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    吳敬璉:什么是結(jié)構(gòu)性改革?它為何如此重要?

    2017-02-27 16:30:57吳敬璉
    清華管理評(píng)論 2016年11期
    關(guān)鍵詞:結(jié)構(gòu)性改革結(jié)構(gòu)

    吳敬璉

    著力推進(jìn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革,是今后一段時(shí)期貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的一條主線(xiàn),這是一個(gè)非常重要的形勢(shì)判斷和非常重要的工作方針。但是對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)提法所做出的形勢(shì)判斷——我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題的根源在于供給側(cè)的效率不高,和它做出的工作方針的規(guī)定——我們要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革,這兩個(gè)方面的內(nèi)容,現(xiàn)在還存在很多爭(zhēng)論。

    譬如說(shuō),我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問(wèn)題,主要是來(lái)自需求側(cè)的強(qiáng)度不夠,還是來(lái)自供給側(cè)的質(zhì)量/效率低下?再譬如,經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的增長(zhǎng)減速的問(wèn)題,是來(lái)自于供給側(cè)與需求側(cè)兩個(gè)方面共同的問(wèn)題?這里有很多不同的意見(jiàn),正在進(jìn)行討論。

    另外,該提法所包含的經(jīng)濟(jì)工作方針——著重推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革,也有很多不同的理解。結(jié)構(gòu)性改革是改體制、改結(jié)構(gòu)呢?還是說(shuō),結(jié)構(gòu)性改革就是說(shuō)調(diào)整結(jié)構(gòu)?不管在理論上,還是在實(shí)際工作中,都存在著很多不同的意見(jiàn)。

    今天,我想講后一個(gè)問(wèn)題——結(jié)構(gòu)性改革,講一講我對(duì)這個(gè)問(wèn)題的理解,講一講在我的心目中,什么是結(jié)構(gòu)性改革,它為什么這么重要?

    經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題的根源,在于供給側(cè)的效率不高

    當(dāng)我們從供給側(cè)去探究中國(guó)經(jīng)濟(jì)減速原因的時(shí)候,我們發(fā)現(xiàn),供給側(cè)最主要、最核心的問(wèn)題就是效率不高。從供給側(cè)去分析經(jīng)濟(jì)的走勢(shì),包含三個(gè)基本內(nèi)容:勞動(dòng)、資本、效率。

    本世紀(jì)初以來(lái),經(jīng)濟(jì)走勢(shì)不斷下行,其基本原因是什么呢?我們可以說(shuō)是效率不高,也可以說(shuō)是結(jié)構(gòu)扭曲,也即配置資源的結(jié)構(gòu)發(fā)生了扭曲——資源誤配。資源誤配的結(jié)果就是效率低下。

    從本世紀(jì)開(kāi)始,我們?cè)瓉?lái)所依靠的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力,有些正在消退,而又不能夠用提高效率的辦法去補(bǔ)救其他因素的消退,譬如說(shuō)人口紅利的減少,譬如說(shuō)通過(guò)結(jié)構(gòu)改善來(lái)增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)上了一個(gè)臺(tái)階以后,這種所謂依靠人口紅利刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程就走入了末期。通過(guò)結(jié)構(gòu)的改革,工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)改變,尋求增長(zhǎng)的動(dòng)力也開(kāi)始減弱。

    在這種情況下,同時(shí)伴隨著一個(gè)問(wèn)題——根據(jù)許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究表明,中國(guó)的全要素增長(zhǎng)率在本世紀(jì)的第一個(gè)十年開(kāi)始明顯下降,最終造成了中國(guó)的潛在增長(zhǎng)率進(jìn)入了下行通道,因而造成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行的趨勢(shì)。

    這是經(jīng)濟(jì)走入下行通道的根本性因素,可以表達(dá)為供給效率/質(zhì)量不高,也可以表達(dá)為資本的誤配置,也就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲。這是我們面臨的一個(gè)根本性問(wèn)題,需要去面對(duì)并加以妥善處理。

    這是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷中第一次出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。因此,我們需要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、資源配置的優(yōu)化,或者叫做結(jié)構(gòu)的改善。

    用行政命令調(diào)結(jié)構(gòu),不但無(wú)效,甚至有反效果

    結(jié)構(gòu)怎么才能夠改善呢?這是第二個(gè)問(wèn)題。結(jié)構(gòu)的改善要通過(guò)體制的改善。體制怎么才能改善呢?就要通過(guò)結(jié)構(gòu)性的改革。在這里,兩次出現(xiàn)了含義不同的“結(jié)構(gòu)”。

