從建立導(dǎo)游薪酬制度到落實(shí)導(dǎo)游權(quán)益保護(hù)

高益青　江合寧

摘 要 近年來(lái)，海南省旅游主管部門(mén)一直希望改革導(dǎo)游薪酬制度，即建立導(dǎo)游基本工資和合法傭金來(lái)取代導(dǎo)游依賴(lài)購(gòu)物回扣獲得收入的方式，從而根本破解導(dǎo)游宰客的旅游市場(chǎng)亂象。但是，無(wú)論是在立法中加以規(guī)定，還是集中整治旅行社的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式，都不能使這項(xiàng)改革獲得預(yù)想的效果。問(wèn)題的關(guān)鍵在于導(dǎo)游被收取高額的人頭費(fèi)，這是由導(dǎo)游工作特點(diǎn)和導(dǎo)游在與旅行社博弈中的相對(duì)弱勢(shì)地位所決定的。因此，本文認(rèn)為只有對(duì)旅行社向?qū)в问杖∪祟^費(fèi)的行為進(jìn)行制度化管理，真正對(duì)導(dǎo)游的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，才能有效地消除旅游市場(chǎng)中的宰客陷阱。

關(guān)鍵詞 導(dǎo)游 權(quán)益 薪酬制度 零負(fù)團(tuán)費(fèi)

作者簡(jiǎn)介：高益青，三亞學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，講師；江合寧，三亞學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，教授。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.102

自1988年建省以來(lái)，旅游業(yè)日益成為海南的支柱產(chǎn)業(yè)。2009年隨著國(guó)際旅游島建設(shè)規(guī)劃正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，旅游業(yè)更是被確立為全省經(jīng)濟(jì)起飛的產(chǎn)業(yè)著力點(diǎn)。幾年來(lái)，海南省各級(jí)旅游行政主管部門(mén)為改善海南旅游環(huán)境構(gòu)思了不少新舉措，但并未徹底消除旅游行業(yè)的各種痼疾——“三亞宰客門(mén)”、“三亞導(dǎo)游門(mén)”、“百元一日游”、“黃金劫”……這一系列事件的發(fā)生，不僅暗示著海南的旅游亂象并未得到根本性的遏制，同時(shí)也表明，旅游行政執(zhí)法部門(mén)有必要換一種思路來(lái)考慮海南省旅游市場(chǎng)的行政監(jiān)管。

在這些旅游市場(chǎng)亂象中，首當(dāng)其沖的就是導(dǎo)游人員的宰客問(wèn)題。眾所周知，導(dǎo)游員是旅行團(tuán)和旅游者首先以及主要接觸到的旅游從業(yè)人員。他的表現(xiàn)和行為直接影響到旅游者對(duì)海南旅游行業(yè)的基本看法和整體觀(guān)感。而海南旅游市場(chǎng)所暴露的“宰客”、“欺詐”、“高消費(fèi)”、“劣質(zhì)服務(wù)”又無(wú)一不與導(dǎo)游有關(guān)。因此，治理海南旅游市場(chǎng)的問(wèn)題理所當(dāng)然首先從抓好導(dǎo)游服務(wù)開(kāi)始。

然而，海南旅游市場(chǎng)層出不窮的宰客行為雖然與導(dǎo)游人員有關(guān)，但并不能完全甚至主要地歸因于導(dǎo)游人員。這一點(diǎn)不僅導(dǎo)游自己清楚而且旅游行業(yè)的專(zhuān)家、學(xué)者，乃至海南旅游主管部門(mén)也都非常清楚。在今年初的海南“兩會(huì)”上，海南政協(xié)委員、民建海南省委曹偉成主委就說(shuō)到：“導(dǎo)游屬于旅游業(yè)中‘無(wú)薪水、無(wú)勞保、無(wú)福利的‘三無(wú)群體，導(dǎo)游帶團(tuán)服務(wù)所得成為導(dǎo)游的唯一收入來(lái)源”，因此，“缺乏一個(gè)合理的導(dǎo)游薪酬機(jī)制、導(dǎo)游沒(méi)有合法穩(wěn)定的收入是影響導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的主要原因” 。

一、海南省導(dǎo)游權(quán)益保護(hù)的政策與法規(guī)

近年來(lái)，為了踐行海南國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃，打造海南國(guó)際旅游島的陽(yáng)光形象，海南省旅游行政主管部門(mén)動(dòng)了不少腦筋，其中與導(dǎo)游權(quán)益保護(hù)有關(guān)的主要是籌劃建立導(dǎo)游薪酬制度以取代以購(gòu)物和自費(fèi)項(xiàng)目回扣作為導(dǎo)游收入的做法。自2009年至今，出臺(tái)了一系列與之相關(guān)的政策和法規(guī)，以“落實(shí)導(dǎo)游薪酬和社會(huì)保險(xiǎn)制度”，包括：《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》、《海南省旅行社經(jīng)營(yíng)規(guī)范（試行）》、《海南省旅游條例》等。其中最新也是最為權(quán)威的，就要算是最近修改頒布的《海南省旅游條例》。在這份2014年11月1日正式施行的條例中，不僅有對(duì)導(dǎo)游行為進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)容，而且對(duì)侵害導(dǎo)游合法權(quán)益的行為特別是落實(shí)導(dǎo)游薪酬方面有了明確的處理辦法。該條例除了在第33條強(qiáng)調(diào)“旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)與其招用的從業(yè)人員訂立書(shū)面勞動(dòng)合同，依法支付勞動(dòng)報(bào)酬，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，維護(hù)從業(yè)人員的合法權(quán)益。”在第37條規(guī)定“旅行社安排導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用，不得以購(gòu)物或者自付費(fèi)項(xiàng)目回扣等非法收入代替導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)?！边€在第九章法律責(zé)任部分規(guī)定：“違反本條例第三十七條規(guī)定，未向臨時(shí)聘用的導(dǎo)游支付導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用，要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖≠M(fèi)用，或者以購(gòu)物、自付費(fèi)項(xiàng)目回扣等非法收入代替導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)的”；“依照《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》處罰” 。然而，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》第36條只對(duì)“要求導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員為接待旅游團(tuán)隊(duì)向旅行社支付費(fèi)用、墊付旅游接待費(fèi)用及其他不合理費(fèi)用”的行為規(guī)定了處罰，而對(duì)“以購(gòu)物、自付費(fèi)項(xiàng)目回扣等非法收入代替導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)的”行為沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)此只能參照第37條的規(guī)定即“旅行社不向其聘用的導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊(duì)人員支付報(bào)酬，或者所支付的報(bào)酬低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定處理”來(lái)進(jìn)行處理 。

