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    財政新政下高職院校內(nèi)涵建設(shè)策略研究

    2017-03-04 20:25:57孔德蘭周建松
    職教論壇 2016年33期
    關(guān)鍵詞:高職院校

    孔德蘭+周建松

    摘 要:黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中,我國全面深化財政體制和教育體制改革。在此背景下,高職院校內(nèi)涵建設(shè)必須適應(yīng)新的財政投入方式的要求。本文結(jié)合新形勢下的財政體制改革政策,歸納提煉“加減乘除”財政投入教育新機制的基本含義,分析其對高職教育內(nèi)涵建設(shè)產(chǎn)生的影響,進而提出適應(yīng)新的財政投入機制高職院校內(nèi)涵建設(shè)若干理念和策略。

    關(guān)鍵詞:財政投入機制;高職院校;生均撥款

    作者簡介:孔德蘭(1972-),女,貴州遵義人,浙江金融職業(yè)學(xué)院會計系教授,研究方向為財務(wù)和高等職業(yè)教育;周建松(1962-),男,浙江海寧人,浙江金融職業(yè)學(xué)院黨委書記,教授,研究方向為金融和高等職業(yè)教育。

    基金項目:浙江省高職高專院校優(yōu)勢專業(yè)建設(shè)項目“會計優(yōu)勢專業(yè)建設(shè)”(浙財教[2012]281號文件),主持人:孔德蘭。

    中圖分類號:G710 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1001-7518(2016)33-0029-04

    黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中,黨中央、國務(wù)院對財政體制、社會保障機制,文化教育體制等都進行了空前的大力度改革。這些改革不僅直接對教育體制綜合改革提出了要求,而且對支持教育投入的財政體制改革也提出了挑戰(zhàn),它要求高職教育內(nèi)涵建設(shè)必須適應(yīng)新的財政投入方式。為此,我們要適應(yīng)形勢,更新觀念,研究對策。本文結(jié)合新形勢下的財政體制改革政策,歸納提煉“加減乘除”財政投入教育新機制的基本含義,分析其對高職教育內(nèi)涵建設(shè)產(chǎn)生的影響,進而提出適應(yīng)新的財政投入機制高職院校內(nèi)涵建設(shè)若干理念和策略。

    一、“加減乘除”財政投入高職教育新機制的政策含義

    根據(jù)《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法律規(guī)定,當(dāng)前,我國財政對高職教育投入的政策可以概括為“加減乘除”四項機制,其基本政策含義如下:

    (一)財政投入高職教育的“加”

    這里的“加”,主要是指提高保障水平,提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和水平。1994年實施分稅制財政體制改革時,國務(wù)院從財政支出的角度對中央與地方的事權(quán)和支出劃分做了原則性規(guī)定[1]。其后,隨著政府職能的調(diào)整和機構(gòu)改革的推進,省以下事權(quán)責(zé)任劃分陸續(xù)做了一些調(diào)整,進一步明確了各級政府的負(fù)擔(dān)比例,進一步明晰了政府間事權(quán)范圍。當(dāng)然,不同省市支出劃分存在較大的差異。就高等職業(yè)教育而言,2014年,財政部、教育部發(fā)布《關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度 加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》(財教[2014]352號),要求各省建立生均撥款制度,提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)水平[2]。中央財政采取生均獎補的方式對各省進行考核和激勵,即按照兩部要求高職生均標(biāo)準(zhǔn)到2017年達到12000元的標(biāo)準(zhǔn),缺少的部分由中央和地方來協(xié)商解決,通過這種獎補方式使生均撥款在2017年達到12000元的標(biāo)準(zhǔn)。

    (二)財政投入高職教育的“減”

    這里的“減”,即簡政放權(quán),擴大高職院校在資金投入方面的自主權(quán),提高學(xué)校自主統(tǒng)籌資金的權(quán)力,減除在資金使用上的制度障礙。具體來說,采取保底、獎優(yōu)、放開、搞活的財政支持政策,確保各學(xué)校自主統(tǒng)籌運用資金。與此相適應(yīng),中央財政一般不對地方院校直接設(shè)立專項,而是采用政策引導(dǎo)、省級統(tǒng)籌的辦法。地方財政通過一般公共預(yù)算安排用于支持高職院校發(fā)展的經(jīng)費,按全日制高等職業(yè)學(xué)歷教育在校生人數(shù)折算的平均水平,包括基本支出和項目支出。中央財政統(tǒng)一以省份為單位考核,不要求對轄區(qū)內(nèi)高職院校平均安排。這樣,地方政府和高職院校自主統(tǒng)籌和安排資金的權(quán)利會相應(yīng)增大,更有利于激發(fā)高職院校的辦學(xué)活力,以提高高職院校對于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)能力和自主發(fā)展能力。