    現(xiàn)實(shí)中存在一個(gè)問(wèn)題,人們常常把這兩個(gè)“結(jié)構(gòu)”搞混了。這兩次出現(xiàn)的“結(jié)構(gòu)”含義不同,前一個(gè)“結(jié)構(gòu)”是供給側(cè)的問(wèn)題,在于結(jié)構(gòu)的扭曲、資源配置的扭曲,這是講的“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。后面一個(gè)“結(jié)構(gòu)”講的是要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”,這里講的是“體制上的結(jié)構(gòu)”。如果把這兩個(gè)問(wèn)題混在一起,就會(huì)用結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代結(jié)構(gòu)的改革了。

    為了解決第一個(gè)問(wèn)題,我們現(xiàn)在迫切的重點(diǎn)的任務(wù)就是“三去一降一補(bǔ)(去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板)”,就是要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化的再配置。

    調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置有兩種不同的途徑。一種是按照政策計(jì)劃、政府的規(guī)劃、政府政策要求,通過(guò)行政命令來(lái)調(diào)結(jié)構(gòu)。另外一種是在反映資源相對(duì)稀缺程度的價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下,通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。我們?cè)谶^(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期是用第一種辦法解決問(wèn)題的,但是,歷史的實(shí)踐證明這個(gè)方法幾乎是無(wú)效的,甚至是有反效果的。

    早在改革開(kāi)放的初期,人們已經(jīng)意識(shí)到中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在扭曲,效益受到損害,需要進(jìn)行調(diào)整。所以,在70年代末和80年代初曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)兩次經(jīng)濟(jì)調(diào)整,這種經(jīng)濟(jì)調(diào)整都是在當(dāng)時(shí)的政府主導(dǎo)資源配置的條件下進(jìn)行的,采取的辦法是通過(guò)行政手段進(jìn)行調(diào)整,比如規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)或者哪些部門(mén)應(yīng)該縮減,哪些產(chǎn)業(yè)、哪些部門(mén)應(yīng)該增強(qiáng),然后通過(guò)行政規(guī)定和各種政策上的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)這樣的調(diào)整。這種辦法的調(diào)整,它存在兩方面的缺陷,根本的問(wèn)題是政府沒(méi)有辦法判定什么是好的結(jié)構(gòu)。所以,調(diào)整以后的結(jié)構(gòu)往往并不是最優(yōu)的,而且因?yàn)樵斐蛇@種結(jié)構(gòu)扭曲的各種體制上的、政策上的因素并沒(méi)有改變,所以一次調(diào)整后,要不了多久,舊的結(jié)構(gòu)又重新復(fù)歸,又要求進(jìn)行下一次的調(diào)整。

    我們?cè)?970年代末進(jìn)行的調(diào)整,沒(méi)有過(guò)多久,1981年又進(jìn)行調(diào)整,叫做“進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)”,可以看出,這種做法的效果是比較差的。

    在當(dāng)時(shí)的情況下,市場(chǎng)還沒(méi)有生長(zhǎng)起來(lái),政府是絕對(duì)處在資源配置的主導(dǎo)地位,所以它只能用那樣的辦法進(jìn)行調(diào)整,可是后來(lái)通過(guò)1980年代中期以后的改革,甚至1990年代以后的進(jìn)一步的系統(tǒng)性改革,市場(chǎng)已經(jīng)逐漸地生長(zhǎng)和發(fā)育起來(lái)了,但是這種用行政辦法配置資源、政府主導(dǎo)資源配置的習(xí)慣仍然保留著,許多政府部門(mén)認(rèn)為用行政命令那只看得見(jiàn)的手調(diào)整,能夠見(jiàn)效最快。所以,在1990年代甚至21世紀(jì),這種方法在很大程度上仍然保持著。

    行政調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能,似又重演

    到了21世紀(jì),政府部門(mén)仍然繼續(xù)采取著這樣的方法調(diào)整結(jié)構(gòu),結(jié)構(gòu)扭曲問(wèn)題一直沒(méi)有解決,特別是到了2004年,當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱,需要對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整,這時(shí)候就明確地采取了叫“有保有壓”、“有扶有控”的辦法來(lái)調(diào)整結(jié)構(gòu)。一方面是對(duì)所謂“過(guò)熱產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行控制和清理。另一方面,對(duì)政府選定的產(chǎn)業(yè),多方面地進(jìn)行扶持。

    但是2004年的“有保有壓、有扶有控”的調(diào)整并沒(méi)有見(jiàn)到效果,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲變得更加突出,等到2006年,就發(fā)現(xiàn)更重要的一些比例關(guān)系出現(xiàn)了扭曲,比如說(shuō)投資和消費(fèi)之間的扭曲,國(guó)際收支方面的扭曲,變得越來(lái)越嚴(yán)重。

