完善財(cái)政內(nèi)部控制路徑研究

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【摘要】?jī)?nèi)部控制是近幾年財(cái)政體系研究熱點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理科學(xué)化和精細(xì)化的重要路徑，在財(cái)政監(jiān)督體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前我國(guó)的財(cái)政內(nèi)部控制研究還不是很完善，對(duì)財(cái)政內(nèi)部控制的概念和框架系統(tǒng)，缺乏一致的看法。本文在論述財(cái)政內(nèi)部控制理論基礎(chǔ)上，分析我國(guó)地方財(cái)政內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，就如何完善財(cái)政內(nèi)部控制路徑提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政內(nèi)部控制；理論基礎(chǔ)；路徑

一、引言

近些年，我國(guó)財(cái)政內(nèi)部控制理論雖然得到了一定的發(fā)展，對(duì)其概念、框架、現(xiàn)狀以及如何建立和完善財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制等話題，許多學(xué)者提出了一系列建設(shè)性的意見。然而，目前我國(guó)的財(cái)政內(nèi)部控制研究不是很完善，對(duì)財(cái)政內(nèi)部控制的概念和框架系統(tǒng)，缺乏一致的看法，無(wú)法根據(jù)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)提出切實(shí)可行的措施，應(yīng)用能力仍非常薄弱。完善財(cái)政內(nèi)部控制制度對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有重要的意義，需要更加深入的研究、調(diào)查，構(gòu)建出符合中國(guó)國(guó)情的操作性強(qiáng)的財(cái)政內(nèi)部控制制度。

二、財(cái)政內(nèi)部控制理論基礎(chǔ)

（一）財(cái)政內(nèi)部控制概念

財(cái)政內(nèi)部控制是財(cái)政運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部依據(jù)一定的目標(biāo)，采取相應(yīng)的措施，建立有效的機(jī)制來監(jiān)督與控制財(cái)政收支活動(dòng)，對(duì)偏差與失誤進(jìn)行糾正或調(diào)整，以最大限度實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)為旨的管理活動(dòng)。究其本質(zhì)，這是財(cái)政部門的自我監(jiān)督。

（二）實(shí)現(xiàn)要求

1.要設(shè)計(jì)適當(dāng)。適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制制度設(shè)計(jì)要符合規(guī)范、全面、可操作性等要求。本然，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)就是內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的制定，只有能夠設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，確保內(nèi)部控制執(zhí)行起來及其監(jiān)控能夠有效，才能真正發(fā)揮內(nèi)部控制在財(cái)政部門管理中的作用。

2.要執(zhí)行有效。內(nèi)部控制要想達(dá)到其預(yù)期效果，就要遵守授權(quán)必受控和權(quán)責(zé)一致的原則，允許其部門單位負(fù)責(zé)人使用法定權(quán)力，但更為注重的是賦予其相關(guān)的責(zé)任義務(wù)，在部門單位或負(fù)責(zé)人出現(xiàn)問題時(shí)，要進(jìn)行責(zé)任的追究。

3.要信息完整。沒有健全的信息和報(bào)告系統(tǒng)，內(nèi)部控制的有效性大打折扣，高效地實(shí)施起來幾乎是不可能的。為了能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政部門的內(nèi)部控制，需要建立一個(gè)清晰、操作性強(qiáng)的控制標(biāo)準(zhǔn)體系。僅有此是不夠的，還應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)強(qiáng)大的信息溝通系統(tǒng)，能夠反映出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題。

（三）基本框架

分析地方的財(cái)政內(nèi)部控制框架，主要由以下五部分構(gòu)成。

1.控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境作為內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，功能旨在設(shè)定內(nèi)部控制所要遵守的紀(jì)律以及結(jié)構(gòu)，對(duì)組織管理的風(fēng)格和基調(diào)進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)管理人員管理過程進(jìn)行影響，從根本來說，在建立和實(shí)施地方財(cái)政控制過程中，所有對(duì)特定政策以及程序效率產(chǎn)生了重要影響的各種因素構(gòu)成了控制環(huán)境。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是確定和分析實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政目標(biāo)過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，通過公布報(bào)告或其他手段，讓財(cái)政部門的工作人員了解到風(fēng)險(xiǎn)存在的薄弱環(huán)節(jié)，明確執(zhí)行管理的內(nèi)容，清晰了解哪些要規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門在制定財(cái)政發(fā)展計(jì)劃時(shí)，就要提前預(yù)估將會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別以及處置。