從內(nèi)容上看，對(duì)導(dǎo)游權(quán)益規(guī)定最為詳細(xì)的則是2014年初頒布的《海南省旅行社經(jīng)營(yíng)規(guī)范（試行）》。相比《海南省旅游條例》，它不僅要求旅行社與聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動(dòng)合同，而且規(guī)定“旅行社自用工之日起超過(guò)一個(gè)月不滿(mǎn)一年未與勞動(dòng)者訂立書(shū)面勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者每月支付二倍的工資”。此外，它還在第36條首次明確了“未支付導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用，要求導(dǎo)游墊付或收取費(fèi)用的法律責(zé)任”。需要說(shuō)明的是，這里的法律責(zé)任不僅針對(duì)旅行社也針對(duì)旅行社主管人員，即對(duì)違規(guī)的旅行社實(shí)施了“雙處罰”：對(duì)旅行社“責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷(xiāo)旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證”，對(duì)旅行社主管人員和其他直接責(zé)任人員“處二千元以上二萬(wàn)元以下罰款” 。

盡管這份《海南省旅行社經(jīng)營(yíng)規(guī)范（試行）》可以說(shuō)在導(dǎo)游權(quán)益保護(hù)方面已經(jīng)規(guī)定的相當(dāng)具體和全面了，但是作為海南省旅游發(fā)展委編寫(xiě)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，其效力還有待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。但海南省關(guān)于保障導(dǎo)游人員薪酬權(quán)益方面的規(guī)定之前并非空白，禁止旅行社向?qū)в问杖〗哟龍F(tuán)隊(duì)的費(fèi)用，或者以購(gòu)物回扣代替導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)的早有明文規(guī)定。我們可以從兩份早年頒布的類(lèi)似規(guī)定中獲得一些啟示。2002年和2003年海南省先后出臺(tái)了《海南省整治旅游市場(chǎng)秩序建立合法傭金制工作方案（試行）》和《海南省旅游傭金結(jié)算管理辦法》，在全國(guó)率先確立了傭金制度，試圖把購(gòu)物回扣納入合法的軌道，強(qiáng)調(diào)了傭金只能由專(zhuān)門(mén)的銀行結(jié)算網(wǎng)絡(luò)劃轉(zhuǎn)，禁止“私授回扣”和“現(xiàn)金回扣”。根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，海南省大部分旅游購(gòu)物單位都購(gòu)買(mǎi)并按照了傭金結(jié)算終端系統(tǒng)，海南導(dǎo)游也都人手一張IC卡?？山Y(jié)果是這個(gè)系統(tǒng)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)想的作用，因?yàn)檫@套系統(tǒng)仍然需要人來(lái)操作，沒(méi)有誰(shuí)會(huì)把實(shí)際購(gòu)物量輸入電腦，而旅游行政執(zhí)法人員還沒(méi)有多到可以每家購(gòu)物單位都安排人手進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控。這套系統(tǒng)之所以不受歡迎，不僅僅是因?yàn)椤霸黾恿私灰壮杀?，增加了交易時(shí)間，增加了結(jié)算工序”，而且在于它“打破了海南旅游長(zhǎng)年以來(lái)形成的一套不成文的旅游規(guī)則” 。

二、導(dǎo)游薪酬制度在落實(shí)導(dǎo)游權(quán)益保護(hù)方面的成效

在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，導(dǎo)游一直處于相對(duì)弱勢(shì)的一方，與旅行社之間沒(méi)有任何平等對(duì)話(huà)的平臺(tái)，議論中的“導(dǎo)游協(xié)會(huì)”仍然只是停留在海南省旅游委設(shè)想和醞釀當(dāng)中。雖然從國(guó)家到海南地方的旅游法規(guī)都已明文規(guī)定旅行社要向?qū)в巍爸Ц秳趧?dòng)報(bào)酬”、“不得要求導(dǎo)游墊付或者收取任何費(fèi)用”、“不得以購(gòu)物或者自付項(xiàng)目回扣等非法收入代替導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)”，但是由于《旅游法》規(guī)定導(dǎo)游“必須接受旅行社委派”，不得私自承攬導(dǎo)游業(yè)務(wù)，這就確立了旅行社的主導(dǎo)地位 。對(duì)于導(dǎo)游而言，根本無(wú)法知悉旅行團(tuán)是否涉及“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”。即使知道，導(dǎo)游也沒(méi)有依法拒絕的可能，因?yàn)檫@意味著以后再也不能在該旅行社接團(tuán)；如果他依法舉報(bào)，那就徹底無(wú)法在此行業(yè)立足。事實(shí)上，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)極其激烈的情況下，“全國(guó)主要客源地組團(tuán)來(lái)瓊的旅行社幾乎都參與了‘零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，海南導(dǎo)游所接待的團(tuán)隊(duì)可以說(shuō)九成都是違規(guī)的“零負(fù)團(tuán)” 。舉例來(lái)說(shuō)，2009年武漢至海南的一個(gè)五天四晚標(biāo)準(zhǔn)團(tuán)的對(duì)外報(bào)價(jià)是1780元/人，其中僅有300元/人是海南地接社實(shí)際拿到的費(fèi)用，而在海南五天四晚的團(tuán)隊(duì)消費(fèi)至少要690元/人，中間形成了390元/人的“巨坑”?，F(xiàn)在這個(gè)坑更深，海南地接社反過(guò)來(lái)需要向客源地旅行社支付最高可達(dá)1600元/人的“買(mǎi)團(tuán)”成本 。因此，導(dǎo)游還沒(méi)接團(tuán)就要考慮怎么去填平這個(gè)“巨坑”。這種侵害導(dǎo)游權(quán)益，讓導(dǎo)游為旅行社惡性競(jìng)爭(zhēng)買(mǎi)單的游戲規(guī)則而不是旅行社沒(méi)有與導(dǎo)游簽訂勞動(dòng)合同、未支付其勞動(dòng)報(bào)酬，才根本性地導(dǎo)致了導(dǎo)游普遍地采取壓縮旅游時(shí)間，增加購(gòu)物時(shí)間和次數(shù)，誘導(dǎo)甚至強(qiáng)迫自費(fèi)加點(diǎn)來(lái)“填坑”。退一步看，即使是導(dǎo)游薪酬制度真正被建立起來(lái)并有效貫徹執(zhí)行了，定點(diǎn)購(gòu)物單位的簽單和500元/人的人頭費(fèi)的任務(wù)導(dǎo)游也必須要加以完成。這就意味著，一個(gè)三十人的標(biāo)準(zhǔn)旅行團(tuán)，導(dǎo)游無(wú)論盈虧都必須上繳15000元給旅行社，如果他還想繼續(xù)有團(tuán)可以接。

