關于咨詢專家在提升常委會履職水平中作用的調(diào)查研究

閔行區(qū)人大工作研究會第二研究小組

一、課題研究背景

（一）常委會履職借力專家的目的和意義

人大作為國家權力機關的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。只有不斷加大對“一府兩院”監(jiān)督力度，切實督促“一府兩院”依法行政、公正司法，才能發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，全面推進依法治國、全面建成小康社會。

而“一府兩院”的工作內(nèi)容涉及社會生活的方方面面，數(shù)量眾多，所依據(jù)的法律法規(guī)浩繁，要對紛繁復雜的“一府兩院”工作開展科學的監(jiān)督，就必須借助于外腦，綜合運用科學的技術方法和專業(yè)的知識理論。為此，區(qū)人大常委會研究室于2014年成立了區(qū)人大常委會專家?guī)?，同時起草并出臺了《閔行區(qū)人民代表大會常務委員會專家咨詢辦法》（閔會[2014]5號，以下簡稱《辦法》），《辦法》首次明確了區(qū)人大常委會咨詢和管理專家的方式以及專家的權利和義務，旨在進一步明確并規(guī)范專家咨詢工作，更好地提高咨詢專家在常委會履職中所發(fā)揮的作用。

（二）咨詢專家基本情況

截止2015年底，區(qū)人大常委會共累計咨詢專家40人次。其中咨詢庫內(nèi)專家11人次，占比27.5%，咨詢庫外專家29人次，占比72.5%。

從庫內(nèi)專家咨詢情況看，《辦法》確定庫內(nèi)咨詢專家23人，截止2015年底邀請咨詢專家11人次，涉及專家8人，占專家總數(shù)的35%，邀請庫內(nèi)專家的機構主要集中在常委會內(nèi)司工委、城建環(huán)保工委、預算工委和研究會。

庫內(nèi)咨詢專家來源情況如下：來自高校和科研院所的咨詢專家占53%、來自政府部門的專家占26%、來自企業(yè)的專家占22%。僅有17%的咨詢專家為“40、50后”，48%的咨詢專家為“60后”，35%的咨詢專家為“70后”。目前，庫內(nèi)專家咨詢比例僅占專家總數(shù)的38%，庫內(nèi)專家的咨詢較為集中，目前有15位專家在辦法實施后未被邀請。從庫內(nèi)庫外專家咨詢?nèi)舜慰?，邀請庫外專家比例高達72.5%，庫內(nèi)外專家咨詢比例約為1：3。此外，由于預算監(jiān)督工作專業(yè)性極強，預算工委目前已成立獨立專家?guī)欤瑤靸?nèi)擁有專家25名，基本均來自專業(yè)財務崗位。

二、存在的問題

（一）工作職責與定位不清

一是常委會對咨詢專家的定位尚不夠清晰。常委會各工作機構對專家多為“一次性咨詢”，缺乏對我區(qū)相關工作長期的跟蹤和深度的參與，對具體情況掌握不夠全面、真實，因而對其專家作用的發(fā)揮產(chǎn)生了不小的影響。

二是專家對人大監(jiān)督工作的相關要求和我區(qū)實際情況了解不深、不透，僅僅根據(jù)自身理論與實踐的經(jīng)驗，未能結合閔行實際，為常委會的監(jiān)督工作提供切實有效的意見和建議。

（二）專家整體結構不夠均衡

區(qū)級人大常委會人員結構不合理，首先是區(qū)人大常委會兼職委員比例過高，從時間和精力上難以保證對常委會工作的投入；其次是常委會委員知識結構不合理，專家型委員較少；再次是常委會所聘專家大多來自高校與科研院所，具有較高的科學理論水平，所提出的專業(yè)性意見立意較高、覆蓋面較廣，但缺乏具體實踐經(jīng)驗，部分建議難以為具體工作中遇到的問題提供有效的幫助和解答，故而導致庫內(nèi)專家咨詢率偏低。

而與之相對的是，區(qū)人大常委會預算工委所聘請的專家，大多來自長期從事財政相關具體工作的崗位，對具體問題有著豐富的實踐經(jīng)驗，因此對有些問題的建議可以起到立竿見影的效果，但同時因為長期忙于從事具體工作，缺乏對于新理論的研究和宏觀層面的思考，導致思維固化，對部分問題的認識缺乏創(chuàng)新性和前瞻性的思考。這就導致監(jiān)督工作出現(xiàn)調(diào)查問題不深不透、問題查找不疼不癢、意見建議浮于表面的現(xiàn)象，監(jiān)督工作對常委會的要求與常委會本身的履職能力出現(xiàn)差距，制約了區(qū)人大常委會監(jiān)督的實效。

（三）本職工作與專家工作的矛盾

常委會所聘專家作為行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀的專業(yè)技術人員和高水平的知識技能型人才，本身工作很忙，業(yè)余時間有限。而其對人大相關議題的研究需涉及方方面面，需要投入大量的時間與精力，而這又與其有限的時間形成了很大的矛盾。此外，部分專家雖已退休，卻大多需要投入大量的時間與精力于家事，導致其缺乏足夠的時間對新知識進行及時的補充和對相關問題開展深入的研究。因此，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專家的時間與人大咨詢工作的時間，充分利用好專家資源，是目前常委會在咨詢專家過程中遇到的一大難題。

（四）人大服務保障缺乏

1、區(qū)人大常委會各工作機構日常與相關專家的溝通聯(lián)系較少，多為有需要時臨時邀請專家，給專家準備的時間較為倉促，缺少計劃性。同時由于自身或其它方面原因，專家參與各工作機構相關議題調(diào)研、視察或執(zhí)法檢查的機會較少，相關信息了解不足，自身又難以直接獲得此類信息，因此基礎資料掌握不扎實，難以在此基礎上提出建設性的意見建議。

