新時期檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)擴(kuò)張與理性應(yīng)對

肖璐

摘要：我國刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法的修改及司法體制改革的深化全面擴(kuò)張了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，刑事檢察職權(quán)、民行監(jiān)督職權(quán)和公益訴訟職權(quán)都有了不同程度的加強(qiáng)。對于這些權(quán)力的擴(kuò)張，理論界和實務(wù)界鮮有反思之聲。職權(quán)擴(kuò)張調(diào)整了檢察權(quán)的基本內(nèi)涵，造成檢察權(quán)與其他權(quán)力出現(xiàn)碰撞的制度隱患，也存在著違背一事不再理等訴訟原理的理論風(fēng)險。面對這些隱憂和風(fēng)險，檢察機(jī)關(guān)可以采取以下策略妥善行使新增職權(quán)：通過司法人員分類管理、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障、人財物統(tǒng)一管理等四項改革完成人財物的重新調(diào)配；采用柔性策略介入刑事審前程序；放寬民行監(jiān)督入口，但對申請嚴(yán)格把關(guān)；堅持公益訴訟啟動時“第二位”的定位，

關(guān)鍵詞：職權(quán)擴(kuò)張；法律監(jiān)督權(quán)；審前程序；公益訴訟

中圖分類號：D925.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）11-0139-06

一、新時期檢察權(quán)能擴(kuò)張的隱憂

自2012年起，我國陸續(xù)對刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等三大訴訟法進(jìn)行了較大幅度的修改，以黨的十八屆四中全會為重要時間節(jié)點，深化司法體制改革進(jìn)入嶄新的歷史時期，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對依法治國進(jìn)行了全面部署。在這一波改革中，各國家機(jī)關(guān)的職權(quán)均有不同程度的調(diào)整，其中檢察機(jī)關(guān)可能是最大的受益者。不僅三大訴訟法不同程度地賦予了檢察機(jī)關(guān)新的檢察職能權(quán)，在落實《決定》時，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟等新興領(lǐng)域也發(fā)揮了非常明顯的積極作用，甚至在“以審判為中心”這樣看似較為被動的改革中。檢察機(jī)關(guān)也通過“充分發(fā)揮審前主導(dǎo)”的指導(dǎo)思想試圖擴(kuò)大其在審前程序中的實際影響。

新增職權(quán)符合憲法規(guī)定，有利于檢察機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能。但無論刑事訴訟、民事訴訟還是行政訴訟都是一個相對封閉的空間。權(quán)力（權(quán)利）分配是一種零和游戲，某一種權(quán)力（權(quán)利）的調(diào)整都會帶來一系列連鎖反應(yīng)，很容易打破原有體系架構(gòu)的平衡，影響整個程序的穩(wěn)定，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎設(shè)置相關(guān)制度，穩(wěn)妥推進(jìn)職權(quán)行使。

二、檢察職權(quán)全面擴(kuò)張的主要表現(xiàn)

刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法的修改及司法體制改革的深化全面擴(kuò)張了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，刑事檢察職權(quán)、民行監(jiān)督職權(quán)和公益訴訟職權(quán)都有了不同程度的加強(qiáng)。

1.刑事檢察職權(quán)實現(xiàn)了雙重擴(kuò)張

刑事檢察工作是檢察機(jī)關(guān)諸項工作的重心，2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）修改時，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)得到了明顯加強(qiáng)，在2014年之后，為了落實《決定》中各項議定的改革措施，刑事檢察職權(quán)在多個領(lǐng)域又有若干新的發(fā)展，故而稱之為雙重擴(kuò)張：

