杭州錢塘江流域發(fā)展歷程及對策研究

鄭敏　王光軍

摘 要：文章通過對30多年來錢塘江沿岸資源、產(chǎn)業(yè)、平臺等發(fā)展歷程分析，研究總結(jié)杭州跨江發(fā)展經(jīng)歷了初始、萌芽、發(fā)育、加速、深化等五個階段，提出杭州錢塘江流域邁入擁江發(fā)展階段的戰(zhàn)略構(gòu)想，厘清統(tǒng)籌大空間、建設(shè)大廊道、打造大平臺、創(chuàng)新大產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建新機制等五大戰(zhàn)略路徑。并針對如何更好促進擁江發(fā)展，提出相關(guān)對策和建議。

關(guān)鍵詞：錢塘江流域 跨江發(fā)展 擁江發(fā)展

中圖分類號：F290 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）01-184-02

錢塘江（包括錢塘江、富春江、新安江，下同）是杭州的黃金水道，沿江區(qū)域是杭州最具發(fā)展活力和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。杭州“跨江發(fā)展”戰(zhàn)略實施以來，有效解決了城市發(fā)展空間不足的問題。但在城市空間擴張步伐減速、更加注重內(nèi)涵式發(fā)展的背景下，統(tǒng)籌沿江各類要素資源，推動從“跨江發(fā)展”向“擁江發(fā)展”轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為新時期杭州城市發(fā)展的戰(zhàn)略要求。本文通過對錢塘江沿岸資源、產(chǎn)業(yè)、平臺、基礎(chǔ)設(shè)施布局的調(diào)研和分析，提出杭州由跨江到擁江發(fā)展的戰(zhàn)略路徑，推動杭州開創(chuàng)“錢塘江時代”新局面，為杭州建設(shè)重大平臺、優(yōu)化空間布局提供基礎(chǔ)參考。

一、杭州錢塘江流域“跨江發(fā)展”歷程及特點

（一）發(fā)展階段

改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進程加快、經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高，杭州不斷突破因城市規(guī)?？焖贁U張帶來的“空間瓶頸”，逐步從“西湖時代”邁向“錢塘江時代”。城市空間和經(jīng)濟社會發(fā)生巨大變化，初步形成多中心大都市空間格局，由依托西湖圍繞武林商圈的單中心、團塊式發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐藻X塘江為軸帶的多中心、組團式發(fā)展，一批承載杭州未來競爭力的戰(zhàn)略功能平臺逐步形成。根據(jù)杭州城市發(fā)展歷程及經(jīng)濟社會背景，可將杭州跨江發(fā)展劃分為五個階段。

初始階段：1978年至1990年。錢塘江兩岸尚處于“劃江而治”狀態(tài)，經(jīng)濟關(guān)系相對獨立，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，要素流動和經(jīng)濟聯(lián)系不頻繁。

萌芽階段：1991年至1995年。初步確立跨江發(fā)展戰(zhàn)略，但受制于行政區(qū)劃等因素，城市空間沒有獲得實質(zhì)性拓展。

發(fā)育階段：1996年至2001年。杭州正式從“西湖時代”邁向“錢塘江時代”，兩岸經(jīng)濟社會聯(lián)系不斷強化，逐步形成以錢塘江為地理中心的城市空間版圖。

加速階段：2001年至2008年?？缃?lián)系通道逐步完善，各大新功能板塊重塑城市功能空間框架，逐步勾勒出新世紀(jì)“錢塘江時代”的杭州大都市輪廓。

深化階段：2009年至2015年。隨著錢塘江兩岸建設(shè)力度加大和交通干線增多，各大新城城市功能凸顯，特別是江南地區(qū)快速發(fā)展，沿江兩岸多中心區(qū)塊發(fā)展格局呈現(xiàn)。

（二）跨江發(fā)展階段特點

泰晤士河（倫敦）、塞納河（巴黎）、萊茵河（德國）、漢江（首爾）、黃浦江（上海）等國內(nèi)外沿江城市發(fā)展經(jīng)驗表明，在經(jīng)歷跨江發(fā)展的不斷積累后，沿江城市將步入擁江發(fā)展階段，實現(xiàn)跨江一體化發(fā)展和城市集約化轉(zhuǎn)型。杭州正處在以改革求突破、以創(chuàng)新求發(fā)展的關(guān)鍵時期，跨江發(fā)展戰(zhàn)略已無法完全適應(yīng)城市未來發(fā)展的要求，需要加快轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略思維，實現(xiàn)從“跨江”提升到“擁江”的華麗轉(zhuǎn)變。

