政府審計體制的國際比較

門韶娟　李娟娟

摘要：各國不同的歷史發(fā)展歷程，逐漸形成各自不同的政治、經濟制度，從而導致各國在政府審計機構設置上的不同。目前世界上主要有四種不同的政府審計體制，不同的國家環(huán)境決定了其選擇何種審計體制，不同政府審計體制也呈現出不同的特點。

關鍵詞：國家審計 審計體制 獨立性

隨著政治經濟的發(fā)展以及民主意識的提高，我國審計環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，目前我國的政府審計體制存在諸多弊端，已阻礙了現有審計目標的實現。本文通過對不同國家的政府審計體制進行比較分析，以期借鑒其他審計體制的優(yōu)點，促進我國政府審計體制的不斷完善。

一、政府審計體制及類型

政府審計體制即國家審計體制，是指國家審計機構的組成形式和結構制度。政府審計體制是國家整體不可或缺的組成部分，世界各國都建立了別具一格的審計體制。目前世界上已有160多個國家和地區(qū)組建了自己的政府審計體制，可分為立法型、司法型、獨立型和行政型四種類型。

實行立法型審計體制的國家審計機構隸屬于議會（立法部門），與政府保持獨立，適用于在政治體制上三權分立且具有較為完善的立法機構和程序的國家，主要有英國、美國、澳大利亞、奧地利、以色列和加拿大等，其中英國是實行立法型政府審計體制最早的國家，而美國是目前發(fā)展比較完善的代表國家之一。司法型審計體制的國家審計機構隸屬于司法系統，以法院的形式存在，并且擁有一定的司法權限，審計官員也具有一定的司法地位。主要代表國家有法國、巴西、意大利和西班牙等，其中法國是歐洲國家中開展司法型審計體制最早的國家，開創(chuàng)了該種審計體制的先河。實行獨立型審計體制的國家審計機構獨立于立法、司法和行政部門，按照法律賦予的職權獨立地開展工作，審計機構直接對法律負責。目前實行該種審計體制的國家主要是日本和德國。行政型審計體制是指國家審計機構隸屬于政府部門，根據政府部門賦予的職責權限進行審計。實行該種審計體制的國家有中國、韓國、瑞士等。

二、政府審計體制國際比較與分析

（一）政府審計體制的國際比較

政府審計體制主要包括組織機構的設置、人員的組成形式、職責權限以及審計經費等內容。四種不同的國家審計體制在具體設置要素上存在一定的差異，如下表所示。

1.政府審計組織結構。各國在不同的政治因素以及歷史因素的影響下，采用不同的政府審計體制。一般議會擁有較高權力的國家更偏向于采用立法型和獨立型審計體制，美國是總統共和制國家，實行的是三權分立的政治體制，國會擁有較高的地位，立法型審計體制符合其政治制度發(fā)展。相比之下，法國是典型的半總統制半議會制的民主共和制國家，其議會權力被大大削弱，再加上受到大陸法系等傳統的影響，法國選擇實行司法型審計體制。我國是人民民主專政的社會主義國家，實行的是行政型審計體制。不同審計體制下的國家審計機關具有不同的建制特征，其根本區(qū)別主要體現在中央與地方的領導關系方面。以美國、法國和德國為代表的分級分權制形式下，中央和地方的審計機關不存在領導與被領導的關系，同時也不存在業(yè)務上的指導關系。但是法國的中央審計法院與地方審計法院之間存在特殊關系，中央審計法院不僅接受地方審計法院對判決不服而進行的上訴，并且可以做出終審判決。實行統一領導、分級管理形式的審計建制的我國，受中央集權制度以及集體經濟等歷史因素的影響，其對地方審計機關實行雙重領導，在行政上，地方審計機關不僅要接受本級政府的領導；同時在審計業(yè)務上，還要接受上級審計機關的領導。

2.政府審計機構的職責權限。雖然不同審計體制下的政府審計職責基本相同，但是審計職權卻存在很大差異。為了保障審計工作的正常運行，無論采取何種審計體制的國家都具備基本審計職權，即審計檢查權、審計調查權、審計報告權和審計建議權。在實行立法型審計體制的美國，政府審計機構一般不具備審計處罰權和審計裁決權，然而雖然實行獨立型審計體制的德國和實行行政型審計體制的我國具有相對完備的審計職權，都具有處罰權，但德國擁有要求經濟賠償責任的間接處理權力，而我國具有對違反財政法紀的相關單位和個人給予直接的行政處分或者經濟處分的權力。

