地方人大常委會特定問題調(diào)查制度研究（上）

譚曉林+++李昆

開展特定問題調(diào)查是《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（下稱《監(jiān)督法》）賦予各級人大常委會的法定職責(zé)，但與人大行使的其他監(jiān)督方式相比，特定問題調(diào)查這一監(jiān)督的“重型武器”幾乎處于“沉睡狀態(tài)”[1]。近年來，雖時有地方人大常委會開展特定問題調(diào)查的新聞見諸報端，但該制度的運(yùn)用仍屬鳳毛麟角之態(tài)，且縣、市、省各級人大對該制度的運(yùn)用呈現(xiàn)出層級越高、運(yùn)用越少的現(xiàn)狀。2016年6月，江西省人大常委會對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販啟動的特定問題調(diào)查應(yīng)屬省級人大常委會的創(chuàng)新之舉。本研究將以此次特定問題調(diào)查為例，闡述地方人大常委會實(shí)施特定問題調(diào)查制度的特征和機(jī)理。

一、什么是特定問題調(diào)查：本質(zhì)和特征

特定問題調(diào)查是國家權(quán)力機(jī)關(guān)為履行其監(jiān)督職能而對有關(guān)國家和地方的重大事宜展開的調(diào)查，它區(qū)別于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的一般調(diào)查。通常認(rèn)為，特定問題調(diào)查是國家權(quán)力機(jī)關(guān)“國政調(diào)查權(quán)”的行使結(jié)果，近現(xiàn)代的立憲國家無論憲法有無明文規(guī)定，均普遍承認(rèn)國會擁有國政調(diào)查權(quán)。從世界范圍來看，國會擁有國政調(diào)查權(quán)起源于英國，其主要針對兩類事項(xiàng)展開調(diào)查：一類是公職人員的不當(dāng)行為，如1936年對泄露預(yù)算秘密的調(diào)查，1948年對宣稱大臣和文官收受賄賂的調(diào)查，1957年對泄露銀行提高利率消息的調(diào)查；另一類是難以啟動普通訴訟程序而受到公眾關(guān)注的重大事件，如1966年的煤礦災(zāi)難事件，1972年北愛爾蘭的倫登德里星期日血案。各法治發(fā)達(dá)國家要么在其《憲法》中明確規(guī)定調(diào)查制度——如德國、日本、比利時等，要么在憲法實(shí)踐中發(fā)展出調(diào)查制度——如美國等。總之，在西方資本主義制度國家，特定問題調(diào)查制度如今已是國會監(jiān)督政府的主要方法之一。

我國的特定問題調(diào)查制度起源于1954年《憲法》，在1975年《憲法》和1978年《憲法》時期一度被廢除，1982年《憲法》重新確立該制度后，經(jīng)由《監(jiān)督法》《全國人民代表大會議事規(guī)則》《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》《全國人民代表大會組織法》《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《預(yù)算法》等法律逐步得以完善。與法律規(guī)定的不斷完善形成鮮明對比的是，特定問題調(diào)查制度的實(shí)際運(yùn)用卻并不頻繁。之所以出現(xiàn)這樣的狀況，蓋由以下原因所致：對特定問題調(diào)查制度的認(rèn)識存在偏差，特定問題調(diào)查中的權(quán)力配置存在缺陷，相關(guān)的程序機(jī)制不完善，臨時性、補(bǔ)充性的憲法職能定位影響了特定問題調(diào)查的運(yùn)用，啟動門檻較高。

對于我國的特定問題調(diào)查制度，應(yīng)從以下幾個特征加以把握。第一，主體的權(quán)威性。特定問題調(diào)查需要提請人大常委會成立專門的特定問題調(diào)查委員會，作為實(shí)施特定問題調(diào)查的主體。該特定問題調(diào)查委員會一經(jīng)成立，則以自身名義獨(dú)立開展調(diào)查工作。第二，權(quán)力的法定性。特定問題調(diào)查委員會雖由國家權(quán)力機(jī)關(guān)組建，但其在調(diào)查過程中的職權(quán)范圍與行使方式仍需符合法定原則。第三，調(diào)查對象的重大性和復(fù)雜性。作為人大監(jiān)督方式中的“重型武器”，特定問題調(diào)查不宜輕易使用，只有當(dāng)涉及重大、復(fù)雜問題，且行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至人大的專門委員會、工作機(jī)構(gòu)都不適宜進(jìn)行調(diào)查時，才需啟動特定問題調(diào)查制度。第四，存在的臨時性。特定問題調(diào)查委員會是為調(diào)查某一特定問題而臨時設(shè)立的組織，是一問題一設(shè)立，此問題調(diào)查結(jié)束后即自行解散，它不同于人大的常設(shè)性組織。第五，工作程序的特殊性。調(diào)查委員會的工作在于通過調(diào)查權(quán)的運(yùn)用得出調(diào)查報告，并向人大常委會提交，常委會對此報告進(jìn)行審議后作出相應(yīng)的決議、決定，調(diào)查委員會本身不具有決議權(quán)。