由此可見(jiàn)，只要旅游市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)存在，導(dǎo)游薪酬制度的健全不健全就變成了一個(gè)相對(duì)次要的問(wèn)題，旅行社會(huì)想法設(shè)法把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到導(dǎo)游身上，逼迫他們從游客身上找回自己的人頭費(fèi)和團(tuán)費(fèi)虧空。因此，治理“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”就成了最近兩年海南省旅游主管部門(mén)整頓旅游市場(chǎng)的主要方向。2013年海南成立了“旅游市場(chǎng)綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組”并連續(xù)展開(kāi)了七次高密度的旅游市場(chǎng)檢查 。到2014年國(guó)慶，“全省已累計(jì)查處并執(zhí)行完畢涉旅案件352宗，其中涉案旅行社90家（次），旅行社責(zé)任人20人（次），導(dǎo)游56人（次）” 。雖然成果顯著，但是檢視這七批公布的查處名單，不難發(fā)現(xiàn)僅有第三批查處了“?？谔焯煊巍钡人募?、第七批查處了“廈門(mén)眾游國(guó)際旅行社海南分公司”等兩家旅行社“存在低于成本價(jià)格招徠、接待游客的‘零負(fù)團(tuán)費(fèi)行為”，僅在第六批查處了“海南牽手旅行社有限公司”一家“由導(dǎo)游員墊付團(tuán)款”的行為，而引發(fā)導(dǎo)游變“導(dǎo)購(gòu)”的人頭費(fèi)問(wèn)題竟無(wú)一例 。

三、“構(gòu)建導(dǎo)游薪酬制度以落實(shí)導(dǎo)游權(quán)益保護(hù)”在思路方面的問(wèn)題

事實(shí)上，關(guān)于建立導(dǎo)游薪酬制度的話(huà)題在學(xué)界由來(lái)已久，十多年來(lái)相關(guān)的研究和討論可謂是汗牛充棟。但歸納起來(lái)，這些觀(guān)點(diǎn)大多是遵循以薪酬制度取代購(gòu)物回扣的思路，而實(shí)際上，導(dǎo)游的薪酬制度又一直難以有效的構(gòu)建起來(lái)。其實(shí)，真正追溯起歷史來(lái)，導(dǎo)游原來(lái)是有固定的工資體系的。成立于1956年的“海南華僑旅行服務(wù)社”，其導(dǎo)游原本每月有164元工資，改革開(kāi)放以后，導(dǎo)游才有了額外的收入 。因此，導(dǎo)游固定工資的消失和逐漸依賴(lài)購(gòu)物回扣和加點(diǎn)收費(fèi)獲得收入的趨勢(shì)更像是市場(chǎng)化的結(jié)果，而不是相反。如果真的是這樣，那么以薪酬制度取代購(gòu)物回扣的思路就頗有點(diǎn)逆流而動(dòng)的味道，其操作的難度可想而知。