3.控制活動(dòng)。財(cái)政控制活動(dòng)是一系列政策及程序的總和，是為了規(guī)避各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以達(dá)到財(cái)政管理的各項(xiàng)目標(biāo)所制定的，包括審批、復(fù)核和責(zé)權(quán)分離等。有如下幾類：績(jī)效評(píng)價(jià)、直接部門的管理、對(duì)財(cái)政信息處理的控制、核實(shí)查證。

4.信息與溝通。為了能夠使財(cái)政部門管理人員充分了解財(cái)政信息，必須要建立一個(gè)完整的信息溝通系統(tǒng)，對(duì)財(cái)政功能發(fā)揮起到強(qiáng)有力的支撐作用。財(cái)政部門內(nèi)部工作人員通過這個(gè)信息溝通系統(tǒng)，在做好其分內(nèi)之事的基礎(chǔ)上，能夠與財(cái)政外部環(huán)境做到良好的信息互通。

5.監(jiān)控。財(cái)政內(nèi)部控制必須要在監(jiān)控下運(yùn)作，這是因?yàn)樨?cái)政內(nèi)部控制的環(huán)境會(huì)發(fā)生變化，而財(cái)政內(nèi)部控制體系存在一些天生的不足，因此要對(duì)日常規(guī)范性業(yè)務(wù)情況和特殊情況進(jìn)行監(jiān)控。獲得一定資質(zhì)的財(cái)政工作人員，對(duì)財(cái)政控制日常工作中內(nèi)部控制運(yùn)作情況進(jìn)行分析和評(píng)估，以便決策層提出相應(yīng)的修改意見。

三、財(cái)政內(nèi)部控制必要性分析

（一）支出控制的需要

有很多部門單位面臨著支出預(yù)算不合理，項(xiàng)目支出不細(xì)化，科目填報(bào)不準(zhǔn)確，支出審核不嚴(yán)不規(guī)范等問題，大大削弱了政府部門成本控制效果。從審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)行政事業(yè)單位審計(jì)的過程中發(fā)現(xiàn)，許多行政事業(yè)單位“其他支出”科目使用頻繁。只有合理計(jì)量預(yù)算和收入，做到真實(shí)發(fā)生、去向清晰、有據(jù)可查，才能真正從源頭上控制好財(cái)政支出。

（二）收入控制的需要

收入控制的重點(diǎn)是內(nèi)部控制。就拿利息收入來說，往往混合登帳，不管是預(yù)算外資金產(chǎn)生的利息收入，還是其他收入產(chǎn)生的，許多單位都將利息收入全部納入其他收入中管理，而不繳入預(yù)算外財(cái)政賬戶，使預(yù)算外收入的利息收入成為單位的額外收入并進(jìn)入其他收入賬戶，造成預(yù)算外資金的損失。應(yīng)嚴(yán)格對(duì)收入進(jìn)行分類，分為應(yīng)上繳收入和其他收入。及時(shí)上繳應(yīng)上繳收入，禁止截留和延遲上繳。分離和限制不兼容的崗位，才能形成相互制約。

（三）預(yù)算管理精細(xì)化的需要

復(fù)雜的財(cái)政收支，要求客觀地制定統(tǒng)一的預(yù)算制度，而有效的內(nèi)部控制機(jī)制可以促進(jìn)預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，對(duì)共同的管理內(nèi)容、目標(biāo)和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制。預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核、監(jiān)督工作也依賴于良好的內(nèi)部控制環(huán)境。要求加強(qiáng)財(cái)政規(guī)劃和管理活動(dòng)。預(yù)算控制對(duì)于財(cái)政收支活動(dòng)來說，不僅是一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃的預(yù)期收入和支出的反映，而且是作為一種管理工具。預(yù)算的復(fù)雜性要求各單位、各部門要依據(jù)國(guó)家和單位的有關(guān)規(guī)定，參考實(shí)際情況，加強(qiáng)預(yù)算控制，預(yù)算執(zhí)行和分析，在財(cái)務(wù)決算、績(jī)效評(píng)估與管理等方面，明確預(yù)算和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)預(yù)算約束，使預(yù)算編制規(guī)范化，核定下達(dá)和執(zhí)行流程，分析預(yù)算執(zhí)行的情況，及時(shí)改正，以保證有效地執(zhí)行預(yù)算。