    (三)財政投入高職教育的“乘”

    這里的“乘”,即充分利用財政項目資金的杠桿和乘數(shù)效應(yīng),撬動和引導(dǎo)院校通過市場調(diào)節(jié),多渠道籌措資金,放大財政資金的功用。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,公共財政供給主要表現(xiàn)為一種確定目標(biāo)并進行決策與選擇的過程,核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用[3]。財政投入方式主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。國家將職業(yè)教育管理權(quán)限下放到地方,主要是要讓地方政府承擔(dān)部分責(zé)任以及更好完成中央交辦的任務(wù),這體現(xiàn)了財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。財政體制改革后,中央財政僅保留了高等職業(yè)院校專業(yè)教學(xué)資源庫建設(shè)項目,且采用自主先建、省級推薦、全國評定的方式,目的就是通過這個中央財政項目,引導(dǎo)和撬動學(xué)校和地方乃至行業(yè)企業(yè)投入更多的資金和精力,重視以專業(yè)教學(xué)資源庫建設(shè)為主要內(nèi)容的內(nèi)涵建設(shè)。

    (四)財政投入高職教育的“除”

    這里的“除”,即強調(diào)各學(xué)校建立內(nèi)控體系建設(shè),以防范財務(wù)管理風(fēng)險。這其中一個核心問題就是院校治理,而院校治理最關(guān)鍵的就是章程建設(shè)和按章程辦事,使資源配置效益最大化。在國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃實施期間,高職院校普遍加強了基礎(chǔ)能力建設(shè),這其中就包括財務(wù)管理能力。財政投入新機制要求學(xué)校建立規(guī)范的預(yù)算委員會,建立健全財務(wù)審批制度,重視內(nèi)控體系建設(shè),加強內(nèi)部審計工作,防范可能存在的財經(jīng)風(fēng)險,真正使財務(wù)工作成為全員財務(wù)、責(zé)任財務(wù)、績效財務(wù),讓財務(wù)管理部門管好自己、帶好整體、管牢全校,這些對保障高職院校自主發(fā)展都是非常重要的。

    二、正確把握“加減乘除”財政投入新機制對高職教育內(nèi)涵建設(shè)的影響

    我國高等職業(yè)教育在過去三十年經(jīng)歷了一個規(guī)模擴張大發(fā)展的時期。在這個過程中,高職院校普遍依靠每年在校生規(guī)模增加的優(yōu)勢來贏得財政投入的增加。在高職教育規(guī)模擴張階段,尤其在高等教育由精英教育向大眾化轉(zhuǎn)變以至大眾化向普及化推進的時期,這種財政投入機制無疑是具有積極意義的。除按在校生規(guī)模撥款這種投入形式外,項目支持和項目撬動一直是促進高職教育這些年發(fā)展的外生動力,這導(dǎo)致一些學(xué)校自我配置資源和管理財務(wù)的能力不強,成為人們普遍詬病的問題?!凹訙p乘除”的財政投入新機制旨在適應(yīng)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的新要求,優(yōu)化結(jié)構(gòu),明確職責(zé)、提高績效、促進發(fā)展,這對高職教育發(fā)展內(nèi)涵建設(shè)所產(chǎn)生的影響不容忽視。

    (一)生均撥款制度要求高職院校以改革和績效為導(dǎo)向

    眾所周知,過去這些年,我國高等職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)歷了一個規(guī)模大擴張的時期。在這個過程中,公辦高職院校采用“綜合定額+專項補助”的投入方式,這些院校普遍依靠每年在校生規(guī)模增加的優(yōu)勢來贏得財政投入的增加。特別是2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出要進一步落實城市教育費附加用于職業(yè)教育的政策。從2006年起,城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例,一般地區(qū)不低于20%,已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)不低于30%。在高職教育規(guī)模擴張階段,尤其在高等教育大眾化向普及化推進時期,這種財政投入機制無疑是具有積極意義的。建立生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn),是實現(xiàn)職業(yè)教育效率和公平的必由之路,也是基本公共服務(wù)均等化的客觀要求。職業(yè)教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)不等同于生均教育成本,成本是教學(xué)過程中實際消耗資源的數(shù)量和費用,并不能說明在此成本下的教學(xué)是有效率的、教學(xué)效果是最佳的,而生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)則是實現(xiàn)教育效率下的生均耗費,在此經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)下,職業(yè)教育的基本教學(xué)需求以及發(fā)展?jié)摿π枨蠖寄艿玫匠浞譂M足,對于無法達到生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的省份,政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付手段補足差額,保證教育經(jīng)費的充足性。

