法律政策制定應(yīng)遵循競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先原則

向立力

在理想狀態(tài)下，一項(xiàng)法律、政策能夠達(dá)到的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是有限的，尤其在考慮立法科學(xué)性的前提下，法律政策所包含的目標(biāo)越少，目標(biāo)之間產(chǎn)生沖突的概率就越小，其制度設(shè)計(jì)才有可能越嚴(yán)謹(jǐn)和精確。但復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下，立法者（為討論的方便，暫且將法律和政策的制定者統(tǒng)稱為立法者）面臨的情景是，法律政策幾乎都會(huì)主動(dòng)或者被動(dòng)、直接或者間接的包含多重目標(biāo)。例如環(huán)保法律政策通過抬高行業(yè)準(zhǔn)入門檻和限制企業(yè)的排污行為來確保環(huán)境容量，這意味著行業(yè)內(nèi)不再能夠充分、自由的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)。近來，多座大型城市先后出臺(tái)的網(wǎng)約車監(jiān)管政策也沒能繞開這一困境，為了維護(hù)出租車市場(chǎng)安全、穩(wěn)定，政策對(duì)經(jīng)營(yíng)者提出了較高的準(zhǔn)入要求，設(shè)立了較高的運(yùn)營(yíng)秩序要求，網(wǎng)約車市場(chǎng)的開放性受損明顯。

為什么在法律政策中，立法者可以犧牲一種目標(biāo)去實(shí)現(xiàn)另一種目標(biāo)？其中蘊(yùn)含的理論問題是：法律政策目標(biāo)產(chǎn)生沖突時(shí)，哪一類目標(biāo)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到保護(hù)？過去，不同的部門法用一些基本原則去協(xié)調(diào)部門內(nèi)法律政策目標(biāo)的沖突。例如，平等、意思自治、誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等原則之于民法；整體利益最大化、效率優(yōu)先兼顧公平等原則之于經(jīng)濟(jì)法；罪刑一致原則之于刑法等。部門內(nèi)的法律政策應(yīng)當(dāng)確保原則目標(biāo)的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，否則就會(huì)被認(rèn)為違背法理而缺乏法的正當(dāng)性。但在跨部門性質(zhì)的法律政策中，單一部門法的價(jià)值選擇原則無法適用。一種跨越部門法界限，貫穿整個(gè)立法活動(dòng)的價(jià)值選擇原則呼之欲出。當(dāng)前主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐表明，“競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先”正在成為這樣一種通行的原則。

競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先原則的含義是，相對(duì)于其他政策，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)當(dāng)具有基礎(chǔ)性地位，只有競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先，才能夠確保市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)。邏輯上，競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先原則貫穿整個(gè)立法活動(dòng)還有一個(gè)前提，即立法活動(dòng)的總目標(biāo)是保護(hù)和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)類立法無疑是成立的，對(duì)經(jīng)濟(jì)之外的領(lǐng)域是否也能成立，就要取決于我們?nèi)绾慰创袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的地位。黨的十八大做出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。從這些論述可以看出，在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，維護(hù)和發(fā)展好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的國(guó)家戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一切方針、政策、法律需要符合這一戰(zhàn)略自不待言，非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一切方針、政策、法律也要兼顧好這一戰(zhàn)略，至少不應(yīng)對(duì)這一戰(zhàn)略形成沖突或阻礙。實(shí)際上，在具體操作層面，早有國(guó)家于二十年前開始在立法中設(shè)立“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”制度，在法律政策起草階段發(fā)現(xiàn)可能損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的情形的，即由立法者予以刪除，或者用損害程度最小的方案進(jìn)行替代。

2013年新一屆中央政府成立后反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維護(hù)，把市場(chǎng)機(jī)制的完善、政府與市場(chǎng)關(guān)系的規(guī)范提升到未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的出路的高度。2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，提出“建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，確保政府相關(guān)行為符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求和相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。目前，絕大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了落實(shí)國(guó)務(wù)院意見的文件，在本地區(qū)推開行政措施清理審查工作。雖然該意見未對(duì)地方立法提出具體要求，但未來地方人大立法程序、備案審查程序中引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制是大勢(shì)所趨。較早著手嘗試的地區(qū)，將在地方立法維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方向走在前列。

立足競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先原則再度審視網(wǎng)約車新政所引發(fā)的討論，政府出臺(tái)監(jiān)管新政的必要性依然毋庸置疑。但是，立法過程中是否考慮過新政對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可能存在的影響？是否建立了標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估制度？是否考慮過用對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制損害最小的方法來達(dá)到監(jiān)管目的？這些問題的答案如果在新政公布時(shí)能一并讓公眾知曉，其相關(guān)效果可能更好。