單從操作的層面來(lái)看，海南構(gòu)建導(dǎo)游薪酬制度的實(shí)踐似乎也印證了這一點(diǎn)。從時(shí)間上看，海南醞釀建立導(dǎo)游薪酬制度已有十多年。早在2000年，海南省就頒布了《海南省導(dǎo)游人員勞動(dòng)報(bào)酬、福利保障及服務(wù)中介費(fèi)暫行辦法》，規(guī)定“導(dǎo)游勞動(dòng)報(bào)酬由基本工資、出團(tuán)津貼和服務(wù)中介費(fèi)構(gòu)成”，且基本工資不得低于省人事勞動(dòng)部門(mén)規(guī)定的最低平均水平，并要求旅行社為專(zhuān)職導(dǎo)游購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工商等保險(xiǎn)，為兼職導(dǎo)游按出勤天數(shù)計(jì)發(fā)勞動(dòng)報(bào)酬 。2002年頒布施行的《海南省旅游條例》第25條則更明確要求旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)與導(dǎo)游簽訂勞動(dòng)合同，發(fā)放工資及其他福利、辦理社會(huì)保險(xiǎn)，“維護(hù)從業(yè)人員的合法權(quán)益” 。最近幾年來(lái)，海南省出臺(tái)的一系列法規(guī)文件對(duì)保護(hù)導(dǎo)游人員的合法權(quán)益的規(guī)定更加詳細(xì)和具體。如2011年的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》第20、22、23條，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》第19條，2014年《海南省旅行社經(jīng)營(yíng)規(guī)范（試行）》第33-37條，以及最近剛剛修改頒布的最新版《海南省旅游條例》第22、33、37條。從效果上看，遲至2012年——用海南省旅游委自己的話(huà)來(lái)說(shuō)——導(dǎo)游薪酬制度仍然是“一直得不到落實(shí)” 。在2012年“海南省人大常委會(huì)關(guān)于導(dǎo)游監(jiān)管和權(quán)益保障的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)會(huì)”上，陸志遠(yuǎn)主任就坦承海南只有四家旅行社建立了導(dǎo)游人員薪酬制度，“將通過(guò)中介導(dǎo)游機(jī)構(gòu)公司化等方式，解決導(dǎo)游基本工資、社會(huì)保險(xiǎn)、帶團(tuán)津貼和獎(jiǎng)金等待遇問(wèn)題”，可是直到2014年初海南“兩會(huì)”上陸主任仍在表示省旅游委才剛剛完成新的導(dǎo)游薪酬體系和社保制度的前期摸底，“今年將通過(guò)建立導(dǎo)游薪酬體系和社保制度等方式解決此問(wèn)題” 。當(dāng)然從立法的角度來(lái)看，海南省對(duì)導(dǎo)游合法權(quán)益的保護(hù)是逐步完善的，無(wú)論是最新的《海南省旅行社經(jīng)營(yíng)規(guī)范（試行）》還是修改后的《海南省旅游條例》都對(duì)不簽訂勞動(dòng)合同、不支付勞動(dòng)報(bào)酬等侵害導(dǎo)游權(quán)益的行為做出了相應(yīng)處罰規(guī)定。但是，立法與“建立導(dǎo)游勞動(dòng)報(bào)酬機(jī)制”、“確立導(dǎo)游從業(yè)的基本保障制度”仍然是有距離的。細(xì)看2014年的《海南省旅游條例》第73條規(guī)定，對(duì)“未向臨時(shí)聘用的導(dǎo)游支付導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用，要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖≠M(fèi)用，或者以購(gòu)物、自付費(fèi)項(xiàng)目回扣等非法收入代替導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)的”行為的處罰竟然還是依照2011年就已頒布的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》。如果這個(gè)規(guī)定能產(chǎn)生預(yù)想的效果，那么2012年在省人大專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)會(huì)上，省旅游委的回答就應(yīng)該是肯定的回答 。

當(dāng)然，這里并不是要抹殺海南旅游主管部門(mén)的努力，而是想表明：對(duì)立法保護(hù)還需要相應(yīng)的、切合實(shí)際的制度保障才能產(chǎn)生實(shí)際效果。海南通過(guò)保障導(dǎo)游合法權(quán)益來(lái)規(guī)范導(dǎo)游行為的思路總體不錯(cuò)，但是以建立導(dǎo)游薪酬制度來(lái)保障導(dǎo)游權(quán)益的辦法是頗具難度的——難就難在真正起作用的制度并非是人為設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是市場(chǎng)博弈的結(jié)果，尤其是在競(jìng)爭(zhēng)極其激烈的旅游行業(yè)，市場(chǎng)配置人力資源的力量與壟斷行業(yè)相比不可同日而語(yǔ)。

四、從委托-代理理論看旅行社向?qū)в问杖「哳~人頭費(fèi)的行為

一般說(shuō)來(lái)，海南導(dǎo)游由帶團(tuán)產(chǎn)生的費(fèi)用主要包含四個(gè)部分：一是2000到10000不等的保證金，二是500元/人的人頭費(fèi)（俗稱(chēng)“填坑5米”，最高可達(dá)800元/人），三是墊付的團(tuán)款，第四是停車(chē)費(fèi)陪同床費(fèi)等無(wú)法實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)的雜費(fèi)。其中，給導(dǎo)游壓力最大的便是人頭費(fèi)。一個(gè)30人的旅行團(tuán)，導(dǎo)游必須繳足旅行社15000元的人頭費(fèi)，若有剩余才有收入可言。換而言之，導(dǎo)游實(shí)際是用15000元的價(jià)格向旅行社購(gòu)買(mǎi)了一個(gè)團(tuán)。盡管《中華人民共和國(guó)旅游法》第38條、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》第36條、《海南省旅行社經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范（試行）》第34條、以及最新的《海南旅游條例》第37條都明文規(guī)定禁止旅行社向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用，而且《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》還規(guī)定了對(duì)違反規(guī)定的旅行社的處罰標(biāo)準(zhǔn)，但是這些收費(fèi)依然是旅游行業(yè)不成文的慣例或潛規(guī)則，旅行社有的是忍氣吞聲的導(dǎo)游來(lái)帶團(tuán)，而任何心懷不滿(mǎn)的導(dǎo)游也都沒(méi)有證據(jù)能向旅游管理部門(mén)進(jìn)行投訴。事實(shí)上，要求旅行社與導(dǎo)游簽訂勞動(dòng)合同的立法更是把導(dǎo)游置于完全受旅行社擺布的從屬地位，這就出現(xiàn)了一個(gè)悖論式的現(xiàn)象：形式上導(dǎo)游與旅行社之間是雇傭關(guān)系，但實(shí)際上兩者之間又是委托-代理關(guān)系。這樣一來(lái)，不僅市場(chǎng)供需關(guān)系，而且雇傭關(guān)系更加重了旅行社和導(dǎo)游之間的委托-代理關(guān)系的極度不平等。