二、特定問題調(diào)查的啟動事由

啟動事由是特定問題調(diào)查制度開展的實(shí)質(zhì)性門檻，它決定了特定問題調(diào)查制度的開啟條件。我國目前的相關(guān)法律對啟動特定問題調(diào)查的程序性要求規(guī)定明確，對啟動事由的規(guī)定則較為原則，總結(jié)而言，主要有“對于職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決定、決議，但有關(guān)重大事實(shí)不清的”“認(rèn)為必要的”兩大規(guī)范模式?！侗O(jiān)督法》《預(yù)算法》明確規(guī)定的可啟動特定問題調(diào)查的事由為撤職案、罷免案、預(yù)算草案、決算草案重大事實(shí)不清，各省《〈監(jiān)督法〉實(shí)施辦法》在此基礎(chǔ)上增加了“執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大典型違法問題”事由[2]，各地方人大常委會制定的《特定問題調(diào)查暫行辦法》對啟動事由有較具體的規(guī)定，多規(guī)定為“國家憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)的重大問題；事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的重大問題；人民群眾普遍反映和關(guān)心的重大民生、民心等熱點(diǎn)問題”[3]。上述法律、法規(guī)、辦法等對啟動事由的逐步明確固然有助于我們對特定問題調(diào)查制度的實(shí)質(zhì)啟動條件的把握，但任何法律規(guī)定都不可能對特定問題調(diào)查制度的啟動事由作出周延的列舉。就操作層面而言，最核心或關(guān)鍵的是如何把握“特定”二字。這里以江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查為例，梳理構(gòu)成啟動事由的要件體系，闡述其所具有的區(qū)別于一般的“特定性”[4]。

首先，調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)具備重要性。在《監(jiān)督法》賦予人大常委會的七大監(jiān)督方式中，特定問題調(diào)查屬于一種較為剛性和嚴(yán)厲的監(jiān)督方式，特定問題調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)慎重，它需針對國家和地方上的相關(guān)重大事項(xiàng)展開。需要指出的是，某一事項(xiàng)是否具有重大性、重要性應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)?、?dāng)時的特定情形進(jìn)行個案的綜合判斷，不存在放之四海而皆準(zhǔn)的重大性標(biāo)準(zhǔn)。就本次江西省人大常委會開展的食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查而言，其調(diào)查對象就具有充分的重要性。食品安全是民生領(lǐng)域的重大問題，它關(guān)系到所有人的飲食健康和切身利益，食品安全已連續(xù)四年登上全國人民“最受關(guān)注的十大焦點(diǎn)問題”的榜首，可謂社會關(guān)注度高，輿論燃點(diǎn)低。多年來，省人大常委會一直將關(guān)注食品安全作為工作的重要內(nèi)容。與食品生產(chǎn)企業(yè)相比，小作坊和食品攤販的食品安全問題又更具特性，它除了須面對通常的安全問題外，還須處理與城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、就業(yè)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等的相互關(guān)系。也就是說，它必須有效解決“安全”與“發(fā)展”這一對突出矛盾。因此，小作坊和食品攤販的監(jiān)管就不僅是個重要的民生問題，還同時是重要的經(jīng)濟(jì)問題乃至政治問題。

其次，調(diào)查過程應(yīng)具有復(fù)雜性。特定問題調(diào)查作為監(jiān)督中的“重型武器”，只有在不得不“出場”時才須“出場”。也就是說，只有當(dāng)事態(tài)復(fù)雜，單一的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)無法進(jìn)行有效的調(diào)查，乃至人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)單獨(dú)進(jìn)行調(diào)查都較為困難時，才需要由常委會成立專門的特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。本次食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查涉及的問題眾多、部門眾多，情況異常復(fù)雜。既有小作坊和食品攤販自身存在的問題，也有監(jiān)管體制機(jī)制上的問題；既有社會綜合治理層面的因素，也有法律法規(guī)不夠完善的因素。調(diào)查范圍覆蓋全省所有縣市區(qū)，涉及各級政府食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生計(jì)生、教育、城管、公安、住建等多個部門?？梢哉f，本次調(diào)查對象特殊，牽涉面廣，內(nèi)容繁雜，單獨(dú)由政府及其相關(guān)部門或者人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)來承擔(dān)都難以完成。

