行政訴訟立案登記制度的立法缺陷及其解決

摘 要 我國(guó)的行政訴訟法最新修訂中引入了立案登記制度，改變了之前的實(shí)體性審查制度，該制度在一定程度上有助于減緩行政訴訟立案難的問(wèn)題，但是其中依然存在著較多的不足和問(wèn)題，需要加以研究分析。從立法的角度來(lái)看，現(xiàn)存行政訴訟立案登記制度中對(duì)于立案的基本條件和要求并不明確，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督設(shè)計(jì)，以及在配套制度中存在缺乏。進(jìn)一步加以彌補(bǔ)和解決，是完善我國(guó)行政訴訟立案登記制度的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 立案登記 立法

作者簡(jiǎn)介：付納偉，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.014

行政訴訟是有關(guān)于行政機(jī)關(guān)具體行政行為的訴訟活動(dòng)，作為“民告官”的主要體現(xiàn)，旨在維護(hù)公民基本權(quán)益，約束政府的行政行為和權(quán)力濫用。作為限權(quán)的重要內(nèi)容和體現(xiàn)，行政訴訟在法治國(guó)家中占據(jù)著極為關(guān)鍵的地位。自從行政訴訟在我國(guó)法律體系中確立之后，象征著程序性的政府權(quán)力限制得以實(shí)現(xiàn)，公民可以利用行政訴訟來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，進(jìn)而約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力濫用。毋庸置疑的是，政府機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)際的訴訟活動(dòng)中較公民而言具有較大的優(yōu)勢(shì)，二者并不處于平等地位，因此為實(shí)際的行政訴訟活動(dòng)帶來(lái)較多的困境和難題。行政訴訟活動(dòng)的對(duì)象是利用司法途徑來(lái)審視政府權(quán)力行使，但是其在現(xiàn)實(shí)中依然存在著較多的困境，尤其是行政訴訟立案登記制度中，雖然能夠有助于提高行政訴訟的立案難提供了一種借鑒，但是從實(shí)際而言，其依然受到諸多缺陷的限制，需要進(jìn)一步加以研究和分析。

一、我國(guó)行政訴訟立案登記制立法規(guī)定

行政訴訟與一般的民事訴訟和刑事訴訟活動(dòng)不同，在行政訴訟之中因?yàn)樵媾c被告之間的地位并不平等，因此在進(jìn)行訴訟的活動(dòng)之中會(huì)存在著諸多困境，其中一項(xiàng)就是有關(guān)行政訴訟的立案比較困境。因此，在建設(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，黨和國(guó)家對(duì)于行政訴訟的立案難問(wèn)題加以關(guān)注。從黨的十八大四中全會(huì)中就提出了有關(guān)行政訴訟的立案登記制度，“改革法院案件受理制度，變?cè)瓉?lái)的立案審查制為立案登記制”。最終在新的行政訴訟法律規(guī)范中得到了體現(xiàn)，其具體體現(xiàn)在其中的法律條文之中，“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮??？梢?jiàn)，黨和國(guó)家的意志最終在我國(guó)的新行政訴訟法中得到了體現(xiàn)，因此，我國(guó)有關(guān)行政訴訟的起訴開(kāi)始了立案登記時(shí)代。

毋庸置疑的是，立案登記制度作為一項(xiàng)比較成熟的機(jī)制，已經(jīng)在西方的訴訟活動(dòng)中得到了加大的貫徹和實(shí)踐。在西方的發(fā)達(dá)國(guó)家中，訴訟活動(dòng)尤其是行政訴訟活動(dòng)都能夠進(jìn)入司法審判的環(huán)節(jié)，在立案上并不是適用實(shí)體性審查。與此相對(duì)應(yīng)的是立案登記制度，是與實(shí)體審查制度對(duì)應(yīng)的概念，其來(lái)源于西方的訴訟實(shí)踐。作為我國(guó)行政訴訟活動(dòng)的一種新型受理方式，在一定程度上與西方的立案登記制度依然存在著一定的差異，具有中國(guó)的個(gè)性和特點(diǎn)。與此同時(shí)，人們關(guān)注到了我國(guó)的行政訴訟活動(dòng)與西方法治發(fā)展之間的不同的差異，尤其是在起訴條件上的規(guī)定，有如下幾點(diǎn)：原告資格審查，分析其是否符合適格當(dāng)事人；被告是否明確，也就是是否具有明確的行政機(jī)關(guān)；有關(guān)訴訟的具體要求和訴求是否是明確的；最后是有關(guān)訴訟的活動(dòng)是否屬于該法院的管轄范圍。這些內(nèi)容體現(xiàn)在第49條，第25條，第51、52條等。由此可見(jiàn)，我國(guó)的立案登記制度中依然存在著實(shí)體性審查，其與西方的訴訟立案登記制度之間存在著距離?；谥袊?guó)的具體國(guó)情，該制度雖然在一定程度上能夠緩解有關(guān)行政訴訟的立案難問(wèn)題，但是其效果有限，僅僅是“準(zhǔn)立案登記主義”。