第一，《刑事訴訟法》對檢察權(quán)的擴(kuò)權(quán)。本次修法大量牽涉檢察機(jī)關(guān)，僅檢察機(jī)關(guān)新增的主要職能就有如下幾項：增加了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實非法證據(jù)的義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)可以采用提請通知偵查人員或者其他人員出庭等多種方式證明證據(jù)收集的合法性（第57條）；偵查階段增加了羈押必要性審查制度，加強(qiáng)對偵查機(jī)關(guān)審前羈押的約束（第93條）；某些自偵案件可以采取技術(shù)偵查措施（第148條）；在起訴階段新設(shè)了未成年人附條件不起訴制度（第271條）：審判階段要求簡易程序公訴人應(yīng)當(dāng)出庭支持公訴（第210條）；在特別程序中可以向法院提出沒收違法所得的申請、可以提出強(qiáng)制醫(yī)療的申請（第280條、第285條等）。在上述各項措施中，加強(qiáng)對強(qiáng)制措施的審查、增加不起訴的適用種類、可以提起申請?zhí)貏e程序等都是典型的權(quán)力擴(kuò)張，“審視本次刑事訴訟法修改，一個重要特點，是全面增強(qiáng)了檢察功能。有人說檢察機(jī)關(guān)是最大贏家，這種說法不一定準(zhǔn)確，但檢察權(quán)強(qiáng)化是不爭的事實。”有學(xué)者甚至認(rèn)為，此次權(quán)能調(diào)整是一種結(jié)構(gòu)性的重大變革，“檢察機(jī)關(guān)從過去傳統(tǒng)的單一的訴訟職能的擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉杀O(jiān)督職能的擔(dān)當(dāng)，此次又增加了司法救濟(jì)職能，使得從前兩大檢察職能（訴訟職能和法律監(jiān)督職能）的提法被顛覆?！?/p>

第二，“以審判為中心”改革后檢察權(quán)能的擴(kuò)張。在形式上，“以審判為中心”是為了扭轉(zhuǎn)以往“偵查中心主義”的弊端，通過庭審實質(zhì)化等措施強(qiáng)調(diào)審判的重要作用，偵查、審查起訴工作的實際成效。最終需要通過、也必須通過法庭審理來檢驗，法庭審理是確保案件公正處理的最終程序。因此有個別學(xué)者認(rèn)為，“以審判為中心”強(qiáng)化了審判權(quán)，而檢察權(quán)在這一輪的改革中會受到較大沖擊，但實際情況并非如此。為了積極應(yīng)對庭審實質(zhì)化的挑戰(zhàn)，最高人民檢察院至少推出了兩大制度以拓展檢察權(quán)范圍：其一，提出“審前主導(dǎo)”的概念。2016年3月，《最高人民檢察院工作報告》提出“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，充分發(fā)揮審前主導(dǎo)和過濾作用……”。從形式和內(nèi)容上看，“審前主導(dǎo)”與“以審判為中心”相呼應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)試圖通過這一改革實現(xiàn)新型的偵訴關(guān)系。其二，開始實施“積極介入偵查”。2015年7月頒布的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)出庭公訴工作的意見》中明確提出要“積極介入偵查”，要求檢察機(jī)關(guān)通過積極介入偵查的方式引導(dǎo)偵查取證。這是近20年來我國最高檢察機(jī)關(guān)在刑事司法工作中首次正式提出直接涉及檢警關(guān)系的具體制度性規(guī)定。擴(kuò)權(quán)的姿態(tài)非常明顯。

2.民事行政監(jiān)督職權(quán)發(fā)生質(zhì)變

從1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》開始，民事檢察監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督就被列為檢察機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容，但“由于各種因素的影響，民行檢察監(jiān)督的力度、質(zhì)量、效率和效果與人民群眾的司法需求還有差距?！倍跈z察機(jī)關(guān)這一職權(quán)已經(jīng)明顯發(fā)生了變化：