正是因?yàn)槿绱?，勞?dòng)合同不但不能落實(shí)旅行社對(duì)導(dǎo)游的義務(wù)，而且由勞動(dòng)合同所帶來(lái)的旅行社與導(dǎo)游之間形式上的隸屬關(guān)系使得導(dǎo)游對(duì)旅行社的侵權(quán)行為更加無(wú)法說(shuō)不。2014年4月，根據(jù)《海南省深入開(kāi)展旅游市場(chǎng)零負(fù)團(tuán)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)整治工作方案》（瓊旅整治（2014）3號(hào)）文件精神，海南省旅游市場(chǎng)綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室展開(kāi)了為期近5個(gè)月的實(shí)名舉報(bào)活動(dòng)，舉報(bào)內(nèi)容如下：

1. 旅行社以“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式組織接待旅行者。

2. 旅行社拒不履行合同、擅自加點(diǎn)、指定購(gòu)物場(chǎng)所、向?qū)в钨u(mài)團(tuán)、不支付導(dǎo)游工資、不與專(zhuān)職導(dǎo)游簽訂勞動(dòng)合同等行為。

3. 旅行社、旅游景區(qū)、旅游演藝、旅游購(gòu)物、旅游潛水等旅游企業(yè)價(jià)格虛高、收授高薪回扣、商業(yè)回落等行為。

雖然這次舉報(bào)活動(dòng)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，而且也設(shè)置了舉報(bào)電話(huà)、舉報(bào)郵箱和舉報(bào)信箱，但是由于要求“采取實(shí)名書(shū)面舉報(bào)”、“舉報(bào)人須標(biāo)明其真實(shí)身份和具體的聯(lián)系方式”，這無(wú)疑給舉報(bào)人帶來(lái)了相當(dāng)大的舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。雖然活動(dòng)組織者表示會(huì)“做好舉報(bào)人的保密工作”，“對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的，依法從嚴(yán)懲處”，但“舉報(bào)內(nèi)容在舉報(bào)范圍內(nèi)且表述清晰，具有一定的事實(shí)依據(jù)或線(xiàn)索”的舉報(bào)要求又很容易讓旅行社根據(jù)被查處的具體事實(shí)輕易推測(cè)出舉報(bào)人的身份。其實(shí)并不用被舉報(bào)旅行社打擊報(bào)復(fù)，舉報(bào)人自然會(huì)因?yàn)槠茐摹靶幸?guī)”而被出局，“切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益”一語(yǔ)只能流于空文。事實(shí)也證明了如此。自2000年以來(lái)，類(lèi)似的舉措海南旅游行政執(zhí)法部門(mén)幾乎年年都在開(kāi)展，“但一直沒(méi)能走出‘整治-反彈-再整治-再反彈的怪圈” 。就在央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目就三亞旅游無(wú)處不在的宰客陷阱，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、“高額人頭費(fèi)”逼迫導(dǎo)游帶團(tuán)二次消費(fèi)依然如故的現(xiàn)象再度曝光前幾天，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等國(guó)家媒體剛剛高調(diào)報(bào)道了海南11家旅行社因“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”被通報(bào)。但實(shí)際上，根據(jù)海南旅游行政執(zhí)法部門(mén)公布的名單，實(shí)際上只有兩家旅行社真正因?yàn)椤傲阖?fù)團(tuán)費(fèi)”被查，而因?yàn)橄驅(qū)в钨u(mài)團(tuán)或向?qū)в问杖「哳~費(fèi)用的查處一例也無(wú) 。由此可見(jiàn)，突擊式的集中整治或電話(huà)舉報(bào)并不能從根本上消除旅游行業(yè)的宰客陷阱，這關(guān)鍵在于導(dǎo)游權(quán)益受損特別是高額的人頭費(fèi)仍然沒(méi)有得到制度化的遏制。

要想真正消除海南旅游市場(chǎng)的宰客陷阱，首先要制度化地消除旅行社“挖坑”現(xiàn)象。因?yàn)楹Ｄ下糜钨?gòu)物需求非常巨大，按照旅游行業(yè)慣例，旅行社即使收到的不是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的“填坑團(tuán)”，“旅行社自己也會(huì)給導(dǎo)游挖坑，變成填坑團(tuán)”，這樣導(dǎo)游帶團(tuán)購(gòu)物加點(diǎn)，通過(guò)宰客填坑就不可避免。這個(gè)“填坑”現(xiàn)象跟導(dǎo)游有沒(méi)有固定薪酬無(wú)關(guān)，而只跟高額的人頭費(fèi)有關(guān)。從目前的法律和制度來(lái)看，導(dǎo)游上繳旅行社的人頭費(fèi)完全是私下操作的潛規(guī)則，旅游行政執(zhí)法部門(mén)根本無(wú)從查起，除非導(dǎo)游以犧牲自己退出旅游行業(yè)為代價(jià)進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)。但是旅行社受到的處罰很有限，即使《旅游法》也只有“責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款”，少數(shù)情節(jié)特別嚴(yán)重的才“責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷(xiāo)旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證” 。然而法不責(zé)眾，在海南、全國(guó)乃至亞洲整個(gè)行業(yè)都踐行此行規(guī)時(shí)，海南旅游行政執(zhí)法部門(mén)又能處罰幾例？因此，人頭費(fèi)的存在是不可輕易消除的旅游行業(yè)潛規(guī)則，說(shuō)到底它是市場(chǎng)博弈的結(jié)果。要想根本性地遏制高額的人頭費(fèi)，必須首先讓它從暗處走到明處，接受行政執(zhí)法部門(mén)的管控。

事實(shí)上，導(dǎo)游的人頭費(fèi)過(guò)高與導(dǎo)游旅行社之間實(shí)際存在的委托-代理關(guān)系密不可分。根據(jù)委托-代理理論，在非對(duì)稱(chēng)信息情況下，委托人不能觀(guān)測(cè)到代理人的行為，只能觀(guān)測(cè)到相關(guān)變量，這些變量由代理人的行動(dòng)和其它外生的隨機(jī)因素共同決定。因而，委托人不能使用 “強(qiáng)制合同”（forcing contract）來(lái)迫使代理人選擇委托人希望的行動(dòng)，激勵(lì)兼容約束是起作用的。于是委托人的問(wèn)題是選擇滿(mǎn)足代理人參與約束和激勵(lì)兼容約束的激勵(lì)合同以最大化自己的期望效用。

