如何完善地方稅體系

張開志

【摘要】營業(yè)稅改增值稅避免了重復(fù)征稅問題，倒逼中國財稅體制改革。營業(yè)稅曾構(gòu)成地方稅收收入的主體，2016年4月30日，國務(wù)院印發(fā)全面推開營改增后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案，增值稅央地分配比例由75：25調(diào)整為50：50?！拔逦濉备窬忠欢ǔ潭壬暇徑饬说胤綔p收的困境，保障了地方既有財力和財政平穩(wěn)運行，但地方稅體系是否需要新的主體稅種，以及中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整仍是當(dāng)前的問題。

【關(guān)鍵詞】營改增；地方稅體系

一、地方稅體系弊端凸顯

營改增減少了地方稅主體收入已成事實，增值稅分成比例調(diào)整后，表面上地方財政收入變化不大，但地方財權(quán)深受影響。

（一）地方稅收人明顯降低

分稅制改革以來，地方積極性明顯提高，稅收收入明顯增長，相應(yīng)地，全國稅收總收入從5000億增長到12萬億。對地方稅來講，營業(yè)稅收入自現(xiàn)行稅制體系形成以來一直占據(jù)地方稅收入的30%左右。金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和生活服務(wù)業(yè)涉及營業(yè)稅稅額的1.6萬億元，占營業(yè)稅稅收總額的67%。深化稅收制度改革，完善地方稅體系迫在眉睫。

2011年之前地方稅收收入總體呈現(xiàn)加速增長，營改增試點后，增長率下降，是否會出現(xiàn)負增長值得擔(dān)憂。

（二）稅種多樣化和稅收彈性降低

地方稅收入指稅收收益權(quán)和管理權(quán)歸地方政府的收入，而地方財政稅收收入是指地方政府獲得的稅收收入，來源于地方稅和共享稅。營改增降低了地方稅稅種多樣性和稅收彈性，使其失去了可依賴的地方稅收入來源，過度依賴共享稅收入，自由度降低，組織和使用收入的能力受阻。城市建設(shè)維護稅等地方稅種問題依然存在，稅源不穩(wěn)定、征管成本高、稅收收入少。

（三）迫使中央和地方財政關(guān)系調(diào)整

“五五”格局能否彌補地方財政稅收收入，尚需精確計算。如果中央不能彌補地方稅收入的直接減少，地方積極性以及事權(quán)的發(fā)揮效果將受到影響，阻礙稅制改革，財政作為國家治理基礎(chǔ)和支柱作用將難以發(fā)揮。

二、完善地方稅體系是帕累托效率實現(xiàn)的必要途徑

（一）社會效率最大化的地方稅需要

在中國戶籍制度下，地方政府能夠優(yōu)化公共服務(wù)，提供投資者和居民需要的公共產(chǎn)品，改善當(dāng)?shù)爻Ｗ【用窀＠健２煌瑢哟蔚墓参锲穭澐譀Q定地方稅的存在以及地方稅事權(quán)范圍。中央政府過多地承擔(dān)地方公共物品的義務(wù)，存在信息不對稱、交易成本高等諸多問題。地方政府更了解當(dāng)?shù)氐奶厣l(fā)展優(yōu)勢及民眾的偏好，可有效避免公共物品供需不配位問題，降低公共支出成本，提高公共品質(zhì)量和效率，滿足納稅人利益。地方當(dāng)下難以通過地方稅收方式籌集到足夠財力，將加劇財權(quán)與事權(quán)的不匹配。

（二）部分稅種不能充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種

雙主體的稅制體系尚未建立，所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅的比重偏低，不利于發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能。房產(chǎn)稅僅對保有環(huán)節(jié)征稅，稅收收入占比較低，在短期內(nèi)不能改變地方稅收收入減少的格局，也需要考量倫理問題和社會公平問題。所得稅很難成為地方稅主體稅種，將所得稅類稅基全部作為地方稅稅基，可能造成地區(qū)間稅源競爭從而阻礙要素流動。朱青認為，在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅或特別消費稅可以分給地方，稅基是消費，且與人口有關(guān)。目前中國只對部分商品進行征稅，如果擴大征稅的范圍，勢必增加消費者負擔(dān)，降低消費者福利。而資源稅和環(huán)境稅雖然在擴圍，但稅費協(xié)調(diào)等問題仍難以解決。

三、如何完善地方稅制體系

國外完善的地方稅體系以健全的法制和稅制為依托，中國的稅制體系至今沒有稅收基本法，實體法只有四部，給地方下方適度的稅收立法權(quán)，但是絕非上策。

（一）完善共享稅制度建設(shè)

營改增全面實施之后。增值稅中央地方共享比例的調(diào)整，意在推進政策的實施，彌補地方政府的財政收入。在該事實下，進一步完善共享稅制的建設(shè)是可取之路。所得稅類與增值稅作為共享稅是從稅款上進行分享，可以考慮從稅源上進行共享，一方面可以保證地方財政收入，另一方面可以保證地方征稅的自由度。

（二）健全非稅制度

地方稅體系的完善除了考慮稅制本身的因素，也應(yīng)考慮非稅收入相關(guān)的制度改革。中國是人口大國又是資源大國，規(guī)范合理的收費一定程度上保證地方收入，同時增加地方收入的靈活性，促進地方履行相應(yīng)事權(quán)。應(yīng)規(guī)范非稅收入制度，形成地方稅收和非稅制度相結(jié)合的地方收入體系。

（三）加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度

現(xiàn)行稅制下，轉(zhuǎn)移支付機制對調(diào)節(jié)地區(qū)財力差異有重要意義。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中超過50%為專項轉(zhuǎn)移支付，且要求地方政府配套相應(yīng)的財政投入，限制了地方政府自主性，加劇地方政府財力緊張。

2014年財稅改革之初，財政部提出六大稅制改革，要求2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政體制基本建立。從地方角度考慮，維持必要的財力自由度利于事權(quán)發(fā)揮，增加共享稅分成比例，擴大轉(zhuǎn)移支付均可以成為改革方向。從納稅人角度來看，不同稅種凸顯性不同，納稅人對直接稅更敏感，地方稅征收應(yīng)考慮以直接稅為重點，健全地方稅制體系。