    2006年,國(guó)務(wù)院針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲提出了進(jìn)行調(diào)整的更高要求,發(fā)出了“關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知”。這個(gè)工作進(jìn)行得并不順利,雖然從2006年開(kāi)始,一直強(qiáng)調(diào)對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整,但是沒(méi)有見(jiàn)效。最近我們可以看到一個(gè)材料——河北省的鋼鐵,這是2006年的產(chǎn)能過(guò)剩調(diào)整中的一個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè),但是結(jié)果是,過(guò)剩產(chǎn)能越調(diào)越多。

    到了2012年,除了要對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整之外,面對(duì)著全球金融危機(jī),國(guó)務(wù)院又做出了決定,要把大力發(fā)展七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為國(guó)務(wù)院的十項(xiàng)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作之一。要求用財(cái)政、金融和其它的手段大力扶植七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

    另外一方面,因?yàn)檫^(guò)剩產(chǎn)能,七項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有一定新的發(fā)展,但是,因?yàn)椴扇×诉@樣的方法,一方面成本很高,用各種補(bǔ)貼、各種政策優(yōu)惠來(lái)扶植這七個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),加上價(jià)格信號(hào)的扭曲,使得有一部分產(chǎn)業(yè)很快變成了產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)。情況就變得越來(lái)越嚴(yán)重。

    到了2013年,國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委發(fā)了七次文件,要求對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)的治理。到現(xiàn)在,采用這種方法來(lái)解決結(jié)構(gòu)扭曲的問(wèn)題,看來(lái)是效果很差,而且往往適得其反,結(jié)果是過(guò)剩產(chǎn)能越調(diào)越多,結(jié)構(gòu)變得越來(lái)越扭曲,以至于現(xiàn)在“三去一降一補(bǔ)”居于首位的就是去產(chǎn)能,在經(jīng)濟(jì)中間簡(jiǎn)直是一個(gè)致命性的弱點(diǎn)。

    為什么會(huì)發(fā)生這樣的問(wèn)題?

    轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式二三十年,仍未見(jiàn)效

    其實(shí)在2003-2006年,在總結(jié)第十個(gè)五年計(jì)劃和規(guī)劃“十一五”的時(shí)候就曾經(jīng)討論過(guò)為什么會(huì)發(fā)生這樣的問(wèn)題。因?yàn)樘岣咴鲩L(zhǎng)質(zhì)量(提高供給側(cè)的質(zhì)量)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型,已經(jīng)提了二三十年了。早在改革發(fā)展初期,我們就提出了所謂“十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針”,這“十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針”是圍繞著提高經(jīng)濟(jì)效益做出的。這十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針就是圍繞著提高經(jīng)濟(jì)效率這一個(gè)問(wèn)題,希望能夠由此走出一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新路子,當(dāng)時(shí)這十大經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針中間就包含著許多條是完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的。

    到了1995年,正式提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式非常重要的內(nèi)容就是改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),這個(gè)口號(hào)到2002年的十六次代表大會(huì),給它做了一點(diǎn)文字上的改變,叫做“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。后來(lái)講的“跨越中等收入陷阱”,還有到了2014年的“引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”和2015年的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,針對(duì)的都是同一個(gè)問(wèn)題,但是成效不大,特別是在2001—2005這第十個(gè)五年計(jì)劃期間,結(jié)構(gòu)還有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。

    從2003年開(kāi)始,特別是在2005—2006年制定十一五規(guī)劃時(shí)期,發(fā)生了一場(chǎng)大的爭(zhēng)論,就是“為什么要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,要提高增長(zhǎng)的質(zhì)量,提出了那么多次,但是沒(méi)有能夠改變”。這個(gè)討論實(shí)際上我們?nèi)〉昧擞猩钸h(yuǎn)意義的成果,得出了一個(gè)很重要的結(jié)論,就是現(xiàn)在我們?nèi)匀皇怯嘘幱暗?。為什么發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,成效不大的根本原因在哪里?當(dāng)時(shí)經(jīng)過(guò)認(rèn)真的討論,得出一個(gè)結(jié)論,就是因?yàn)榇嬖凇绑w制性障礙”。

    體制性障礙是什么?當(dāng)時(shí)說(shuō)的體制性障礙的核心內(nèi)容就是政府仍然在資源配置中起決定性的作用。當(dāng)時(shí)的討論列舉了許多具體的原因,我當(dāng)時(shí)參加這個(gè)討論,寫(xiě)過(guò)一本書(shū)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的抉擇》,那里面介紹了當(dāng)時(shí)的討論,為什么轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整不能取得成效,有很多具體的原因。比如說(shuō)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政績(jī)的主要表現(xiàn),比如說(shuō)政府擁有過(guò)多的資源配置權(quán)力,歸結(jié)到一點(diǎn),其實(shí)就是十八大所講的政府在資源配置中起決定作用,而抑制或者排除了市場(chǎng)的作用。