再次，調(diào)查事項(xiàng)需存在重大事實(shí)不清的情形。該要件由法律明確規(guī)定，特定問題調(diào)查的目的即在于通過調(diào)查摸清事實(shí)，為常委會作出相應(yīng)的決定、決議提供事實(shí)依據(jù)。本次調(diào)查基于多種考慮，但其中有兩個方面則必須以摸清事實(shí)為依據(jù)。一是落實(shí)新《食品安全法》第三十六條關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定，省人大常委會將《江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理?xiàng)l例》列入2016年立法計(jì)劃。二是配合做好全國人大2016年4月啟動的《食品安全法》執(zhí)法檢查。小作坊和食品攤販的突出特點(diǎn)是“多、小、散、亂、差”，加上涉及的監(jiān)管部門多，長期以來一直是政府想管又難以管好的事情，是一根“難啃的骨頭”，也一直比較難以統(tǒng)計(jì)其基本數(shù)據(jù)、理清其基本狀況。無論是立法還是執(zhí)法檢查，都必須把以下諸多情況搞清楚：江西省小作坊、食品攤販的數(shù)量、種類、分布、生產(chǎn)經(jīng)營范圍、從業(yè)人員情形等；省小作坊、食品攤販在生產(chǎn)、經(jīng)營、流通等各環(huán)節(jié)存在的主要問題及原因；省政府及相關(guān)部門對小作坊、食品攤販監(jiān)管的體制、履職情況及隊(duì)伍建設(shè)等方面存在的問題及原因；民眾和小作坊、食品攤販從業(yè)者對其市場準(zhǔn)入門檻、食品安全要求等的預(yù)期等。因此，亟待權(quán)威部門統(tǒng)合各個部門協(xié)作，以摸清事實(shí)、把準(zhǔn)脈搏，為科學(xué)決策創(chuàng)造條件。

最后，調(diào)查的目的與落腳點(diǎn)在于監(jiān)督。特定問題調(diào)查在本質(zhì)上是人大常委會監(jiān)督職能的行使，其落腳點(diǎn)必須在于實(shí)現(xiàn)對政府及其部門、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。本次小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查對政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在三個方面。第一，調(diào)查過程本身是對政府監(jiān)管行為的一種工作監(jiān)督。通過調(diào)查能夠理清政府及其相關(guān)部門對小作坊和食品攤販的規(guī)劃和管理機(jī)制、管理方法和手段、監(jiān)督力度和效果，以及面臨的問題和困難。第二，本次調(diào)查還表現(xiàn)為一種立法監(jiān)督。地方立法中的通行做法是由與監(jiān)管事項(xiàng)相關(guān)的監(jiān)管部門提供立法草案，再由地方人大及其常委會對草案進(jìn)行審議、修改直至通過。由監(jiān)管部門提供的立法草案可能體現(xiàn)的主要是該部門的部門利益，通過特定問題調(diào)查能夠使人大常委會摸清該領(lǐng)域的事實(shí)狀況、規(guī)范基礎(chǔ)、規(guī)范漏洞，從而有的放矢，客觀、全面地把握立法草案，防止其被部門利益主導(dǎo)。第三，本次特定問題調(diào)查有助于人大常委會對今后相關(guān)立法的實(shí)施與執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督。法律的生命在于實(shí)施，法律的實(shí)施成效又與其生成與適用語境密切相關(guān)，本次特定問題調(diào)查對相關(guān)事實(shí)的摸排、查擺，為今后的執(zhí)法監(jiān)督打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

為進(jìn)一步明晰特定問題調(diào)查的啟動事由，本文將本次小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查與此前各地開展的具有典型意義的特定問題調(diào)查進(jìn)行對比，以例證闡釋啟動事由的各要件。

關(guān)于本次小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查的啟動，尚有以下兩個問題需著重闡述。