從市域空間看：城市南北發(fā)展不平衡、東西發(fā)展不協(xié)調(diào)，內(nèi)在整體性和凝聚力有待提升，迫切需要破解現(xiàn)實格局困境，構(gòu)筑江南江北一體、東部西部聯(lián)動、市域有機融合的都市新格局。

從沿江平臺看：沿江各板塊缺少統(tǒng)籌謀劃，發(fā)展合力有待增強，迫切需要整合優(yōu)勢資源、差異發(fā)展，重塑城市空間增長新動力。

從“江”本身看：錢塘江沿線城市功能偏弱，中樞紐帶作用有待大幅提升，迫切需要提升江的功能和地位，打造一條融合產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、文化、休閑等多元功能的復(fù)合型發(fā)展走廊。

從發(fā)展模式看：粗放型跨江發(fā)展弊端顯現(xiàn)，城市國際化水平不高，迫切需要提升城市品質(zhì)內(nèi)涵、展現(xiàn)人文古都魅力，朝著建設(shè)世界名城目標(biāo)大步邁進。

二、杭州錢塘江流域“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略構(gòu)想

“十三五”及今后一個時期杭州錢塘江流域發(fā)展的總體構(gòu)想為：突出一個方向，聚焦一個主題，打造五個品牌。

（一）突出一個方向

推進杭州城市發(fā)展方向從“城市東擴、旅游西進、沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”向“中心提升、新區(qū)集聚、擁江布局、一體發(fā)展”轉(zhuǎn)變?！皳斫l(fā)展”是統(tǒng)領(lǐng)杭州市域空間的一個總體概念，因此，對“擁江發(fā)展”的謀劃，也應(yīng)該是著眼于整個市域范圍的。于是，以“擁江布局”為主導(dǎo)，推動杭州市域空間優(yōu)化布局，應(yīng)是一個關(guān)鍵方向，未來的總體要求為：以城市國際化為契機，加強市域空間統(tǒng)籌，加快西部區(qū)、縣（市）發(fā)展，完善“一主三副六組團”市區(qū)空間布局，開啟“中心提升、新區(qū)集聚、擁江布局、一體發(fā)展”新進程，推動形成“江、湖、山、城、鄉(xiāng)”有機融合，城市緊湊、鄉(xiāng)村疏朗、城鄉(xiāng)一體、功能配套的新型市域空間新格局。

（二）聚焦一個主題

建設(shè)錢塘江生態(tài)經(jīng)濟帶和錢塘江金融港灣“一帶一灣”，邁向“錢塘江時代”升級版。順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化以及流域經(jīng)濟、灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌錢塘江流域的各類資源要素，重點建設(shè)錢塘江生態(tài)經(jīng)濟帶和錢塘江金融港灣“一帶一灣”，賦予杭州城市從“西湖時代”跨入“錢塘江時代”的新特征、新內(nèi)涵。研究推進錢塘江連接長江航道工程，促進杭州“黃金水道”與我國“黃金水道”互聯(lián)互通、一體化發(fā)展。

（三）打造五個品牌

依托錢塘江黃金水道，努力打造以生態(tài)經(jīng)濟帶為基礎(chǔ)，以金融帶、生態(tài)帶、景觀帶、城市帶、產(chǎn)業(yè)帶為特點的五大品牌。立足錢塘江流域資源稟賦本底特征，突出個性，分類施策，堅持流域聯(lián)動，推進區(qū)域一體，從五個維度出發(fā)，培育五個“帶狀”品牌，構(gòu)建“五位一體”模式，努力把錢塘江生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)成一條特色金融帶、特色生態(tài)帶、特色景觀帶、特色城市帶、特色產(chǎn)業(yè)帶。

三、杭州錢塘江流域“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略路徑

杭州錢塘江流域邁入“擁江發(fā)展”階段的戰(zhàn)略路徑可初步考慮為“四大一新”：統(tǒng)籌大空間、建設(shè)大廊道、打造大平臺、創(chuàng)新大產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建新機制。