    (二)專項投入的減少影響到高職院校內(nèi)涵建設(shè)深化

    我國當(dāng)前的教育財政體制中,職業(yè)教育經(jīng)費投入以地方為主,按照財權(quán)和事權(quán)一致的原則,地方政府應(yīng)具備相應(yīng)的財政能力。但實際情況是,由于地方、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡,地方政府財力也相差懸殊,對職業(yè)教育的支持力度方面自然也是天壤之別,因此,區(qū)域間職業(yè)教育經(jīng)費投入的充裕度也大不相同。厘清中央政府與地方政府在職業(yè)教育領(lǐng)域經(jīng)費職責(zé),縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)職業(yè)教育經(jīng)費差異,實現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展的均等化,這對財政投入政策和機制提出了巨大的挑戰(zhàn)。由于財政部門經(jīng)費撥款方法的改革,也就是減少專項政策的出臺,使得專門用于內(nèi)涵建設(shè)的項目可能會減少,我國高校長期來形成的爭取專項,學(xué)校及行業(yè)企業(yè)配套的思維,往往可能影響學(xué)校對內(nèi)涵建設(shè)項目資金的安排。財稅體制改革以后,要求減少專項轉(zhuǎn)移支付,增加一般性轉(zhuǎn)移支付,以后中央財政會嚴(yán)格控制專項。但項目建設(shè)不僅關(guān)乎財政專項的資金,而且也標(biāo)明了項目名稱和等級,對學(xué)校的品牌建設(shè),對項目負(fù)責(zé)人和參與人的地位和發(fā)展都直接相關(guān);自籌經(jīng)費做項目與上級專項做項目具有不同的政策和社會效應(yīng),項目主持人和教師的積極性也不盡相同。正因如此,我們必須防止這些政策對學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)和項目發(fā)展的影響。

    (三)上級政府專項引導(dǎo)的減少會影響地方政府相應(yīng)的配套投入

    省級政府在中央與省以下各級政府間起著承上啟下的作用,特別是在中觀層次上承擔(dān)著重要的經(jīng)濟管理和調(diào)控職能。從財政支出責(zé)任來看,省級政府主要承擔(dān)省級國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費,調(diào)整全省國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施區(qū)域調(diào)控等方面的支出以及由本級直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。從促發(fā)展、惠民生的角度,教育是重要的事業(yè)發(fā)展支出。其實,??茖哟胃叩冉逃墒〖壢嗣裾y(tǒng)籌的政策早已明確。但由于受計劃經(jīng)濟體制思想的影響和行政化管理思維的影響,下級政府習(xí)慣于向上級政府“等、靠、要”,或者說與上級政府的導(dǎo)向和方向保持一致。因此,在實踐中上級立項、下級跟進,中央設(shè)項、地方配套的做法十分普遍。特別是在2006年開始實施國家示范性高等職業(yè)教育建設(shè)計劃項目以來,這一做法已經(jīng)形成慣例。在高職發(fā)展政策強調(diào)省級統(tǒng)籌的背景下,上述狀況難免會影響省級的政策設(shè)計能力,影響省級教育行政主管部門向同級財政部門爭取項目資金的理由,從而在一定上影響到地方財政對高職教育的投入,導(dǎo)致高職院校在推動內(nèi)涵發(fā)展中也會受到較大的資金制約。

    三、適應(yīng)財政投入新機制的高職院校內(nèi)涵建設(shè)理念和策略

    作為新時期、新階段的財政投入教育新政策,“加減乘除”四項機制也是一套改革組合拳,既是四個全面戰(zhàn)略布局在財經(jīng)領(lǐng)域的具體體現(xiàn),也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求,其總框架和總思路代表著方向和未來,隨著一般性轉(zhuǎn)移支付的實行,省級地方政府資金分配權(quán)利相應(yīng)增大,其在整個職業(yè)教育的管理當(dāng)中的作用將更加明顯、地位將更加突出重要。高職院校必須加強學(xué)習(xí)、加深理解并適應(yīng)這種變革和要求,并在此基礎(chǔ)上,積極推進實施高職院校內(nèi)涵建設(shè)。