二、我國(guó)行政訴訟立案登記制存在著的立法缺陷

誠(chéng)如上文所言，在行政訴訟的立案登記制度之中，存在著一定積極因素，能夠有助于實(shí)現(xiàn)行政訴訟的立案，保護(hù)公民在與行政機(jī)關(guān)和權(quán)力的糾紛解決上采用訴訟的方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。但是就目前而言，其在立法上僅僅是準(zhǔn)立案登記，其與西方的完全化的立案登記制度之間存在著差異，在解決行政訴訟糾紛結(jié)合和限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力、保護(hù)公民的基本權(quán)益上依然存著諸多不足之處。

（一）對(duì)起訴條件的定位不清

就司法機(jī)關(guān)的基本職能和改革的要求來(lái)看，盡可能實(shí)現(xiàn)有案必立，有訴必理的基本要求。作為法治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，司法改革和司法公信力的提升需要法院在解決社會(huì)糾紛與限制政府權(quán)力濫用上發(fā)揮更加重要的作用，其基本的前提便是能夠付之于司法訴訟途徑。與行政機(jī)關(guān)的地位相比，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)存在著不獨(dú)立、受限制的基本境地，因此在有關(guān)行政訴訟上有所拘束，難以真正發(fā)揮公正立案與公正審理，其風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在著的。雖然改革向著好的方向發(fā)展，但是依然留有較大的自由裁量權(quán)和空間，使得行政訴訟的案例登記和受理難以發(fā)揮作用，存在著模糊之處。例如對(duì)于案件受理上的四個(gè)基本條件之中，包括了是否與案件具有利害關(guān)系，案件的被告和原告是否明確具體，是否提出了具有可訴性的要求或者請(qǐng)求等問(wèn)題上，就會(huì)存在著較多的不確定性。不同的立案庭法官和人員在不同的案件中可能會(huì)得到不同的理解和認(rèn)識(shí)，繼而會(huì)影響到案件是否應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?/p>

在起訴條件上的模糊不清，必然會(huì)使得案件的登記與受理遭遇到不明確或者不清晰的狀況，其與加強(qiáng)行政訴訟的立案與審理之間存在著偏差，一定程度上難以將該制度的基本目的追求和價(jià)值充分體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。在有關(guān)行政訴訟的活動(dòng)之中，有關(guān)的問(wèn)題是需要加以認(rèn)真考量的，尤其是在登記立案的條件上，現(xiàn)存的行政訴訟法并沒(méi)有給予明確具體的說(shuō)明和規(guī)定。

（二）立案中上級(jí)法院監(jiān)督不明

在立案登記上，也是一項(xiàng)職權(quán)行為，其只作為法院的立案庭所具有的一項(xiàng)基本職權(quán)和責(zé)任所在。權(quán)力的存在就需要加以限制和約束，其中較為關(guān)鍵的一項(xiàng)內(nèi)容便是內(nèi)部監(jiān)督。作為法院系統(tǒng)的一項(xiàng)重要機(jī)關(guān)和職能部門(mén)，立案與否也應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自法院本身的監(jiān)督。法院自身的監(jiān)督來(lái)自不同的方面，尤其是法院院長(zhǎng)和監(jiān)督部門(mén)的有效監(jiān)督和審查是一方面，另一方面比較重要的內(nèi)容是來(lái)自上級(jí)法院的監(jiān)督。法院系統(tǒng)之中，上下級(jí)法院沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是一種監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，在具體的事物監(jiān)督和管理中，上級(jí)法院擁有監(jiān)督下級(jí)法院的職能和要求。毋庸置疑的是，在立案環(huán)節(jié)上的監(jiān)督是必須的，也是不容忽視的內(nèi)容。