第一，民事檢察監(jiān)督職能全面升級。民行檢察職能一向是我國檢察工作的短板，立法薄弱，手段單一，這種情況自2012年起有了根本性的扭轉(zhuǎn)。修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）將有權(quán)對“民事審判活動”實行法律監(jiān)督擴(kuò)展為對“民事訴訟”實行法律監(jiān)督（第14條），極大地增加了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍；第一次將調(diào)解納入了應(yīng)當(dāng)提出抗訴的范圍（第208條）；將檢察建議作為抗訴之外的另一種重要的監(jiān)督手段（第208條），為加強(qiáng)監(jiān)督效果打下堅實基礎(chǔ)：明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)對執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督（第230條）；賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實有關(guān)情況的權(quán)力（第210條）等。從內(nèi)容上看，以往民事檢察監(jiān)督乏力的僵局被打破，使檢察機(jī)關(guān)有名義、有能力積極介入到民事訴訟的救濟(jì)中，“民事檢察監(jiān)督已從單一的對裁判結(jié)果的訴后監(jiān)督步入涵蓋對訴訟過程及審判人員違法行為和執(zhí)法活動等在內(nèi)的全面監(jiān)督新階段，監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式均得到擴(kuò)展，監(jiān)督力度更為有效”。

第二。行政檢察監(jiān)督職權(quán)有了相當(dāng)程度的增強(qiáng)。1989年《行政訴訟法》中行政檢察監(jiān)督的內(nèi)容僅有第10條和第64條兩個條文，內(nèi)容非常簡陋。2014年《行政訴訟法》在檢察機(jī)關(guān)抗訴方面與民事訴訟保持了一致，不僅明確了應(yīng)當(dāng)提起抗訴的情形。而且將調(diào)解的內(nèi)容納入監(jiān)督范疇（第93條）；規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議的權(quán)力，豐富了監(jiān)督的手段（第93條）。2016年3月28日通過的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》對《行政訴訟法》規(guī)定的兩種主要手段又進(jìn)行了細(xì)化，增加了可操作性。橫向比較來看。行政檢察監(jiān)督職權(quán)的調(diào)整幅度相對較小。在范圍、手段等方面的改革力度不如民事檢察監(jiān)督，但本次《行政訴訟法》的改進(jìn)仍然值得肯定，最高人民檢察院認(rèn)為通過此次改革，“多元化行政訴訟監(jiān)督格局基本形成”。

3.公益訴訟職權(quán)初步設(shè)立

黨的十八屆四中全會提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2015年，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點方案》首先出臺，其后，全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在13個省、自治區(qū)和直轄市開展試點工作。同年12月16日最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《公益訴訟試點辦法》），對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)行了全面規(guī)定?！豆嬖V訟試點辦法》主體內(nèi)容為第一章“提起民事公益訴訟”和第二章“提起行政公益訴訟”。

《公益訴訟試點辦法》出臺的時機(jī)非常恰當(dāng)。一方面，在民事公益訴訟領(lǐng)域，2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定了提起公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，檢察機(jī)關(guān)在司法實踐中也多有實踐，盡管立法并不明確且學(xué)界對檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用還存在一些較大分歧，但是該司法文件為檢察機(jī)關(guān)開展工作提供了依據(jù)。另一方面，在行政公益訴訟領(lǐng)域，我國的行政公益訴訟之路尤為艱辛，“在探討修改《行訴法》的過程中，無論是相關(guān)實務(wù)部門的修正案草稿或者修正案建議稿，抑或是自詡為‘專家建議稿的各類版本的修改建議材料，均將‘行政公益訴訟列入修改內(nèi)容并作為其‘亮點之一?！绷钊诉z憾的是，2014年修訂《行政訴訟法》時并沒有加人行政公益訴訟的相關(guān)條款，因此有學(xué)者認(rèn)為行政公益訴訟是《公益訴訟試點辦法》的“最大的亮點”，“彌補(bǔ)了目前立法上僅規(guī)定民事公益訴訟的缺失，從而使兩種公益訴訟互為補(bǔ)充、相輔相成，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點工作做了總的指引和頂層設(shè)計”。