    (一)要按內(nèi)涵發(fā)展思維統(tǒng)籌學(xué)校工作

    高等職業(yè)教育發(fā)展到今天,規(guī)模擴張、征地造房子、設(shè)專業(yè)鋪攤子的任務(wù)已經(jīng)基本完成,高等職業(yè)教育應(yīng)該也必須進入內(nèi)涵發(fā)展階段,它要求學(xué)校管理理念的變化、管理重心的變化、領(lǐng)導(dǎo)人思維方式的變化,要求學(xué)校必須繼續(xù)加強專業(yè)建設(shè)、課程改革、加快推進教學(xué)和管理信息化、加大對師資隊伍的投入,加快培育學(xué)校的優(yōu)勢與特色,形成系統(tǒng)先進的辦學(xué)理念,探索學(xué)校品牌發(fā)展之路[4]。特別是在深化教育教學(xué)改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、建設(shè)高水平專兼結(jié)合專業(yè)教學(xué)團隊、提高社會服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等方面取得明顯進展。在這一前提下,要特別重視人才培養(yǎng)是學(xué)校第一的根本任務(wù),堅持立德樹人,努力培養(yǎng)中國特色社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人。

    (二)要遵循創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育的理念

    高等職業(yè)教育作為我國高等教育的一個新的類型,其發(fā)展史就是創(chuàng)新史,它因創(chuàng)新而生、創(chuàng)新而存、創(chuàng)新而興、創(chuàng)新而大、創(chuàng)新而強,在新的歷史條件下,要推動和實現(xiàn)高等職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展,必須貫徹好五大發(fā)展理念,尤其是要把創(chuàng)新發(fā)展擺到突出位置,對此,教育部正式發(fā)布了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015-2018年)》(教職成﹝2015﹞9號)就此進行了指導(dǎo)性引導(dǎo),明確22項任務(wù)和65個項目。這些所列的任務(wù)和項目全都是由省里來自主申請的,在執(zhí)行方式也更加突出地方政府作用的發(fā)揮,因此,地方政府的積極性和高職院校自主性對高職教育的發(fā)展將起到越來越重要的作用。高職院校完全可以以此為理念確定內(nèi)涵發(fā)展和改革創(chuàng)新的理念,切實把高等職業(yè)教育中富有特色和創(chuàng)新的方面做得更優(yōu)更特,以真正實現(xiàn)其類型和特色的不可替代性。

    (三)要牢牢把握提高人才培養(yǎng)質(zhì)量這一核心主題

    關(guān)于職業(yè)教育的發(fā)展,習(xí)近平總書記有過重要指示,這就是服務(wù)“四個全面”戰(zhàn)略布局和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,以立德樹人為根本,以服務(wù)發(fā)展為宗旨,以促進就業(yè)為導(dǎo)向,堅持適應(yīng)需求、面向人人,堅持產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、知行合一,推動高等職業(yè)教育與經(jīng)濟社會同步發(fā)展,加強技術(shù)技能積累,提升人才培養(yǎng)質(zhì)量,為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供人才保障。這就意味著,高職院校要把提高人才培養(yǎng)質(zhì)量作為第一要務(wù),培養(yǎng)能夠適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求的高技術(shù)技能型人才。職業(yè)高專院校必須創(chuàng)新辦學(xué)體制機制,創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式,推進合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展,建立和健全校行政企全方位、立體化合作發(fā)展機制,增強高職院校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力,實現(xiàn)行業(yè)企業(yè)與高職院校相互促進,區(qū)域經(jīng)濟社會與高等職業(yè)教育和諧發(fā)展,在合作中實現(xiàn)人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升,打造高等職業(yè)教育的特色和生命,并使其成為內(nèi)涵建設(shè)的重點。