3.政府審計機構的人員安排。四種不同的政府審計體制都高度強調了審計人員的任職資格，規(guī)范化人員管理。對政府審計機構的最高負責人實行嚴格的任命程序以及職責權限，并且對其資格的任免予以法律規(guī)定，以保證其擁有領導體制上的超然地位。其中審計機構最高負責人的任期不同是不同審計體制下最大的差異。作為我國行政部門的工作人員，審計長的任期為5年，可以連任。其他三種審計體制下的最高負責人任期時間較長，如美國的審計長任期為15年，不得連任；法國審計法院院長實行終生任職制，并且審計法院的法官具有一定的司法權，該制度的確立保證了法官能夠客觀、公正地行使司法調查權；德國審計院院長任期為12年，不得連任。

4.政府審計機構的經費來源。為了保障政府審計機關審計工作的正常運行，國外政府審計機構的組織經費一般都獨立進行核算。如美國政府審計機構的組織經費的預算是獨立進行的，直接由國會委員會核定，不受政府的控制。法國也是獨立預算經費，由議會會議審議通過，不受政府的影響和控制。德國的組織經費也是獨立核算。我國政府審計機關與財政部門間存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，我國審計署的經費按照人大批準的預算金額從國務院的整體經費中劃撥。

（二）國際政府審計體制利弊分析

立法型審計體制下的政府審計機構隸屬于國會（立法部門），不受任何部門或者官員的影響，國會（立法部門）權力較大。從國家的角度出發(fā)，立法機關的決議既是立法行為，同時也是審計監(jiān)督行為。因此審計機關具有較高的審計地位，獨立性較強。立法型審計體制更多地體現了人民的意愿，更好地實現了立法者的要求。同時立法機構可以根據需要調整政府審計的范圍和內容，從而保證審計的靈活性。該種審計體制下的審計機構具有較強的宏觀服務職能。但是由于政府審計主要為國會（立法部門）服務，并不涉及對結果的處理權，使得其立法職能和執(zhí)法職能相分離，大大削弱了審計機構的獨立性。

司法型審計體制下的政府審計機構作為司法系統的一部分，以審計法院的形式出現。與立法型審計體制相比，政府審計機構更具有權威性和獨立性。如法國以法律的形式強化其政府審計機構的權威性，審計人員享有一定的司法權限，能夠獨立地行使調查權，從而保證審計工作的獨立、順利進行。司法化的審計程序，使得法國的政府審計職能更加穩(wěn)定，同時完善了其審計職權，審計法院不僅具備基本的審計職權，還具有處罰權和裁決權，以保證審計法院生效裁決的執(zhí)行。但是司法型審計體制下的政府審計機構均在成文法律下進行審計，無論是司法審計還是非司法審計都缺乏靈活性。

獨立型審計體制下的政府審計機構，是獨立于立法、司法和行政部門的經濟監(jiān)督機構，只受法律的約束，對法律負責。如德國其政府審計機構的獨立性最強。雖然獨立型審計體制下的政府審計只對法律負責，但是實踐證明，獨立型政府審計的法律更多的是側重于表現為對權力的服務觀，從而大大削弱了對政府審計結果的處理權。

行政型審計體制下，作為行政部門的組成部分，審計機關在進行政府審計的同時，可以充分利用行政權來進行審計。如我國作為行政型審計體制的代表國家，審計職權不僅具有檢查權、調查權、報告權和建議權，還具有直接的行政處罰權。完備的行政執(zhí)法權力保障了政府的審計效率。但是政府審計機關并沒有獨立于其他機構，實際上是行政部門的附屬，因此審計機構的獨立性無法保證，很多審計結果無法落實。中央和地方審計機構形成的雙重領導體制，使得政府審計人員擁有雙重身份，審計人員在進行審計工作的過程中受到的牽制性太大，限制條件較多。從而較其他審計體制類型的國家而言，我國政府審計的獨立性和權威性都較弱。

綜上所述，在這四種政府審計體制中，立法型、司法型和獨立型的審計體制獨立性都很強，不同程度地保證了審計目標的實現，然而在審計實踐過程中，不難發(fā)現以上三種審計體制也表現出不同程度上的不足。作為獨立性較差的行政型審計體制，卻在一定程度上保證了審計職權的完善，豐富了審計手段，提高了審計效率。因此世界上不存在最好的審計體制模式，只有最符合本國國情，與本國政治制度發(fā)展相符，能夠充分發(fā)揮政府審計監(jiān)督的作用、實現審計目標的審計體制。隨著我國社會環(huán)境的不斷優(yōu)化以及民主意識的不斷提高，社會公眾對政府審計的審計期望值不斷提高，為了滿足社會公眾以及審計主體不斷發(fā)展的需要，政府審計體制需要在保持現有優(yōu)勢的基礎上，積極吸收其他審計體制的優(yōu)勢，以完善本國的政治審計體制。S

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