三、檢察職權(quán)擴(kuò)張遭遇的理論阻力和現(xiàn)實障礙

與各界一致認(rèn)為需要通過“以審判為心”加強(qiáng)審判權(quán)相比，新時期檢察機(jī)關(guān)的職能擴(kuò)張遭遇了較多質(zhì)疑，盡管有些觀點過于偏激，但檢察職權(quán)的擴(kuò)張確實遭遇了一些阻礙。

1.刑事檢察職權(quán)遭遇的實施難題

刑事檢察職權(quán)是檢察職權(quán)配置的重中之重，也是改革的重點，目前檢察機(jī)關(guān)刑事檢察監(jiān)督出現(xiàn)了兩極化的評價：

一方面，從制約偵查機(jī)關(guān)角度考慮，各界普遍認(rèn)同加強(qiáng)刑事訴訟監(jiān)督權(quán)的重要性，要求對偵查機(jī)關(guān)加強(qiáng)程序制約的呼聲不絕于耳，甚至連將未決羈押審批模式徹底改造為司法審查都早已成為常見的對策性建議，故而2012年修法時檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對偵查機(jī)關(guān)制約的諸項改革措施得到了較為普遍的認(rèn)可。但在實踐中，檢察機(jī)關(guān)距離充分履職還任重道遠(yuǎn)，刑事訴訟法修改實施以來，檢察機(jī)關(guān)的人財物配置、上下級領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部管理機(jī)制等方面無法滿足刑事訴訟法需要的報道屢有出現(xiàn)。例如。河北、浙江、福建等多地檢察機(jī)關(guān)均反映出現(xiàn)了刑事監(jiān)督職權(quán)履行不暢的情況，比較集中體現(xiàn)為對各地逮捕條件的理解和執(zhí)行分歧較大，執(zhí)行中過于靈活；羈押必要性審查工作開展的法律依據(jù)不是太明確、工作開展力度不夠；偵查監(jiān)督的手段單一、方式滯后等。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)介入偵查的法理困擾還沒有解決。檢察機(jī)關(guān)提出在偵查階段發(fā)揮更加積極的作用已經(jīng)牽涉到檢警一體化這一極度敏感且復(fù)雜的理論爭議。我國檢察機(jī)關(guān)提出的“充分發(fā)揮審前主導(dǎo)和過濾作用”并且“積極介入偵查”，不僅可以加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對證據(jù)質(zhì)量的掌控能力，有利于應(yīng)對更高強(qiáng)度的庭審對抗，也可以更加有效地監(jiān)督偵查中的違法行為，符合以審判為中心和庭審實質(zhì)化的基本要求。但理想和現(xiàn)實總是存在距離，檢察機(jī)關(guān)介入偵查在法理上很有可能和當(dāng)前檢警模式相沖突。根據(jù)規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)介入偵查引導(dǎo)取證應(yīng)該是采取出席現(xiàn)場勘查和案件討論等方式，這些手段看起來非常和緩，但從比較法的角度看已經(jīng)和檢警一體化沒有太多的區(qū)別。例如，在日本雖然“檢察官對一切犯罪享有偵查權(quán)”，但基本上只是形式指揮，“在偵查上的責(zé)任只不過是企圖減輕檢察官的負(fù)擔(dān)而已”。日本雖然施行檢警一體化，但檢察機(jī)關(guān)一般不干預(yù)警察的具體偵查行為，因此如果檢察機(jī)關(guān)想通過“出席現(xiàn)場和案件討論”發(fā)揮出更大的實質(zhì)性作用，可能會遭到是否想植入檢警一體化的強(qiáng)烈質(zhì)疑。更為重要的是，即便是檢察機(jī)關(guān)如愿介入了偵查，能否達(dá)成引導(dǎo)取證的良好構(gòu)想仍然存疑。我國臺灣地區(qū)一直堅持檢警一體化，但“檢察機(jī)關(guān)”并沒有能夠在引導(dǎo)偵查取證上獲得更多的實際利益，以致很早就有學(xué)者指出檢察機(jī)關(guān)做好審查起訴即可，沒有必要再指導(dǎo)偵查。因此，我們似乎不應(yīng)該再走臺灣地區(qū)已經(jīng)證明失敗的老路。