    (四)要積極謀劃和自主設(shè)計內(nèi)涵建設(shè)項目

    作為新舊治理體制銜接的一個重要機制,項目是高職院校內(nèi)涵建設(shè)重要的載體和平臺。依托項目所具有的信息交換、資源配置和利益分享等功能,政府政策意圖與高職院校發(fā)展意愿得以聚合。項目制反映出政府行政方式和高職院校辦學(xué)模式的調(diào)整,其作用發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了作為一項技術(shù)性管理手段的價值,更涉及到政府和高職院校圍繞項目的運作機制和治理邏輯等關(guān)鍵性議題。高職院校要克服長期以來存在的內(nèi)涵建設(shè)項目靠上級主管部門引導(dǎo)的做法,調(diào)整為學(xué)校根據(jù)高等職業(yè)教育發(fā)展和運行規(guī)律,根據(jù)學(xué)校發(fā)展階段,尊重教師和基層的首創(chuàng)精神,不斷完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),完善教授治學(xué)和學(xué)術(shù)委員會等建設(shè),著力在專業(yè)人才培養(yǎng)模式改革,校企合作體制機制建設(shè),課程開發(fā)與課程組織體系建設(shè),雙師結(jié)構(gòu)隊伍建設(shè),高水平專業(yè)(學(xué)術(shù))帶頭人建設(shè)等方面多設(shè)計項目;在校內(nèi)實踐條件建設(shè),信息化教育教學(xué)環(huán)境營造和設(shè)施改善,校外實訓(xùn)基地建設(shè)等方面增強投入,從而推動學(xué)校實現(xiàn)新的內(nèi)涵式發(fā)展。

    (五)要以績效體現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)的成效

    當(dāng)前,隨著高考生源的逐年下降,部分地區(qū)已開始出現(xiàn)大規(guī)模萎縮,尤其是受社會普遍存在本科情結(jié)的影響,高等職業(yè)院校招生開始受到一定沖擊。在這樣的情形下,如果繼續(xù)沿有單一的生均撥款辦法,不僅會助漲高職院校的規(guī)模擴張思維,使院校難以靜下心來抓內(nèi)涵建設(shè),而且規(guī)模的萎縮可能還會影響財政對高職教育的投入,從而影響學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。從外延發(fā)展到內(nèi)涵建設(shè),這也是學(xué)校建設(shè)發(fā)展的一個質(zhì)的飛躍。高職院校在爭取生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和具體項目方面可以再謀劃,同時作為資金使用方,必須要有績效觀念。作為學(xué)校管理者,必須把理財能力作為治校理政的重要內(nèi)容,要按照“花錢必有責(zé),用錢必有績”的要求研究資金使用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投向和績效,切實提高財政資金的使用績效,提高治校理政水平[5]。

    (六)要提高院校財務(wù)預(yù)算和資金統(tǒng)籌水平

    在新的財政投入體制下,省級的財政責(zé)任會更大,財政部門更多地“給總量、看績效”將是財政投入教育新政的重要內(nèi)容,因此,爭取總量、增加績效,雖還將是高職院校重要的工作內(nèi)容之一,但更多更新的工作在于資金在結(jié)構(gòu)上的切分、用款進度的統(tǒng)籌等??冃И勓a包括省里財政的投入的總體程度,但是更大一部分的指標(biāo)是根據(jù)高職院校事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量來核定的,比方說生均儀器設(shè)備、“雙師型”教師所占的比例、就業(yè)率、不同產(chǎn)業(yè)相關(guān)專業(yè)在校生的結(jié)構(gòu)等等。俗話說,凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。因此,高職院校一定要把預(yù)算工作當(dāng)作大事來抓,除了每年科學(xué)制定好年度財務(wù)預(yù)算外,在制訂學(xué)院中長期發(fā)展規(guī)劃時,應(yīng)一并研究學(xué)院財務(wù)的中長期規(guī)劃,并使之與上級主管部門的要求相互配套,提前謀劃。這里需要特別強調(diào)的是,預(yù)算能力也將成為校系(處)兩級干部重要的能力,不僅要高度重視財務(wù)預(yù)算的編制工作,更要高度重視財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整、分析與考核工作,以投入的效益來測量和彰顯預(yù)算的成效。

    參考文獻:

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    [2]財政部,教育部.關(guān)于建立完善以改革和績效為導(dǎo)向的生均撥款制度 加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見(財教[2014]352號)[Z].2014.

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    [4]周建松.以“三低”謀“三高”:高等職業(yè)教育發(fā)展政策和機制創(chuàng)新的研究與實踐[J].中國高教研究,2010(7):75-77.

    [5]辛斐斐.全覆蓋戰(zhàn)略下職業(yè)教育財政政策研究[M].北京:人民出版社,2015:161.

    責(zé)任編輯 蔡久評

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