    我們現(xiàn)在面對(duì)著同樣的問(wèn)題,而且問(wèn)題變得越來(lái)越清晰,就是我們經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。過(guò)去歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們,一定要靠發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用,才能解決這樣的問(wèn)題。

    “三去一降一補(bǔ)”,靠行政命令難實(shí)現(xiàn)

    我們要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,現(xiàn)在重點(diǎn)的任務(wù)就是“三去一降一補(bǔ)”,去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿,降成本,補(bǔ)短板?!叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”到底要做什么事情呢?就是要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),不管根據(jù)理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),都只能主要依靠市場(chǎng)起決定性作用,當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用,這里需要對(duì)于市場(chǎng)的作用和政府的作用都要有準(zhǔn)確的定位。

    為什么要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用呢?因?yàn)槭袌?chǎng)有兩個(gè)主要的功能,一個(gè)是能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。第二個(gè)是建立起能夠激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的兼容的激勵(lì)機(jī)制。“三去一降一補(bǔ)”要實(shí)現(xiàn)的事情,其實(shí)就是這兩件事,靠行政命令很難去解決。

    比如用過(guò)去的辦法,要去產(chǎn)能,就由行政機(jī)關(guān)下指標(biāo),譬如“鋼鐵要壓縮一億到一億五千萬(wàn)噸”,然后把指標(biāo)分解下達(dá)到各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地區(qū),各個(gè)地區(qū)再層層向下分解。到了最后就會(huì)用一些非常簡(jiǎn)單的辦法,一刀切,把要求去的產(chǎn)能切掉。往往切掉的不一定是效率最差的那個(gè),而且由于每個(gè)行政部門(mén)都要保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè),所以在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)發(fā)生很多的扭曲。

    另一方面,要補(bǔ)短板,要增進(jìn)一些效率比較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,用行政的辦法,靠政治動(dòng)員,靠運(yùn)用政府的財(cái)政政策、信貸政策、補(bǔ)貼政策、扶植政策,去發(fā)展一些政府所認(rèn)定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè),跟市場(chǎng)去激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的辦法不一樣,兩者的效果顯然完全不同。

    我們要發(fā)揮市場(chǎng)的作用,政府要起什么樣的作用呢?政府要起的作用不是直接下手去調(diào)結(jié)構(gòu),而是提供公共品。不是直接操控市場(chǎng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)來(lái)直接調(diào)結(jié)構(gòu),而是為市場(chǎng)的運(yùn)作提供更好的條件;為企業(yè)、為創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)新者提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法治環(huán)境。當(dāng)然它需要在一些市場(chǎng)不能起作用的地方,比方說(shuō)用社會(huì)保障體系對(duì)下崗職工進(jìn)行托底,為一些職工提供基本的社會(huì)保障等等??偠灾?,它是提供公共品,而不是直接地去調(diào)結(jié)構(gòu)。

    理論和實(shí)踐都表明,我們要很好地完成結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo),應(yīng)該主要依靠市場(chǎng)的力量和機(jī)制。我們的問(wèn)題就在于,讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制并沒(méi)有完全建立起來(lái),這需要有體制基礎(chǔ),否則它只是一個(gè)口號(hào),一個(gè)認(rèn)識(shí)上的目標(biāo),而不是經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐。

    市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制尚未建立

    我們?cè)谏蟼€(gè)世紀(jì)末期宣布已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架,但是它還存在許多許多缺陷。一個(gè)真正能夠使得保證市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制沒(méi)有完全建立。

    在這種情況下,唯一的出路就是要努力地推進(jìn)全面深化改革,盡快把使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)建立起來(lái),這個(gè)制度基礎(chǔ)就是1993年的十四屆三中全會(huì)和2013年的十八屆三中全會(huì)“決定”中都提到的“建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系”,正是在這樣的背景下,我們提出了要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

    人們常常以為,所謂“結(jié)構(gòu)性改革”這個(gè)提法是中國(guó)的特殊的提法,其實(shí)并不是這樣。這是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通用的一種說(shuō)法。我查了一些文獻(xiàn),當(dāng)一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)建立起來(lái)以后,可能其中的某些制度架構(gòu)仍然存在問(wèn)題,所以就需要對(duì)這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構(gòu)進(jìn)行改革,這種改革就叫“結(jié)構(gòu)性改革”。