（一）統(tǒng)籌大空間：以錢塘江“城市中軸”為核心，南北一體，東西聯(lián)動，形成“擁江發(fā)展”市域主體框架

打響“江”的品牌，增強錢塘江“城市中軸”功能，建設(shè)具有國際影響力的復(fù)合型發(fā)展走廊，努力將錢塘江培育打造成為“世界名江”。注重南北一體，推動江北、江南融合發(fā)展，共同承擔(dān)“擁江發(fā)展”時代的杭州“主城”職能。堅持東西聯(lián)動，推進錢塘江上下游協(xié)調(diào)發(fā)展，重點推進內(nèi)核區(qū)沿江區(qū)域（沿江朔流而上，大江東、杭州經(jīng)開區(qū)——蕭山科技城、錢江世紀(jì)城——濱江區(qū)、之江地區(qū)——富陽東洲）優(yōu)化提升各類城市功能，加快一體化發(fā)展。

（二）建設(shè)大廊道：以航運、綜合交通、生態(tài)、景觀、文化為重點，建設(shè)杭州城市發(fā)展“第一廊道”

加快推進錢塘江干線航道系統(tǒng)治理，打通錢塘江中上游航運瓶頸，提升黃金水道航運功能。依托錢塘江黃金水道，統(tǒng)籌推進鐵路、公路、航空、管道建設(shè)，加強各種運輸方式的銜接和綜合交通樞紐建設(shè)，構(gòu)建沿江綜合立體交通走廊。順應(yīng)自然，保育生態(tài)，強化錢塘江流域水、林、山等資源科學(xué)保護和合理利用，建設(shè)綠色生態(tài)廊道。突出山水自然風(fēng)光和人文歷史的融合，有效串聯(lián)沿線山水景觀和文化要素，建設(shè)休閑景觀新走廊和復(fù)合型文化紐帶，打造現(xiàn)代版的“富春山居圖”。

（三）打造大平臺：以錢塘江兩岸重點區(qū)塊為著力點，加強資源要素統(tǒng)籌，建設(shè)重大平臺

著眼于優(yōu)化沿江空間布局和提高集聚集約水平，結(jié)合區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、空間潛力和功能定位，強化資源要素統(tǒng)籌，優(yōu)化提升各類存量平臺，著力拓展新興承載空間，有序推進一批重大平臺。加快杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，支持高新區(qū)（濱江）建設(shè)世界一流高科技園區(qū)、臨江國家高新區(qū)建設(shè)綜合科技新城，高水平規(guī)劃建設(shè)杭州城西科創(chuàng)大走廊、城東智造大走廊，積極推動杭州空港經(jīng)濟區(qū)創(chuàng)建國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)，加密和優(yōu)化沿江特色小鎮(zhèn)布局，爭取創(chuàng)建國家全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)。

（四）創(chuàng)新大產(chǎn)業(yè)：打好轉(zhuǎn)型升級組合拳，打造若干個千億級產(chǎn)業(yè)集群

堅持創(chuàng)新驅(qū)動，圍繞金融服務(wù)、旅游休閑、養(yǎng)老養(yǎng)生、信息經(jīng)濟、綠色生態(tài)等產(chǎn)業(yè)，培育形成若干個具有重要影響力的千億級產(chǎn)業(yè)集群，推動沿江產(chǎn)業(yè)邁向中高端。按照錢塘江流域特點和不同江段區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)，因地制宜、分段引導(dǎo)，推動各板塊聯(lián)動發(fā)展，共同打造錢塘江特色產(chǎn)業(yè)帶。突出上下游“一盤棋”的理念，把上下游產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作作為區(qū)縣（市）協(xié)作的重要內(nèi)容，引導(dǎo)下游地區(qū)符合環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策要求的，具有市場需求的資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)向中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)上下游協(xié)同發(fā)展。

（五）構(gòu)建新機制：打破行政區(qū)劃界限和壁壘，加強規(guī)劃統(tǒng)籌和銜接，探索構(gòu)建高度協(xié)作的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制