（四）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的需要

許多部門工作人員對(duì)建立健全內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要性認(rèn)識(shí)不充分，模糊的業(yè)務(wù)辦理流程和對(duì)應(yīng)權(quán)限，行政效率不高。所以在執(zhí)行內(nèi)部控制的過程中難免遇到低效的問題，需要管理者對(duì)各部門人員進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)。由于財(cái)政部門的工作重點(diǎn)主要放在事后檢查，徒有形式而本質(zhì)薄弱，缺乏事前、事中的監(jiān)督和全面的考核反饋，使得違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的事情時(shí)有發(fā)生。所以應(yīng)當(dāng)設(shè)立財(cái)政監(jiān)督部門，對(duì)各項(xiàng)資金的發(fā)生進(jìn)行事前檢查，嚴(yán)密監(jiān)控資金動(dòng)向。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資金鏈的管理，摸清資金鏈循環(huán)的去向，這樣才能確保財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督有效，也能防止舞弊行為的發(fā)生。

四、我國(guó)地方財(cái)政內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

（一）財(cái)政內(nèi)部控制制度不完善

大量的財(cái)政性資金收支運(yùn)行處于國(guó)家預(yù)算之外，漏出財(cái)政內(nèi)部控制覆蓋之外，極大地妨礙了財(cái)政內(nèi)部控制效能的發(fā)揮。

（二）財(cái)政內(nèi)部控制約束力不強(qiáng)

法制建設(shè)滯后，致使財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與各類財(cái)政外部監(jiān)督之間，以及財(cái)政內(nèi)部控制體系之間，權(quán)力不明、缺少協(xié)調(diào)依據(jù)，從而在工作上造成約束力不強(qiáng)的問題。

（三）財(cái)政部門內(nèi)部控制內(nèi)容不全面

我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部控制內(nèi)容還僅僅停留在對(duì)業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督方面，缺乏規(guī)范性，也缺乏深度和廣度，不能體現(xiàn)出財(cái)政內(nèi)部控制體系的作用。

五、完善財(cái)政內(nèi)部控制路徑

（一）健全財(cái)政內(nèi)部控制制度

目前我國(guó)財(cái)政內(nèi)部控制制度還不夠完善，亟需健全完善內(nèi)部控制制度，積極探索預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的財(cái)政管理監(jiān)督新模式，逐步建立以事中控制為重點(diǎn)，事前、事后控制相結(jié)合的財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制。明確內(nèi)部控制機(jī)制管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及職權(quán)，建立內(nèi)部控制常態(tài)化機(jī)制。對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制建立的原則、組織機(jī)構(gòu)、程序、控制內(nèi)容等進(jìn)行科學(xué)研究制定。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部控制約束力

增強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制的約束力和執(zhí)行力，一旦有關(guān)規(guī)章制度落地，就要確保工作人員遵守，任何工作人員不得違反規(guī)章制度和程序辦理業(yè)務(wù)。該制度的實(shí)行不能隨意廢除，必須有合理的是由和按照一定的程序才能廢止。

（三）細(xì)化內(nèi)部控制內(nèi)容

根據(jù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的劃分，不同組織機(jī)構(gòu)可以制定不同的控制內(nèi)容，如資產(chǎn)管理、預(yù)算管理等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)它的職能特點(diǎn)來設(shè)置控制內(nèi)容。根據(jù)業(yè)務(wù)的不同細(xì)分控制內(nèi)容，如票據(jù)管理、專項(xiàng)資金項(xiàng)目確定、庫(kù)款劃撥、會(huì)計(jì)管理等，要做到內(nèi)容明確。將事中控制確定為內(nèi)部控制的重點(diǎn)，主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的控制，對(duì)預(yù)算單位的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行控制。

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