財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大作用

喬新生

國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，是1993年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》之后，我國財(cái)政稅收體制改革的又一重要文件。

國務(wù)院在系統(tǒng)總結(jié)20世紀(jì)90年代財(cái)稅體制改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分提出框架性的解決方案。按照國務(wù)院公布的指導(dǎo)意見，中央政府事權(quán)有所增加，地方政府的事權(quán)有所減少，中央政府財(cái)權(quán)有所減少，而地方政府財(cái)權(quán)有所增加。這樣的改革有利于充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，激發(fā)改革的活力，同時(shí)又有利于中央政府集中力量辦大事，從而使全面深化改革取得顯著成效。

國務(wù)院財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革指導(dǎo)意見，明確了我國財(cái)政稅收體制改革的方向。但是必須看到，每一項(xiàng)改革都涉及國家現(xiàn)行的法律制度修改問題，因此，我國財(cái)政稅收體制改革要想貫徹落實(shí)，必須由全國人大常委會(huì)制定和修改相關(guān)法律，因?yàn)橹挥羞@樣改革才能在法制的軌道上推進(jìn)。全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮盡快制定中華人民共和國稅收基本法，對我國財(cái)稅體制改革以及中央政府與地方政府分稅制改革執(zhí)行權(quán)進(jìn)行法律規(guī)范，從而使我國的財(cái)政稅收體制改革以及財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分體制改革有明確的法律依據(jù)。

財(cái)政體制改革既涉及中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分問題，同時(shí)也涉及地方政府的權(quán)力約束問題。擴(kuò)大地方政府的財(cái)權(quán)，減少地方政府的事權(quán)，有助于充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。但是，在具體貫徹落實(shí)過程中，如果地方政府沒有依法行使自己的財(cái)權(quán)，或者在國家財(cái)政預(yù)算管理體制之外，通過設(shè)立金融機(jī)構(gòu)或者國有企業(yè)等方式籌措資金，增加地方政府的債務(wù)，那么，有可能會(huì)導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)失控的現(xiàn)象。中央政府既要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，通過財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)審計(jì)，防止地方政府濫用財(cái)權(quán)，同時(shí)又要鼓勵(lì)地方人大加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，切實(shí)督促地方政府嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算決議，防止地方政府通過設(shè)立國有企業(yè)或者金融機(jī)構(gòu)等方式增加地方債務(wù)。中央政府有必要向全國人大常委會(huì)提交專門的改革法案，針對我國財(cái)權(quán)事權(quán)劃分之后地方財(cái)政財(cái)權(quán)增加可能導(dǎo)致的資金濫用現(xiàn)象制定專門的法律規(guī)范，要求地方人大及時(shí)監(jiān)督地方政府的大額資金使用行為，防止地方政府鋪張浪費(fèi)，人為地造成債務(wù)危機(jī)。

部分學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)把財(cái)政決策權(quán)收歸人大及其常委會(huì)，地方政府只有財(cái)政的執(zhí)行權(quán)。事實(shí)上，我國預(yù)算法對財(cái)政收入與支出管理已經(jīng)作出非常明確的規(guī)定，除非經(jīng)過人大批準(zhǔn)，政府不得在批準(zhǔn)預(yù)算之外使用財(cái)政資金。只要嚴(yán)格貫徹落實(shí)我國預(yù)算法基本原則，就一定能有效遏止地方政府權(quán)力濫用問題。筆者建議在各級人大財(cái)政預(yù)算委員會(huì)基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加財(cái)政預(yù)算委員會(huì)的審計(jì)小組和監(jiān)督小組中人大代表的比重，鼓勵(lì)財(cái)政預(yù)算委員會(huì)及時(shí)監(jiān)督政府的財(cái)政行為。如果地方政府財(cái)政預(yù)算收入明顯增加，那么，人大財(cái)政預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)要求地方政府作出說明。如果地方政府財(cái)政預(yù)算支出發(fā)生改變，那么，地方政府應(yīng)當(dāng)向財(cái)政預(yù)算委員會(huì)提出專項(xiàng)報(bào)告，財(cái)政預(yù)算委員會(huì)審議之后提交人大常委會(huì)表決通過。

總而言之，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分屬于人民代表大會(huì)的議事范疇，各級人大與各級政府之間的財(cái)政預(yù)算關(guān)系不是簡單的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而是權(quán)力和權(quán)力來源的關(guān)系，各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)來自于各級人大的授權(quán)。因此，除了理順中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系之外，還應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)有效的措施，徹底理順地方人大與政府之間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，真正發(fā)揮地方人大的作用，建立更加科學(xué)完善的財(cái)政預(yù)算審查體制，從而使我國財(cái)政預(yù)算管理步入法制軌道。

國務(wù)院關(guān)于中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的指導(dǎo)意見非常明確，只要堅(jiān)決貫徹落實(shí)國務(wù)院改革方針政策，由全國人大常委會(huì)制定具有可操作性的法律規(guī)范，我國財(cái)政稅收體制改革就一定能達(dá)到預(yù)期的目的。需要特別說明的是，國務(wù)院提出“指導(dǎo)意見”而不是發(fā)布“決定”，說明我國全面依法治國的偉大方略正在貫徹落實(shí)。相信不遠(yuǎn)的將來，全國人大常委會(huì)一定會(huì)審議國務(wù)院提出的財(cái)政稅收管理體制以及中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革意見并作出重大決定，從而使我國財(cái)政稅收管理體制以及中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革真正做到有法可依。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）