第一，本次特定問題調(diào)查的開展，并不意味著江西省小作坊和食品攤販的食品安全已經(jīng)出了大問題。與此相反，總體來看，江西省食品安全形勢穩(wěn)中向好，在2015年全國食品藥品安全工作考核中，江西省等次為“優(yōu)”。之所以啟動本次特定問題調(diào)查，是為了盡可能避免“1%的食品安全風(fēng)險轉(zhuǎn)化為消費(fèi)者的100%的不安全”，何況作為食品安全的監(jiān)管難點(diǎn)并且與老百姓日常生活密切聯(lián)系的領(lǐng)域，小作坊和食品攤販存在的重大食品安全隱患是毋庸置疑的，不出事不等于不會出事，加強(qiáng)對小作坊和食品攤販的監(jiān)管須臾不可放松。長期以來，人們對特定問題調(diào)查的理解存在偏差，由于特定問題調(diào)查制度的臨時性、補(bǔ)充性的監(jiān)督職能定位，社會大眾潛意識地將組建調(diào)查組織、啟動調(diào)查理解為“出事”，談?wù){(diào)查色變，這在一定程度上影響了該制度的運(yùn)用[5]，為人大常委會啟動特定問題調(diào)查設(shè)置了工作障礙和壓力。今后應(yīng)當(dāng)通過法制宣傳和更多的特定問題調(diào)查實(shí)踐矯正這種誤解。

第二，特定問題調(diào)查的有效開展須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，即其啟動事由應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)，如此才能著力得當(dāng)、事半功倍。特定問題調(diào)查作為一種針對“一府兩院”的監(jiān)督方式，如何化解調(diào)查中的阻力、盡力尋求調(diào)查對象的配合與協(xié)作，對調(diào)查的成效至關(guān)重要。已有的地方人大常委會開展的特定問題調(diào)查已清晰地顯示了這一規(guī)律，如引發(fā)全國人大調(diào)研“取經(jīng)”的云和縣財政存量資金特定問題調(diào)查之所以成效顯著，一個重要因素就在于它找到了一個很好的切入點(diǎn)：政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)本身就需要摸清狀況，盤活資金，但僅靠政府的力量無法完成這項(xiàng)工作，而由人大推動更為適合，這就為政府積極配合特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查提供了極好的契機(jī)。

本次小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查同樣具備這樣的契機(jī)。一是推動解決食品安全重點(diǎn)難點(diǎn)問題，保障食品安全的需要。小作坊和食品攤販中存在的問題，是食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域“多、小、散、亂、差”問題最突出的方面，是影響公眾食品安全的重要隱患，也是多年來省人大希望推動解決的問題。二是理順監(jiān)管體制機(jī)制的需要。小作坊和食品攤販的監(jiān)管涉及多個政府部門，信息難統(tǒng)計(jì)、難共享，成為影響政府監(jiān)管決策的老大難問題，有必要通過調(diào)查進(jìn)一步厘清責(zé)權(quán)利。三是回應(yīng)民生關(guān)切的需要。小作坊和食品攤販與保障食品安全、方便群眾生活、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會息息相關(guān)，有必要通過調(diào)查，切實(shí)了解各方訴求，并為各方利益關(guān)系找到平衡點(diǎn)。四是完善食品安全法律體系的需要?！妒称钒踩ā返谌鶙l授權(quán)規(guī)定“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”，省人大常委會已將《江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理?xiàng)l例》列入2016年立法計(jì)劃，并擬于9月份提請審議。這項(xiàng)立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題多，立法難度大，通過開展這方面的特定問題調(diào)查，為立法決策提供參考依據(jù)?？梢?，無論是政府還是人大，都期望并迫切需要摸清小作坊和食品攤販的行業(yè)信息和監(jiān)管信息，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)立法，從而實(shí)現(xiàn)有序監(jiān)管。

注釋：

[1]田必耀：《“云和經(jīng)驗(yàn)”和“廣東實(shí)踐”》，載《人民之友》2016年第2期。

[2]參見《河北省實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》《河南省實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉實(shí)施辦法》《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》。

[3]參見《磁縣人大常委會特定問題調(diào)查暫行辦法》《寧陽縣人大常委會特定問題調(diào)查暫行辦法》等。

[4]以下所述要件均為肯定性要件，即需滿足何種情形才能啟動特定問題調(diào)查。國外立法也存在一些否定性要件的規(guī)定，如韓國《憲法》規(guī)定，國會行使國政調(diào)查權(quán)時不得干涉審判和進(jìn)行中的犯罪搜查及追緝。

[5]溫澤彬：《人大特定問題調(diào)查制度之改革》，載《法學(xué)》2015年第1期。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西省人大科教文衛(wèi)委員會，江西省人大科教文衛(wèi)委員會。本文系北京市政治文明建設(shè)研究中心課題“人大立法專家論證公開制度研究”〔16zzwm004〕階段性成果）