    我最早接觸結(jié)構(gòu)性這個(gè)詞,是當(dāng)時(shí)“共產(chǎn)主義論戰(zhàn)”的時(shí)候,我們?cè)?jīng)寫(xiě)過(guò)批判意大利共產(chǎn)黨的文章,意大利領(lǐng)導(dǎo)就提出一個(gè)詞叫做“結(jié)構(gòu)性改革”,當(dāng)時(shí)我們?cè)谖恼轮姓f(shuō),我們要進(jìn)行的是革命,而他們只是在總的根本性的框架不變的情況之下,進(jìn)行某些結(jié)構(gòu)的改變。所以是修正主義的。于是就出現(xiàn)了一個(gè)政治上的討論。

    后來(lái)我們?cè)俳佑|到這個(gè)問(wèn)題,就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家曾經(jīng)一再提出來(lái)要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”,到了現(xiàn)在,不但中國(guó)提出了結(jié)構(gòu)性改革的問(wèn)題,實(shí)際上我們看G20的公告、宣言都提出來(lái)要進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性改革”。

    所以,結(jié)構(gòu)性改革不是中國(guó)的特殊提法,而是普遍的提法。它的特點(diǎn)是,在總的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架建立起來(lái)之后,其中的某些架構(gòu)需要進(jìn)行改革。所以,它是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家常用的概念,中國(guó)已經(jīng)宣布建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架,對(duì)于其中的某些有缺陷的結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革也是應(yīng)有之意。在這個(gè)意義之上,我們運(yùn)用了這樣一種說(shuō)法來(lái)概括我們要進(jìn)行的改革,也是完全實(shí)用的。

    從文獻(xiàn)上看,其他國(guó)家在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)候,它們對(duì)這一問(wèn)題的說(shuō)明,對(duì)我們現(xiàn)在思考這個(gè)問(wèn)題也是具有啟發(fā)意義的?!侗容^》期刊在2016年第3輯選了拉詹的一篇文章,拉詹是即將退職的印度中央銀行行長(zhǎng),他是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家,在2004年的時(shí)候,國(guó)際貨幣基金組織曾經(jīng)提出了一些國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,拉詹是當(dāng)時(shí)的IMF研究中心主任,寫(xiě)了一篇文章來(lái)解釋他們所建議的結(jié)構(gòu)性改革是什么,題目就叫做《結(jié)構(gòu)性改革為什么那么難》。其中說(shuō)到:“結(jié)構(gòu)性改革取得的成果、帶來(lái)的益處是長(zhǎng)時(shí)期的,但是從短期來(lái)說(shuō),有一部分人會(huì)受損,所以就很難被人們所接受?!蔽覀円f(shuō)的不是這方面的問(wèn)題,而是他對(duì)什么是結(jié)構(gòu)性改革所做的解釋?zhuān)@個(gè)解釋跟我們現(xiàn)在的情況有很相似的地方。在那個(gè)時(shí)候,也有人認(rèn)為當(dāng)時(shí)世界經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題不是來(lái)自供給側(cè),而是來(lái)自于需求側(cè)。他是這樣說(shuō)的:“許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是由市場(chǎng)運(yùn)行中的問(wèn)題造成的,而不是因?yàn)橘Y源短缺或者需求不足。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中,此時(shí)顯然需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,即改變左右市場(chǎng)行為的制度架構(gòu)和監(jiān)管架構(gòu)?!?/p>

    另外一篇是英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志在2004年建議歐洲國(guó)家要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革所做的說(shuō)明——《什么是結(jié)構(gòu)性改革》。根據(jù)歐洲的情況,要改變歐洲許多國(guó)家的政府監(jiān)管架構(gòu)。

    我想明確一點(diǎn),我們說(shuō)的結(jié)構(gòu)性改革是改的體制結(jié)構(gòu),通過(guò)體制、結(jié)構(gòu)的改革,把統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建立起來(lái),發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,通過(guò)市場(chǎng)建立起一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

    六個(gè)方面的改革,需要抓緊推進(jìn)

    我們現(xiàn)在在改革上面臨的任務(wù)是什么?為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,為了要改變經(jīng)濟(jì)增速下行而效率又沒(méi)有能夠提高的被動(dòng)狀態(tài),我們需要抓緊進(jìn)行哪些方面的改革?十八屆三中全會(huì)所規(guī)定的改革有336項(xiàng),中間直接跟經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)的大概200多項(xiàng),還有許多項(xiàng)是間接跟經(jīng)濟(jì)有關(guān)的,這中間需要分清輕重緩急。