但是在我國(guó)的行政訴訟立案登記之中，沒(méi)有將上級(jí)法院的監(jiān)督職責(zé)予以明確，進(jìn)而使得該項(xiàng)制度成為了一項(xiàng)缺少必要限制的內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)。例如在具體的實(shí)際生活和工作中，如果基層法院在受理案件的過(guò)程中，并沒(méi)有將應(yīng)當(dāng)立案的行政訴訟加以立案登記，或者通過(guò)不同的方式來(lái)規(guī)避立案受理和審理，這樣就將原本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入司法程序的訴訟失去或者司法救濟(jì)的路徑。這樣的結(jié)果，必然會(huì)對(duì)于公民的行政訴訟權(quán)利保護(hù)背道而馳，因此需要相關(guān)的法院，尤其是上級(jí)的法院切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)立案登記的有效性和實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。立案登記制度如果缺少應(yīng)當(dāng)具有的監(jiān)督，那么便會(huì)成為一項(xiàng)停滯不前的制度，成為形式化的制度設(shè)計(jì)。這也是我國(guó)當(dāng)前行政訴訟立法中對(duì)于立案登記制度中存在著一項(xiàng)極為重要的缺陷所在，需要加以關(guān)注。

（三）缺乏配套制度保障

一項(xiàng)制度的成立和運(yùn)行勢(shì)必需要一些與此相關(guān)的配套設(shè)計(jì)和制度模式來(lái)加以保障，在我國(guó)的行政訴訟立案登記制度之中，顯然在這方面做得不夠，尤其是在立法中僅僅說(shuō)明了與行政訴訟本身的立案登記內(nèi)容，但是如何來(lái)有效的加以保障依然是一項(xiàng)極為艱巨的內(nèi)容和任務(wù)。雖然在立案登記上能夠有助于實(shí)現(xiàn)行政訴訟的受理與審理，但是在具體的實(shí)體性審查之中，如何來(lái)保障應(yīng)當(dāng)受理的案件卻沒(méi)有受理，這樣的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。甚至還存在著一些已經(jīng)受理的案件，但是因?yàn)楦鞣N原因，導(dǎo)致了原告撤回訴訟或者審判監(jiān)督程序下導(dǎo)致的駁回起訴，應(yīng)當(dāng)通過(guò)普通程序?qū)徖淼?，但是卻采取簡(jiǎn)易程序等等。

立案登記制度在行政訴訟活動(dòng)之中僅僅是發(fā)揮立案的作用，與其保護(hù)公民的行政訴訟權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與公共權(quán)力之間的監(jiān)督和較量，最終實(shí)現(xiàn)限制國(guó)家與政府的行政權(quán)力行使與運(yùn)用。這一立法目的在缺少相應(yīng)的保障措施或者配套措施之下必然會(huì)應(yīng)當(dāng)?shù)轿覈?guó)的行政訴訟活動(dòng)的開(kāi)展和效果。其作為一項(xiàng)重要的立法缺陷是客觀存在的，在不斷深化和推進(jìn)行政訴訟活動(dòng)立案與審理的過(guò)程中，需要進(jìn)一步建設(shè)與完善與此相關(guān)的行政訴訟活動(dòng)機(jī)制與制度的配套設(shè)計(jì)和運(yùn)用，最終為實(shí)現(xiàn)我國(guó)的行政訴訟活動(dòng)有效性與法治化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保證。

三、行政訴訟立案登記制度立法缺陷解決路徑

針對(duì)上文中已經(jīng)提到的有關(guān)行政訴訟的登記制度在立法上存在著的不足和缺陷，有必要進(jìn)一步加以彌補(bǔ)，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)的行政訴訟活動(dòng)有效化與規(guī)范化，真正發(fā)揮保障公民基本權(quán)力與規(guī)范行政權(quán)力行使的重要作用。以下幾個(gè)方面是至關(guān)重要的，可以為其提供可資借鑒的路徑。