同理，在旅游行業(yè)中，旅行社是無(wú)法觀(guān)測(cè)導(dǎo)游所帶的每個(gè)旅行團(tuán)在購(gòu)物中是賠還是賺，只能觀(guān)測(cè)到“相關(guān)變量”即每個(gè)團(tuán)有多少人，也無(wú)法使用“強(qiáng)制合同”讓導(dǎo)游上繳全部回扣進(jìn)行二次分配，那么，旅行社只有按每個(gè)團(tuán)的人數(shù)來(lái)收取固定數(shù)額的人頭費(fèi)才能在滿(mǎn)足導(dǎo)游參與約束和激勵(lì)兼容約束的情況下最大化自己的期望。然而，由于導(dǎo)游準(zhǔn)入門(mén)檻很低，在市場(chǎng)上導(dǎo)游總體上供大于求的情況下，旅行社需要滿(mǎn)足的導(dǎo)游參與約束條件很小，旅行社不提供導(dǎo)游報(bào)酬，甚至反過(guò)來(lái)向?qū)в问杖∪祟^費(fèi)依然可以能夠找到足夠多的導(dǎo)游參與契約，而通過(guò)嚴(yán)格考試才獲得的入行資格又使得導(dǎo)游退出的機(jī)會(huì)成本很高。

根據(jù)不對(duì)稱(chēng)信息條件下的導(dǎo)游最優(yōu)激勵(lì)模型，當(dāng)導(dǎo)游是風(fēng)險(xiǎn)厭惡者時(shí)，希望旅行社與自己共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也就是希望導(dǎo)游報(bào)酬=基本工資+回扣+小費(fèi)；當(dāng)導(dǎo)游是風(fēng)險(xiǎn)中性或喜好者時(shí)，愿意獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，直接和旅行社分成，既不要固定工資，也不要支付旅行社任何費(fèi)用。這就意味著在旅游淡季或者以低價(jià)甚至零負(fù)團(tuán)費(fèi)招徠的消費(fèi)能力有限的團(tuán)隊(duì)充斥市場(chǎng)時(shí)，導(dǎo)游寧可回扣少一點(diǎn)也要有基本工資保障；在旅游旺季或者團(tuán)隊(duì)消費(fèi)水平高時(shí)直接進(jìn)行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的“包干”。但是現(xiàn)在的導(dǎo)游報(bào)酬模式都不是這樣。越是在“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的經(jīng)營(yíng)模式下，旅行社越是支付不起導(dǎo)游基本工資，越是希望用導(dǎo)游的人頭費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)成本、獲得利潤(rùn)，這恰恰與導(dǎo)游在風(fēng)險(xiǎn)厭惡者條件下的期望對(duì)立的。這表明：旅行社不但不會(huì)以給導(dǎo)游工資的方式與導(dǎo)游共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且連回扣分成也不要，即連團(tuán)隊(duì)二次消費(fèi)不足的風(fēng)險(xiǎn)也不愿意分擔(dān)，直接向?qū)в问杖」潭ㄈ祟^費(fèi)來(lái)保證每個(gè)團(tuán)都能獲得利潤(rùn)。因此，越是在“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”模式下，越是在導(dǎo)游厭惡風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，旅行社越是需要轉(zhuǎn)嫁所有風(fēng)險(xiǎn)。的確，在固定工資條件下，導(dǎo)游的工作是沒(méi)有效率的，“導(dǎo)游選擇的努力水平低于最優(yōu)水平” ，但這個(gè)努力水平?jīng)Q不是做好導(dǎo)游本職工作的帶團(tuán)服務(wù)水平，而是帶團(tuán)購(gòu)物加點(diǎn)的“導(dǎo)購(gòu)”水平。換而言之，導(dǎo)游以“包干”模式獲得收入方式的確能激發(fā)導(dǎo)游把努力水平提高到最優(yōu)水平，但這只能是激發(fā)導(dǎo)游宰客的努力，而且正是以降低其它方面不能用金錢(qián)直接量化的服務(wù)為代價(jià)的。

五、破解海南旅游市場(chǎng)亂象的行政執(zhí)法切入點(diǎn)——對(duì)旅行社向?qū)в问杖「哳~人頭費(fèi)的行為進(jìn)行制度化管理

如此看來(lái)，在旅行社與導(dǎo)游關(guān)系不對(duì)等的情況下，旅行社無(wú)論是在旺季難以直接觀(guān)察到導(dǎo)游實(shí)際獲得的購(gòu)物回扣數(shù)額，還是在淡季想規(guī)避團(tuán)隊(duì)購(gòu)物消費(fèi)不足帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，都愿意收取固定人頭費(fèi)，從而把球直接踢給導(dǎo)游。在此毋需要對(duì)旅行社進(jìn)行道德譴責(zé)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)力量的對(duì)比使這種報(bào)酬機(jī)制在旅行社與導(dǎo)游之間達(dá)到了均衡狀態(tài)。這是屬于旅行社的賣(mài)方市場(chǎng)，而導(dǎo)游只能從旅行社接團(tuán)的《旅游法》規(guī)定也從法律層面確認(rèn)了這個(gè)市場(chǎng)條件。所以，無(wú)論如何三令五申，行政執(zhí)法部門(mén)都無(wú)法制止旅行社向?qū)в问杖≠M(fèi)用，即便是消除了“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式，這一現(xiàn)象依然會(huì)存在，其與建筑工程中流行的“分包”，與地主或房東收取的固定租金，在本質(zhì)上是一樣的。因此，旅游行政執(zhí)法部門(mén)要做的恰恰不應(yīng)是硬性查處旅行社向?qū)в问召M(fèi)現(xiàn)象，也不是越俎代庖規(guī)定旅行社與導(dǎo)游之間就傭金（回扣）分成進(jìn)行合同約定，而是對(duì)旅行社向?qū)в问杖」潭ㄈ祟^費(fèi)的行為進(jìn)行制度化管理。