    最近各界人士提出了一些迫切需要重點(diǎn)進(jìn)行改革的項(xiàng)目,我也看了一些文章,我覺(jué)得,有六個(gè)方面的改革是特別需要抓緊進(jìn)行的。

    制定和執(zhí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單。政府的機(jī)制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)行到第一步,其實(shí)我們?cè)?1世紀(jì)初期就進(jìn)行過(guò)一輪簡(jiǎn)政放權(quán),到了2013年的十八屆三中全會(huì),簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)做了一個(gè)明確、更加簡(jiǎn)明扼要的、世界通行的做法——制定負(fù)面清單,而不是一項(xiàng)一項(xiàng)地去增加正面清單的項(xiàng)目。

    政府也布置了兩個(gè)清單,一個(gè)是市場(chǎng)進(jìn)入的負(fù)面清單,一個(gè)是政府授權(quán)的正面清單。看起來(lái)政府授權(quán)的正面清單應(yīng)該制定起來(lái)更困難,負(fù)面清單不應(yīng)該那么困難,而且由于牽扯到其他對(duì)外經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,比如中美投資協(xié)定的談判,也需要制定負(fù)面清單,所以這項(xiàng)工作應(yīng)該更加抓緊進(jìn)行。從前一個(gè)時(shí)期中美投資協(xié)定的談判看,在這方面是存在一些困難的,但是這些困難應(yīng)該加以克服。

    金融改革。金融改革在利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化這兩項(xiàng)上,前一時(shí)期進(jìn)行得比較順利,甚至超出了原來(lái)的預(yù)期,但是,僅有這兩個(gè)重要的價(jià)格的改革,還不能保證整個(gè)金融體系的改革成功。比如說(shuō)金融市場(chǎng)的監(jiān)管體系,比如說(shuō)利率的傳導(dǎo)機(jī)制,都需要其他方面的配合。而金融市場(chǎng)的不完善,在當(dāng)前杠桿率這么高的情況之下,民間的投資意愿低落,而在資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)某種衰退的情況之下,人們不愿意把資金放到流動(dòng)性比較低的領(lǐng)域,不愿意放到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。這種情況之下,金融的加快改革就具有更重要的意義。

    國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革?,F(xiàn)在討論的好像不太多也不太明白的一個(gè)領(lǐng)域,但是又很重要的領(lǐng)域,就是國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革在十八屆三中全會(huì)的“決定”里面有一個(gè)非常重大的突破,就是要把對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)的管理,由管人、管事、直接管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主,這是具有非常重大意義的改革。因?yàn)槲覀儑?guó)有經(jīng)濟(jì)雖然在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比例已經(jīng)下降了很多,僅占到整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的三分之一左右,但并不因此就可以認(rèn)為,國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革不重要了。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重雖然沒(méi)有絕對(duì)優(yōu)勢(shì),但它掌握的資源是最重要的資源,而且它所處的行業(yè)往往是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有居高臨下地位的一些行業(yè),對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況和效率有著重大的影響。所以,如果它運(yùn)用資源的效率不能有所提高的話(huà),整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的效率就很難有提高。而且現(xiàn)在杠桿率太高是一個(gè)很大的問(wèn)題,而國(guó)有企業(yè)的杠桿率尤其高。如果國(guó)有經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效率不能提高,它的杠桿率不能降低,它的投資回報(bào)不能夠提高,那么,對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)都會(huì)起到拖后腿的作用。所以,國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革能不能按照十八屆三中全會(huì)的“決定”向前推進(jìn),這具有非常重大的意義。

    競(jìng)爭(zhēng)政策的貫徹。我們過(guò)去也把競(jìng)爭(zhēng)政策叫“反壟斷”,但“反壟斷”的提法可能不如“競(jìng)爭(zhēng)政策的貫徹”來(lái)得更加準(zhǔn)確、更加全面。十天前,國(guó)務(wù)院發(fā)了文件《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》。這個(gè)文件指出,我們現(xiàn)在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)政策貫徹的情況不好,在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活里面,地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壟斷、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益、有違公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。加上在我們國(guó)家反競(jìng)爭(zhēng)的傳統(tǒng)思維還有很大的影響,我們學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的那一代人,通常都要講到資本主義這個(gè)制度的嚴(yán)重的問(wèn)題,競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)政府狀態(tài),所以,競(jìng)爭(zhēng)對(duì)過(guò)去傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)說(shuō),是反面的說(shuō)法,而對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō),競(jìng)爭(zhēng)正好是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂,沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就不可能發(fā)現(xiàn)價(jià)格,就不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的講究法律、優(yōu)勝劣汰。所以,這種狀況亟待改變。在我們的實(shí)際生活中,違反公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,這就需要對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的體制規(guī)定和政策規(guī)定做出審查和調(diào)整。從2016年7月1號(hào)開(kāi)始,對(duì)于新設(shè)立的一些體制規(guī)定和政策規(guī)定,要預(yù)先進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查,然后就要對(duì)原有的各種制度和政策的設(shè)定進(jìn)行審查,要消除違反公平競(jìng)爭(zhēng)政策的各種各樣的體制和政策。