建立區(qū)域互動合作機制，加強市級層面協(xié)調(diào)指導(dǎo)，研究建立錢塘江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展聯(lián)席會議制度；在條件成熟時，啟動建立錢塘江流域開發(fā)管理機構(gòu)。共建共享流域基礎(chǔ)設(shè)施體系，實施統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一開放的市場體系，促進勞動力、資本、技術(shù)等要素跨區(qū)域流和優(yōu)化配置。強化對環(huán)境突出問題的聯(lián)合治理，建立健全對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，建立完善錢塘江環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機制和預(yù)警應(yīng)急體系。加快推進流域公共服務(wù)一體化發(fā)展，建立完善公共服務(wù)和社會治理協(xié)調(diào)機制。

四、關(guān)于杭州錢塘江流域“擁江發(fā)展”階段的對策建議

（一）科學(xué)謀劃城市總體規(guī)劃和空間規(guī)劃

規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用。建議著眼杭州區(qū)劃調(diào)整、城市國家化發(fā)展等實際，與時俱進優(yōu)化“一張圖”，抓緊啟動新一輪城市總體規(guī)劃修編；著眼長遠，面向2030年、2040年啟動杭州城市發(fā)展戰(zhàn)略研究；加強與浙江省省級空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作的對接，探索以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃編制模式，積極促進全市各類空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”。

（二）加快沿江上游和西部縣（市）發(fā)展

西部縣（市）是杭州市域統(tǒng)籌發(fā)展的“短板”，也是重要的潛力空間。要突出“東優(yōu)西進、以城帶鄉(xiāng)、以東帶西、流域下游帶中上游”發(fā)展導(dǎo)向，圍繞構(gòu)筑形成城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，以新型城市化為主導(dǎo)，統(tǒng)籌市域空間，推進錢塘江流域中上游與下游以及三區(qū)四縣（市）與主城區(qū)一體化發(fā)展。

（三）推動城北地區(qū)優(yōu)化發(fā)展

隨著大運河申遺成功，特別是杭鋼轉(zhuǎn)型發(fā)展順利推進，城北地區(qū)迎來加快發(fā)展的良好機遇。建議從戰(zhàn)略高度和區(qū)域視角謀劃好總體發(fā)展思路，科學(xué)研究制定城北地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，重視大運河的保護和利用，謀劃重大平臺，推動和引導(dǎo)城北地區(qū)實現(xiàn)從“有”到“優(yōu)”的重大提升。

（四）研究推動行政區(qū)劃調(diào)整

目前，杭州的部分城區(qū)行政區(qū)劃已顯得相對滯后，在一定程度上制約了經(jīng)濟社會發(fā)展。建議結(jié)合杭州城市格局、產(chǎn)業(yè)格局的變化和城市未來發(fā)展需要，適時推進行政區(qū)劃調(diào)整。建議繼續(xù)推動臨安市撤市設(shè)區(qū)的各項準(zhǔn)備工作，研究推動上城區(qū)等地域狹小的核心老城區(qū)的行政區(qū)劃整合；借鑒上海市的改革方案，通過撤鎮(zhèn)設(shè)街改變“小馬拉大車”局面，在有條件的大鎮(zhèn)析出街道，提升基層治理效能。建議綜合考慮濱江區(qū)與之江度假區(qū)兩地區(qū)位毗鄰、發(fā)展空間和資源的互補性強、信息經(jīng)濟和大文化平臺的融合潛力廣等因素，研究整合高新區(qū)（濱江）和之江度假區(qū)。

（五）研究推動下沙大學(xué)城轉(zhuǎn)型發(fā)展

自下沙大學(xué)城投入使用以來，為杭州城市，特別是杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展，做出了重大貢獻。但是，從國內(nèi)外各大學(xué)城布局情況來看，像下沙大學(xué)城這樣布局在城市工業(yè)集聚區(qū)的情況還不多見。建議按照“統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)妥審慎、有序推進、分步實施”的原則，有計劃、有步驟地推動下沙大學(xué)城轉(zhuǎn)型發(fā)展。譬如：加強科學(xué)研究和論證，審慎推動下沙大學(xué)城逐步向城西搬遷；科學(xué)研究下沙大學(xué)城城西新址，如未來科技城和青山湖科技城；研究合適的轉(zhuǎn)型方式，可考慮重新規(guī)劃高教園區(qū)、存量異地置換等方式。

[本文為杭州市發(fā)展和改革委課題階段性成果。]

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（作者單位：杭州市工程咨詢中心 浙江杭州 310000）

（責(zé)編：賈偉）