客觀(guān)地說(shuō)，在制止旅行社向?qū)в问杖「哳~人頭費(fèi)方面，海南省的旅游行政執(zhí)法部門(mén)原來(lái)是有過(guò)制度安排的。早在2002年，海南省就頒布了《海南省整治旅游市場(chǎng)秩序建立合法傭金制工作方案（試行）》，其明文規(guī)定了：

1.旅游購(gòu)物、旅游餐飲、潛水點(diǎn)的傭金制。在全省從事旅游購(gòu)物、餐飲、潛水的旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)和旅行社之間。建立公開(kāi)合法的“公對(duì)公”的銀行賬戶(hù)往來(lái)結(jié)算的傭金收授制度，并納入財(cái)務(wù)和稅務(wù)管理。

2.建立明碼標(biāo)價(jià)的景區(qū)（點(diǎn)）、民族風(fēng)清點(diǎn)、演藝點(diǎn)門(mén)票折扣制。所有景區(qū)（點(diǎn)）、民族風(fēng)情點(diǎn)、演藝點(diǎn)在售票處都要設(shè)立由物價(jià)部門(mén)監(jiān)制的門(mén)票價(jià)格告示牌，注明優(yōu)惠折扣條件、范圍、幅度。旅游團(tuán)隊(duì)門(mén)票折扣的享受者為旅行社。禁止旅游經(jīng)營(yíng)單位和導(dǎo)游之間暗折暗扣等變相的私自收授回扣的違法行為。

3.禁止傭金、折扣以外的任何停車(chē)費(fèi)和人頭費(fèi)。

這一制度的基本思路有二：一是把私下非法的回扣變成公開(kāi)合法的傭金，二是讓旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)繞開(kāi)導(dǎo)游，公開(kāi)直接返傭給旅行社。從理論上看，這樣做好處有二：一是通過(guò)“公對(duì)公結(jié)算”，把回扣直接納入到旅游行政執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管之下；二是旅行社在回扣分成中占優(yōu)理論上就不會(huì)再收取固定人頭費(fèi)而讓導(dǎo)游獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。然而在實(shí)踐中，旅行社和導(dǎo)游都在暗地抵制這項(xiàng)制度。對(duì)于旅行社而言，向?qū)в问杖」潭ㄈ祟^費(fèi)可以旱澇保收，雖然旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)直接返傭給自己在理論上可以比收人頭費(fèi)獲取更多收入，但是淡季帶來(lái)的回扣減少風(fēng)險(xiǎn)卻產(chǎn)生了，更何況“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”帶來(lái)了大量中低消費(fèi)人群，因此這一風(fēng)險(xiǎn)只增不減。對(duì)于導(dǎo)游而言，實(shí)際收入減少了，本來(lái)自己上繳人頭費(fèi)后就可以獲得旅游購(gòu)物加點(diǎn)的大部分收益，現(xiàn)在只能拿到“微薄”的提成。再進(jìn)一步看，這一制度之所以難以奏效，在于旅游行政執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有相關(guān)配套的制度，特別是導(dǎo)游基本工資制度一直得不到落實(shí)，也沒(méi)有切實(shí)有效的制度查處旅行社收取人頭費(fèi)現(xiàn)象。因此，即使這一制度被得到執(zhí)行，導(dǎo)游仍然沒(méi)有基本工資，仍然要被收取人頭費(fèi)，風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有任何減少，傭金比例卻大大降低。對(duì)于導(dǎo)游來(lái)說(shuō)，這一制度只能導(dǎo)致自己的權(quán)益被進(jìn)一步侵害。任何一項(xiàng)制度要想成功，不但要有懲罰機(jī)制，即能有效監(jiān)督違法行為、提高當(dāng)事人違法的機(jī)會(huì)成本，而且要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，即讓當(dāng)事人主動(dòng)積極去踐行相應(yīng)規(guī)則。這樣看來(lái)，海南的傭金“公對(duì)公”結(jié)算制度在設(shè)計(jì)時(shí)就缺乏可行性。

此外，海南現(xiàn)行政策法規(guī)中關(guān)于收取人頭費(fèi)、傭金（回扣）分成等方面還存在相互矛盾的規(guī)定。如《海南省旅游傭金結(jié)算辦法》第8條規(guī)定：“旅行社從傭金中分配給導(dǎo)游人員的出團(tuán)勞動(dòng)報(bào)酬比例，由旅行社與導(dǎo)游人員通過(guò)合同約定” ；《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》第20條規(guī)定：“有權(quán)拒絕承擔(dān)接待旅游團(tuán)隊(duì)的相關(guān)費(fèi)用?！?但是這些規(guī)定和辦法對(duì)于違反的情形，要么沒(méi)有清晰明確的界定及處罰措施，要么相互之間還可能存在抵觸的內(nèi)容。如在《海南省旅行社經(jīng)營(yíng)規(guī)范（試行）》中，把“旅行社接受旅游經(jīng)營(yíng)者按照旅游者購(gòu)物總額的比例給予的‘傭金或者人頭費(fèi)、宣傳廣告費(fèi)或者獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等各種名義給予的財(cái)物或者其他利益等形式的賄賂”認(rèn)定為“旅行社收受賄賂”的行為 ，卻又在《海南省旅游傭金結(jié)算辦法》把“以接待旅游團(tuán)隊(duì)為主的旅游購(gòu)物和其他旅游消費(fèi)場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)納入本省旅游傭金結(jié)算體系，成為旅游傭金結(jié)算單位” 。雖然在后文及《海南省整治旅游市場(chǎng)秩序建立合法傭金制工作方案（試行）》中強(qiáng)調(diào)了傭金只能由專(zhuān)門(mén)的銀行結(jié)算網(wǎng)絡(luò)劃轉(zhuǎn)，禁止“私授回扣”和“現(xiàn)金回扣”，但是無(wú)疑，這樣又是在一定程度上默認(rèn)了旅游者購(gòu)物款回扣存在的合理性，而其禁止的私下授受回扣的行為并無(wú)任何有效的監(jiān)管措施，只能流于一紙空文。