    這是一個(gè)非常重要的事情,過(guò)去歷次的中央和政府文件中都要求實(shí)現(xiàn)不同的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,不同產(chǎn)業(yè),以至于中外的企業(yè),要保證給它們一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,使它們能夠公平地取得生產(chǎn)要素。但是因?yàn)榇嬖谥S許多多違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的現(xiàn)象,這些承諾實(shí)際上很難落實(shí)。所以,如何貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策還是一個(gè)非常重要的改革任務(wù)。

    自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)。自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)現(xiàn)在已經(jīng)推廣到好幾個(gè)地區(qū)了,但是自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的進(jìn)度看來(lái)并不很順利。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人的說(shuō)法,它的意義在于營(yíng)造一個(gè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境,能夠適應(yīng)貿(mào)易和投資規(guī)則的進(jìn)一步提高,這是一個(gè)世界性的趨勢(shì)。而這個(gè)試驗(yàn)不但在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上有意義,而且直接影響到國(guó)內(nèi)“統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的市場(chǎng)體系的建立。所以,這方面的試驗(yàn)應(yīng)該要加快進(jìn)行,特別要防止把營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境的試驗(yàn)回到過(guò)去的一種稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠這些低層次的做法。

    建設(shè)法治國(guó)家。一個(gè)良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,是十四屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)所說(shuō)的,是一個(gè)有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。所謂有序,就是建立在規(guī)則的基礎(chǔ)之上。一個(gè)良好的市場(chǎng)體系一定要建立在法治的基礎(chǔ)之上。自從1997年第十五次代表大會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的口號(hào)以來(lái),這方面有所進(jìn)展,但是離一個(gè)良好的市場(chǎng)體系還有很大的距離。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)缺乏法治環(huán)境,是具有很強(qiáng)烈的人治傳統(tǒng)的國(guó)家。進(jìn)入現(xiàn)代以后,因?yàn)檎恼钤诮?jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著主導(dǎo)的作用,所以使得法治觀念和法治的實(shí)踐都變得很薄弱。十八屆四中全會(huì)特別做出了“依法治國(guó)“的決定,但是現(xiàn)在看起來(lái)這方面的進(jìn)展仍然不快,而這方面的進(jìn)展如果不快,那么有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系就缺乏一個(gè)規(guī)則的基礎(chǔ)。所以,在依法特別是執(zhí)法上,如何能夠建設(shè)一個(gè)符合法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),這個(gè)問(wèn)題還必須要抓緊、要加快。

    怎么才能夠抓緊、才能夠加快呢?我們不能夠只是提出任務(wù)、口號(hào),需要抓緊推行,需要加快推行。而要研究為什么會(huì)發(fā)生思想的搖擺,步驟的遲緩,還有哪些方面的因素造成了改革的進(jìn)展緩慢,要針對(duì)這些因素采取措施。

    現(xiàn)在能夠看到的阻礙改革加快有這幾個(gè)主要的障礙,需要將它們消除。

    三項(xiàng)因素阻礙改革,必須盡快消除

    今年以來(lái),深改小組已經(jīng)開(kāi)了三次會(huì),著重討論了怎樣來(lái)認(rèn)真地推進(jìn)改革的問(wèn)題。第20次會(huì)議是2016年1月11日開(kāi)的,第21次會(huì)議是2016年2月23日開(kāi)的,最近一次是2016年6月27日召開(kāi)的第25次深改小組會(huì)議。在第25次會(huì)議上特別指出,“全面深化改革是一次革命,必須要真刀真槍地干”。怎么才能真刀真槍地推進(jìn)改革呢?我覺(jué)得有以下三個(gè)方面需要認(rèn)真地取得突破。

    大家當(dāng)然會(huì)想到要加強(qiáng)行政責(zé)任,要加強(qiáng)監(jiān)督,要加強(qiáng)責(zé)任追查。但是我觀察了這些方面改革進(jìn)展不快的實(shí)際情況,我覺(jué)得首先恐怕還是思想認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題,怎樣把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、五中全會(huì)做的各項(xiàng)改革決定上來(lái),形成共識(shí),這是首先必須要解決的問(wèn)題。

