審判很少，人民法院反而經(jīng)常需要向同級政府匯報審判工作。以筆者熟悉的大連市為例，20世紀(jì)80年代之前，大連市中級人民法院為了審判涉及國營企業(yè)的合同糾紛，在作出判決之前，都需要先向大連市人民政府負(fù)責(zé)同志專門作出請示。也就是說，當(dāng)時人民法院進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審判活動，案情較為重大的，都需要經(jīng)過政府的批準(zhǔn)，才能作出裁判。

2.1989年全國人大制定《行政訴訟法》，在第1條明確規(guī)定，人民法院的行政審判活動，要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。也就是說，人民法院的行政審判工作，其中的重要目的之一，是維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。這個時段，人民法院剛開始進(jìn)行行政審判，行政機(jī)關(guān)接受人民法院的司法監(jiān)督，還有一個適應(yīng)的過程，所以需要將維護(hù)和監(jiān)督這兩層含義同時在行政訴訟法中作出規(guī)定，才能得到行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

3.2014年全國人大常委會修改《行政訴訟法》時，將該法第1條“維護(hù)”兩個字刪除了，明確規(guī)定人民法院“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。

關(guān)于這個變化，全國人大常委會法工委編寫的《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，專門做了說明。由于編寫機(jī)構(gòu)的特殊性，該釋義有很高的權(quán)威性。釋義中明確指出：原來的行政訴訟法對此的相關(guān)規(guī)定是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”，此次修改，將“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這一立法目的刪去，只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。之所以作這樣的修改，一是行政訴訟的功能主要是對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一種司法監(jiān)督，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益免受行政機(jī)關(guān)違法行為的侵犯，為受到行政違法行政行為侵犯的當(dāng)事人提供法律救濟(jì)；二是行政行為一經(jīng)作出就有法律效力，不需要法院維護(hù)；三是原法中體現(xiàn)“維護(hù)”這一立法目的維持判決形式已經(jīng)被新法中駁回原告訴訟請求的判決形式所取代。鑒于此，此次修改行政訴訟法，在本條關(guān)于立法目的的表述中刪除了“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的規(guī)定，只保留對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的“監(jiān)督”，從而強(qiáng)調(diào)行政訴訟就是要對行政行為的合法性進(jìn)行控制和監(jiān)督，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

該釋義還指出，本條除規(guī)定了上述立法目的外，還規(guī)定了本法的立法依據(jù)為憲法。該釋義繼續(xù)指出，我國《憲法》第41條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。由于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！闭且罁?jù)憲法確定的這一原則，通過制定行政訴訟法來對行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督。3信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第6頁。以上全國人大常委會法工委的書面釋義，對司法監(jiān)督的歷史沿革作了十分清晰的說明，對我們了解行政訴訟法的制定和修改背景有著很大的幫助。

4.現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定

現(xiàn)行《行政訴訟法》第1條，明確規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。人民法院組織法關(guān)于“人民法院應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的規(guī)定，與現(xiàn)行《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，是完全一致的，因此應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。

5.人民法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作成效顯著

（1）近年來我國行政訴訟的案件數(shù)量快速增長

近年來，我國行政訴訟案件的數(shù)量快速增長。2010年至2014年，各級人民法院共審結(jié)各類行政案件163.5萬件。4荊龍：《堅(jiān)持嚴(yán)格公正司法 監(jiān)督支持依法行政 推進(jìn)法治國家法治政府法治社會建設(shè)》，載《人民法院報》2015年11月3日。這些數(shù)據(jù)，是人民法院通過行政審判監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)取得成效的具體體現(xiàn)。

（2）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況

據(jù)湖北省高級人民法院統(tǒng)計，2002年至2006年，行政首長出庭應(yīng)訴率僅為千分之七。進(jìn)入2008年以后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率逐年攀升，2008年是百分之2%，2010年是11%，至2013年已經(jīng)達(dá)到21%。江西省婺源行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率2007年僅為7.1%，2008年便達(dá)到了82.3%，到2011年更是達(dá)到了93.8%。各級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴數(shù)字的不斷上升，說明人民法院通過行政審判對政府工作實(shí)施監(jiān)督已經(jīng)得到各級行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可和接受。

（3）延伸行政審判職能——各級人民法院提出司法建議的情況

人民法院不斷加強(qiáng)與政府法制部門、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、信訪部門的經(jīng)常性工作聯(lián)系，及時就行政執(zhí)法存在的突出問題向行政機(jī)關(guān)提出司法建議。2010年至2014年的五年間，各級人民法院共向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議2.2萬件，反饋率達(dá)49.7%，發(fā)布行政審判“白皮書”4138份，5同上注。推動在全社會樹立有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)需負(fù)責(zé)、侵權(quán)要賠償?shù)姆ㄖ斡^念。推動建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法參加訴訟活動，促進(jìn)提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政意識。