通過(guò)以上對(duì)海南旅游行政執(zhí)法部門(mén)的原有制度設(shè)計(jì)的探究，我們不難發(fā)現(xiàn)：對(duì)導(dǎo)游人頭費(fèi)的制度化管理不能采取簡(jiǎn)單的禁止方式，這不但會(huì)造成監(jiān)督成本的攀升，而且也會(huì)因執(zhí)行上的難度帶來(lái)執(zhí)法公信力的下降。如果旅游行政執(zhí)法部門(mén)不從旅游購(gòu)物回扣著手而是從導(dǎo)游人頭費(fèi)入手來(lái)進(jìn)行管理，那么難度就會(huì)變得小的多。因?yàn)槊總€(gè)旅游團(tuán)實(shí)際購(gòu)物量和購(gòu)物回扣的不確定性很大，而通過(guò)公對(duì)公結(jié)算來(lái)把每一筆購(gòu)物都納入管理實(shí)際上又會(huì)遭到旅行社、導(dǎo)游和旅游經(jīng)營(yíng)者三方的聯(lián)手抵制。但人頭費(fèi)就不同了，因?yàn)槊總€(gè)旅行團(tuán)的人數(shù)是相對(duì)確定的，屬于易觀(guān)察的變量，旅游行政執(zhí)法部門(mén)就很容易統(tǒng)計(jì)每個(gè)團(tuán)的人頭費(fèi)數(shù)額。同時(shí)，對(duì)人頭費(fèi)的管理又能抓住當(dāng)前旅行社主要的利潤(rùn)來(lái)源，從而有效控制旅行社的行為。此外，旅游行政執(zhí)法部門(mén)通過(guò)管理人頭費(fèi)又可以控制人頭費(fèi)的過(guò)快增長(zhǎng)，甚至可以限定人頭費(fèi)的增長(zhǎng)上限，這樣，就能夠防止旅行社把坑挖得過(guò)深，讓導(dǎo)游被迫通過(guò)宰客來(lái)填坑，從而既保護(hù)了導(dǎo)游的合法權(quán)益，又避免“宰客陷阱”進(jìn)一步擴(kuò)大。

據(jù)此，制度化的管理可以從以下幾方面入手：

第一，引導(dǎo)導(dǎo)游群體建立導(dǎo)游協(xié)會(huì)或?qū)в喂?huì)以增加集體談判和同行議價(jià)的能力，通過(guò)談判來(lái)商定淡季和旺季的導(dǎo)游人頭費(fèi)數(shù)額。

第二，導(dǎo)游人頭費(fèi)不再直接上繳給旅行社，而是存入到導(dǎo)游協(xié)會(huì)或旅游行政執(zhí)法部門(mén)建立的類(lèi)似“支付寶”這樣的第三方支付平臺(tái)，并同時(shí)登記相應(yīng)的團(tuán)號(hào)和出入境時(shí)間。在送團(tuán)結(jié)束后一周內(nèi)沒(méi)有客人投訴，則該平臺(tái)自動(dòng)轉(zhuǎn)賬到接團(tuán)的旅行社帳戶(hù)。

第三，旅行社接待每一個(gè)團(tuán)隊(duì)都要發(fā)送團(tuán)號(hào)、人數(shù)，及電子行程單到旅游行政執(zhí)法部門(mén)備案，旅游行政執(zhí)法部門(mén)將其與第三方支付平臺(tái)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。如有隱瞞或遺漏，視為非法經(jīng)營(yíng)，立即中止其經(jīng)營(yíng)資格。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，海南旅游市場(chǎng)亂象中最突出的問(wèn)題是“宰客陷阱”，它的產(chǎn)生雖在很大程度上源于激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所引發(fā)的風(fēng)行于整個(gè)亞洲的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式，但是維持其存在的基本原因卻是日益高企的人頭費(fèi)。盡管“挖坑填坑” 傷害旅游消費(fèi)者的權(quán)益并最終危害了海南的旅游行業(yè)，但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)，這種均衡狀態(tài)仍可以說(shuō)是條件約束下的局部最優(yōu)，要想打破它是相當(dāng)困難的。旅行社在市場(chǎng)博弈中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，迫使導(dǎo)游接受非?？量痰钠跫s，既要繳納高額的人頭費(fèi)，又要承擔(dān)虧損的全部風(fēng)險(xiǎn)。他們唯一能做的就是不斷地努力提高“導(dǎo)購(gòu)”和“宰客”的水平，甚至不惜漠視行政執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管并放棄良心的自我譴責(zé)。因此，若想真正破解海南旅游市場(chǎng)的困境，海南行政執(zhí)法部門(mén)首先應(yīng)拯救這些第一線(xiàn)的“填坑民工”，從人頭費(fèi)入手減輕他們的負(fù)擔(dān)，保護(hù)他們的權(quán)益。只有導(dǎo)游的權(quán)益得到了真正有效的捍衛(wèi)，他們才能在廣大旅游者面前展現(xiàn)出令人稱(chēng)贊的海南旅游服務(wù)水平、展現(xiàn)出令人難忘的美麗海南風(fēng)貌。

注釋?zhuān)?/p>

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