2、由于專家多為臨時性咨詢，缺乏統(tǒng)一培訓、交流等日常管理機制，因此其對于人大監(jiān)督工作的理解與認識不深，對我區(qū)面上基本情況也不夠了解，因此很少站在人大這一特定角度提出意見和建議，未能完全滿足常委會監(jiān)督工作的相關要求。

3、根據(jù)《辦法》，咨詢專家的相關經(jīng)費保障目前僅有一次性咨詢費，缺乏一定獎勵機制，不利于提高專家積極性，不利于其對相關議題等開展長期深入的研究和跟蹤，因此對常委會履職水平的提高產(chǎn)生了一定的影響。

三、建議

（一）完善專家選聘制度，把好專家的入口關

就選聘標準而言，能夠參與咨詢的專家不僅要具備淵博的專業(yè)知識及豐富的實踐經(jīng)驗，而且要具有很強的分析判斷能力。不僅要看專家在行業(yè)內(nèi)的地位，而且要考察專家的社會責任感。此外，還要考慮專家的合理結構。一是合理的年齡結構，確保有經(jīng)驗豐富的老專家，也有開拓創(chuàng)新的青年專家，還要有年富力強的中年專家，保證各個年齡段的優(yōu)勢互補。二是合理的知識結構，如法學學科中就有憲法學、行政法學、刑法學等很多專業(yè)，在選聘專家時，要考慮專家的專業(yè)領域，避免專家專業(yè)領域的單一性，形成專家的知識互補。三是要有明確規(guī)范的選聘程序，可成立專家選聘小組進行集體評定，既要考察專家的知識結構，又要考察專家參與人大工作的積極性，避免專家選聘的隨意性和暗箱操作。四是要確保專家能處理好本職工作與專家工作的關系。讓專家真正發(fā)揮參謀助手和智力支持的作用。確保專家有時間有精力參加各工委組織的議題調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查。五是建立庫內(nèi)專家動態(tài)變動機制。要適時對專家?guī)爝M行調(diào)整增減，將庫外優(yōu)質(zhì)的專家吸納進庫內(nèi)，對不適合的不再聘任，既提高庫內(nèi)專家的咨詢效率，又確保專家隊伍的穩(wěn)定、長效。六是建立庫內(nèi)專家事后備案、庫外專家事前備案制度，幫助專家?guī)旃芾頇C構及時、全面掌握專家咨詢情況，強化對庫內(nèi)外專家的統(tǒng)籌。七是盡可能多配備專家型委員，進一步提高常委會監(jiān)督“一府兩院”相關工作的實效。

（二）做好溝通與準備，提高專家咨詢效率

所聘專家往往是其所在行業(yè)甚至行業(yè)外的相關單位的兼職專家，因此，專家能夠抽出的工作時間非常有限。這就需要科學合理地安排專家的咨詢工作，幫助其提高咨詢工作的效率。應事先與專家充分溝通，了解專家的時間安排，充分尊重專家的工作特質(zhì)，將專家的“碎片時間”充分利用起來，在專家有限的工作時間內(nèi)，給專家提供充分的材料和任務。一些時間較為緊迫的咨詢事務，也一定要事先通過郵件、電話等形式溝通好前期工作，將相關情況及時整理好并予以告知，使專家在有限的時間內(nèi)發(fā)揮最大的作用。

（三）強化服務保障機制，為專家發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境

人大機關要強化服務保障機制，做好協(xié)調(diào)服務工作，可以為專家作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是密切與專家的聯(lián)系。通過建立有效的聯(lián)系制度，及時向?qū)＜彝▓笙嚓P活動的基本情況，確保專家了解第一手情況，同時通過情況通報、座談會等形式，讓專家充分了解社會經(jīng)濟發(fā)展形勢和人大工作動態(tài)，不斷提高專家參與監(jiān)督工作的積極性和實效性。二是在調(diào)研視察中發(fā)揮專家作用。要根據(jù)專家行業(yè)特點和人才智力優(yōu)勢，結合常委會主要工作，安排專家參與到相關學習、調(diào)研、視察、考察、座談等活動，使專家更多地參與人大的相關監(jiān)督工作，讓咨詢專家能從全局上、整體上和具體工作中更直觀、真實地了解和把握各項工作進程。同時有選擇地開展一些有前瞻性、戰(zhàn)略性的調(diào)查研究、研討論證和咨詢服務工作，進一步發(fā)揮專家的“外腦”作用，使專家融入人大工作中。三是加強對專家人大工作知識的培訓?？杉薪M織學習組織法、監(jiān)督法、代表法等與人大工作密切相關的法律，使其對人大工作相關的程序、制度和方法有所了解和熟悉，并結合所長，提高參政議政、服務大局的能力。四是通過設置專家小組促進思想碰撞。將不同行業(yè)的專家，按照工作性質(zhì)相似、專業(yè)相近的編組原則，編入同一專家小組，為專家建言獻策提供較好的交流環(huán)境。要根據(jù)專家特點，經(jīng)常組織專家開展小組活動，充分調(diào)動專家的積極性，使各組專家的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。五是建立專家咨詢的激勵機制。可以根據(jù)常委會對專家建議的采納情況酌情考慮設立各類獎項，以此來激發(fā)專家參與咨詢活動的自豪感和榮譽感，更好地發(fā)揮其參與作用。除了設立獎項之外，還可以根據(jù)實際需要以及專家自身的貢獻和要求，為其提供赴外交流、考察、學習和培訓的機會，從多角度多方位來滿足專家需求的實現(xiàn)，更好地激勵專家參與到為人大監(jiān)督工作建言獻策中來。