（一）明確起訴條件和審查制度

進(jìn)一步明確起訴的基本條件與要素，在其中限縮立案庭法官的主觀裁量和實(shí)體性審查，進(jìn)而為具體的案件做好歸類，使得每一起行政訴訟案件能夠得到公正合理的登記與立案。在其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容便是如何在現(xiàn)有的制度之中，針對(duì)立案環(huán)節(jié)中的與具體行政行為之間的利害關(guān)系、有關(guān)訴求和訴訟參與人的明確性要求，將這些要求進(jìn)一步明確化，繼而將案件登記作為一項(xiàng)科學(xué)性與規(guī)范性的活動(dòng)。立案登記制度本身成為具有標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容，將審查的具體方式和要素明確化和具體化，盡可能排除不當(dāng)因素的干預(yù)和影響，將案件的登記和受理成為一項(xiàng)基本原則，在不違背該制度基本目標(biāo)與價(jià)值追求的前提下都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案登記。

（二）細(xì)化司法內(nèi)部監(jiān)督

監(jiān)督是為了更好地實(shí)現(xiàn)立案登記效果的必然要求，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的行政訴訟立案登記中的監(jiān)督補(bǔ)足的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部來(lái)進(jìn)一步細(xì)化，其中就包括了上級(jí)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，法院自身的監(jiān)督等方面。司法發(fā)揮自身作用，需要一個(gè)更加具有自由空間的范圍來(lái)進(jìn)行司法活動(dòng)，盡可能減少來(lái)自行政機(jī)關(guān)的制約和限制。從司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部，進(jìn)一步明確有關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容、形式和要求，以便能夠在每一起行政訴訟活動(dòng)之中都能夠得到司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和制約，使得案件的登記和受理更加具有規(guī)范性和科學(xué)性。

（三）補(bǔ)足起訴登記的實(shí)體制度

正如上文中已經(jīng)提到的那樣，在是否符合立案登記的要求，相關(guān)的立案庭法官或者法院工作人員需要進(jìn)行實(shí)體性的審查，在其中就會(huì)存在著一些爭(zhēng)議和不足。作為一項(xiàng)重要的配套性制度支撐，將起訴過(guò)程中的登記活動(dòng)進(jìn)一步從實(shí)體上進(jìn)行審查是必要的，但是應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范和實(shí)際，從具體的被告人與原告人之間的關(guān)系和實(shí)際情況進(jìn)行審查和分析，進(jìn)而能夠?yàn)樾姓V訟的實(shí)體問(wèn)題形成一定的認(rèn)識(shí)和界定。其中比較重要的內(nèi)容是合理運(yùn)用行政訴訟中的先例制度和判例、借鑒外國(guó)的先進(jìn)做法和內(nèi)容要求，以及在程序上進(jìn)行必要的設(shè)計(jì)和規(guī)范，最終為實(shí)體性的起訴條件審查提供規(guī)范性要求。在我國(guó)的行政訴訟立案登記制度中形成一個(gè)完整的制度性規(guī)范和要求，最終實(shí)現(xiàn)這一制度的基本追求和價(jià)值。

四、結(jié)語(yǔ)

行政訴訟法中的立案登記制度是一項(xiàng)重要的內(nèi)容和制度規(guī)范，其對(duì)于結(jié)合現(xiàn)實(shí)中的行政訴訟立案難具有一定的積極作用。但是其與西方的立案登記制度不同，僅僅是“準(zhǔn)立案登記”的內(nèi)容。從我國(guó)的現(xiàn)有立法模式和制度中，對(duì)于該問(wèn)題的適用和規(guī)范中依然存在較多問(wèn)題和缺陷。為了進(jìn)一步適應(yīng)我國(guó)司法改革和司法公信力的要求，也為了實(shí)現(xiàn)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟救濟(jì)和權(quán)力限制，進(jìn)一步完善行政訴訟法中有關(guān)立案登記制度的配套制度和監(jiān)督是必要的。

參考文獻(xiàn)：

[1]范志勇.立案登記制下的行政訴訟原告資格.法學(xué)雜志.2015（8）.

[2]黃先雄、黃婷.行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應(yīng)對(duì).行政法學(xué)研究.2015（6）.

[3]張文忠.新《行政訴訟法》實(shí)施與法院立案登記制度.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）.2015（3）.

[4]楊翔、谷國(guó)文、江華.落實(shí)立案登記制 保障當(dāng)事人訴權(quán).人民法院報(bào).2015-07-02008.

[5]劉芳、石菲.立案登記制并非開(kāi)啟行政訴訟大門(mén)的“萬(wàn)能鑰匙”.法庭內(nèi)外.2016（4）.

[6]王麗英.新《行政訴訟法》與行政案件的受案范圍.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）.2015（3）.