（三）關(guān)于“司法監(jiān)督權(quán)”的制度基礎(chǔ)和理論依據(jù)

對人民法院行使“司法監(jiān)督權(quán)”規(guī)定的不同聲音，需要引起高度重視，否則就會影響人民法院的司法監(jiān)督權(quán)的行使。筆者認(rèn)為，人民法院組織法修訂稿關(guān)于人民法院行使“司法監(jiān)督權(quán)”的規(guī)定，有著足夠的制度基礎(chǔ)和理論依據(jù)，分述如下。

1.制度基礎(chǔ)

我國《憲法》明確規(guī)定人民代表大會制度是我國的根本政治制度，這是我國政體的基本架構(gòu)。我國的各項(xiàng)法律監(jiān)督必須在這個政體的基本架構(gòu)下進(jìn)行。人民代表大會至上，“一府兩院”的憲法地位是平等的。因此，行政機(jī)關(guān)監(jiān)督法院工作，與法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作，這種互相監(jiān)督的形式，是符合社會主義法治和我國體制要求的，有利于各個國家機(jī)關(guān)依法各負(fù)其責(zé)做好自己的本職工作。

2.理論依據(jù)

（1）列寧同志關(guān)于司法監(jiān)督的重要論述。列寧同志曾經(jīng)指出 ，對犯有官僚主義、拖拉作風(fēng)等過錯的人要給以行政處分 ，情節(jié)嚴(yán)重者必須撤職 ，并送交法院審辦。 蘇維埃代表大會和人民委員會根據(jù)列寧同志的這一建議 ，通過了一系列法律和法令。1922年《蘇俄刑法典》“職務(wù)上的犯罪”一章明文規(guī)定，凡公職人員濫用權(quán)力、玩忽職守、貽誤工作、損害政權(quán)機(jī)關(guān)的威信、侵犯公民權(quán)益、貪污受賄、泄露機(jī)密等，視其情節(jié)輕重 ，給予免職處分或判處一定的刑罰。

（2）鄧小平同志關(guān)于司法監(jiān)督的論述。鄧小平同志指出：政府公職人員必須依法行政，任何人都沒有超越法律和制度之外的權(quán)利?！安还苷l犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”

（3）習(xí)近平總書記關(guān)于司法監(jiān)督的重要論述。在《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》（2016年版）中，習(xí)近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！币砸?guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究。

（4）黨的十九大報告關(guān)于司法監(jiān)督的論述。黨的十九大在論述健全黨和國家監(jiān)督體系時指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。其中，再次明確了司法監(jiān)督的地位和作用。

我們要按照黨的十九大關(guān)于強(qiáng)化司法監(jiān)督的精神，督促各級政府依法行政。當(dāng)前中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，保證法之必行，就成為建設(shè)法治政府的重點(diǎn)和關(guān)鍵。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施?！睆囊欢ㄒ饬x上講，行政執(zhí)法成效是衡量法治政府建設(shè)成效最直觀、最普遍、最可信的標(biāo)尺。只有嚴(yán)格執(zhí)法、不枉不縱，才能彰顯法治權(quán)威、帶動全民守法，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感。而確保依法行政，就必須接受司法監(jiān)督。當(dāng)前，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、亂執(zhí)法與執(zhí)法不作為問題并存，執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、執(zhí)法力量配置不科學(xué)，是我國行政執(zhí)法體制存在的突出問題。要以著力解決權(quán)責(zé)交叉、爭權(quán)諉責(zé)問題為重點(diǎn)，以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標(biāo)，不斷深化行政執(zhí)法體制改革。縱向上，適當(dāng)減少執(zhí)法層級，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。橫向上，整合執(zhí)法主體，精簡執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法權(quán)，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法。銜接上，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接。綜上，在行政機(jī)關(guān)與人民群眾發(fā)生矛盾糾紛導(dǎo)致行政訴訟等活動發(fā)生時，行政機(jī)關(guān)必須接受人民法院的司法監(jiān)督。

（四）結(jié)論性建議

筆者認(rèn)為，人民法院開展行政審判和司法建議等活動，顯然屬于司法監(jiān)督的重要組成部分，也是我國整個監(jiān)督體系的重要組成部分。人民法院進(jìn)行的司法監(jiān)督，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政監(jiān)督，以及與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的檢察監(jiān)督，各有自己的活動空間，不存在混淆的情況。因此人民法院組織法修改時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。目前修訂草案的規(guī)定，是完全正確的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持并充實(shí)，而不能刪除或者削弱。