    拿國(guó)企改革為例,包括我自己在內(nèi)的許多人都覺(jué)得國(guó)企改革似乎進(jìn)展得太慢。十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)企改革有一個(gè)很重要的決定,就是由原來(lái)的國(guó)有資本的代表機(jī)關(guān)直接管企業(yè)、管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主,設(shè)立若干資本經(jīng)營(yíng)公司對(duì)原有的國(guó)有企業(yè)作為投資主體掌握股權(quán)。這些企業(yè)完全由公司法組成獨(dú)立的法人,從政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),對(duì)所有企業(yè)一視同仁。

    在這個(gè)問(wèn)題上還有認(rèn)識(shí)的不同,比如有些熟人是在國(guó)企部門(mén)的,他們就認(rèn)為管人、管事、管資產(chǎn)還是非常重要的。在這種情況之下,作為現(xiàn)代公司制度的核心,公司治理怎么能夠建立起來(lái)呢?這是一個(gè)問(wèn)題。所以,首先要在認(rèn)識(shí)問(wèn)題上要求統(tǒng)一和共識(shí),這恐怕是能夠邁開(kāi)步子往前走的一個(gè)前提條件。

    其他方面的改革也是這樣,我們剛才講到的競(jìng)爭(zhēng)政策。有的人認(rèn)為平等競(jìng)爭(zhēng)本身就是一種錯(cuò)誤的口號(hào),不同所有制主體、不同企業(yè)不能夠平等競(jìng)爭(zhēng),正因?yàn)橛羞@樣的觀念,要執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策,那就變成無(wú)本之木,無(wú)從做起了。

    第二個(gè)問(wèn)題,要抓實(shí)機(jī)制、組織上的保障,落實(shí)責(zé)任主體。用第21次深改小組會(huì)上的話(huà)來(lái)說(shuō),就是要把改革的主體責(zé)任落實(shí)到位。以競(jìng)爭(zhēng)政策審查為例,國(guó)務(wù)院發(fā)表的意見(jiàn)是挺好的意見(jiàn),而且決定了要從7月1號(hào)開(kāi)始,給新制定的政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)政策審查。但是仔細(xì)讀這個(gè)文件,仍然覺(jué)得它有不足的地方,比如從7月1號(hào)開(kāi)始的審查是以自我審查為主,而沒(méi)有規(guī)定社會(huì)監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督是怎么進(jìn)行的,文件里講到了要把自我審查和社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái),但是只說(shuō)了自我審查,怎么審查,社會(huì)監(jiān)督怎么做,由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé),比如要投訴某一個(gè)政策規(guī)定不符合競(jìng)爭(zhēng)政策,是有行政保護(hù)的傾向的,或者某一個(gè)措施是有行政保護(hù)傾向的,是偏愛(ài)個(gè)別企業(yè)、個(gè)別行業(yè),那么誰(shuí)來(lái)接受投訴,誰(shuí)來(lái)進(jìn)行進(jìn)一步的審查?不知道。

    這就讓我想起我們過(guò)去的《反壟斷法》,《反壟斷法》的執(zhí)法上就存在這樣的問(wèn)題。執(zhí)法是由三個(gè)部門(mén)分別進(jìn)行,于是它的協(xié)調(diào)發(fā)生了問(wèn)題。誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)呢?上面有國(guó)務(wù)院的反壟斷委員會(huì)。但這個(gè)反壟斷委員會(huì)不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu),它是一個(gè)部級(jí)之間的非常設(shè)的委員會(huì)。所以,過(guò)去在討論執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策和執(zhí)行反壟斷法的時(shí)候,中外有許多學(xué)者都提出來(lái),要建立一個(gè)高層次的,尤其有很大權(quán)威性的反壟斷機(jī)構(gòu),或者叫做執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的機(jī)構(gòu)。像這樣的事情在我們的改革中就應(yīng)該搞一刀,使得主體責(zé)任落實(shí)到具體的單位。

    第三個(gè)問(wèn)題,按照第21次中央深改小組會(huì)議的說(shuō)法,要擰緊責(zé)任螺絲。對(duì)負(fù)有主體責(zé)任的機(jī)構(gòu),要完善對(duì)他們的督辦、督察和責(zé)任追查工作機(jī)制,而且要把它落實(shí)到人員的任免上,像第25次深改小組的會(huì)議所說(shuō)的,“要形成一種改革者上、不改革者下”的用人導(dǎo)向。

    只有這樣才能算是“真刀真槍”地把這些重點(diǎn)的改革推進(jìn)下去,使得我們市場(chǎng)體系逐步完善起來(lái),使得市場(chǎng)能夠在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中發(fā)揮更大的作用,從而更好地完成結(jié)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化再配置的任務(wù)。

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