2.民行監(jiān)督面臨的客觀壓力

首先，檢察機(jī)關(guān)民行監(jiān)督一直存在一事不再理的理論制約。立法上對裁判結(jié)果啟動再審是檢察機(jī)關(guān)開展民行監(jiān)督工作的最主要手段，但這和“一事不再理”的基本法理存在明顯的沖突。既判力是維護(hù)司法權(quán)威、保持判決穩(wěn)定的基本要求。理論上對任何影響既判力的訴訟行為都需要保持高度警惕，“禁止當(dāng)事人和法院對已經(jīng)產(chǎn)生既判力的事項再行起訴和重復(fù)審判”。如果必須啟動再審程序則條件極為嚴(yán)格，“只有事后發(fā)現(xiàn)的新事實對于判決而言。出現(xiàn)了在公平性上實在無可忍受的顯然錯誤時，法律的確定效力才會予以讓步”，而增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起再審的職權(quán)毫無疑問會加大影響既判力穩(wěn)定性，這種負(fù)面影響不容忽視。

其次，檢法對監(jiān)督理由存在較多法律分歧。民事案件和行政案件的審判結(jié)果是審判人員根據(jù)案件證據(jù)材料綜合權(quán)衡的結(jié)果，法官的裁量因素占有較大的權(quán)重，特別是在民事案件中，不同主體對案情的理解可能存在較大差異，其他任何國家機(jī)關(guān)和個人都應(yīng)當(dāng)尊重審判機(jī)關(guān)依法作出的裁判。當(dāng)前法院對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督要求一般都非常配合，監(jiān)督意見的平均回復(fù)率較高，但對案件進(jìn)行實際糾正的情況卻并不理想，因為法院經(jīng)常不認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)對具體案情的判斷。例如，某市檢察院辦理的一起執(zhí)行監(jiān)督案件中。省高級人民法院指令某中級人民法院重新作出執(zhí)行裁定。但該法院重新作出的裁定內(nèi)容幾乎與原裁定一致。由于檢察機(jī)關(guān)只有啟動再審的權(quán)力，而案件的最終實體決定權(quán)屬于審判機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對審判中的錯誤如果經(jīng)常不能達(dá)成共識，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督方面所做的努力最終將無法發(fā)揮實質(zhì)作用。當(dāng)然，如果檢察機(jī)關(guān)過分積極地提出糾正意見，則又會涉嫌侵犯審判權(quán)的獨立性。

再次，民行監(jiān)督實際承接了信訪工作的巨大壓力。從2014年開始，我國對涉法涉訴信訪進(jìn)行了重大改革，要求在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部解決涉法涉訴信訪問題，“立法者期望通過檢察機(jī)關(guān)對法院的監(jiān)督，促進(jìn)司法公正。從相對超脫的立場進(jìn)一步化解糾紛，從信訪回歸到法治軌道。”這一方面賦予了檢察機(jī)關(guān)解決信訪問題的部分職能，另一方面又給民行工作帶來了新的要求和挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)控申部門普遍反映《民事訴訟法》修改后當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督?jīng)]有時效規(guī)定。很多針對判決不滿的積案集中涌入檢察機(jī)關(guān)，不僅增加了當(dāng)前審查核實的難度，而且今后控申部門恐怕可能將會處于長期超負(fù)荷工作的狀態(tài)。

3.公益訴訟存在理論障礙

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有著堅實的法理基礎(chǔ)，“檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)對公益性法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督。如果公益性法律受到了侵犯，但卻沒有主體提起相應(yīng)的訴訟，這實際上否定了公益性法律的作用?！钡吘构嬖V訟在我國剛剛起步，仍然存在著許多理論問題有待厘清。

首先，存在與其他主體起訴權(quán)沖突的問題。一般而言，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由其他適合的機(jī)關(guān)、組織提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演補(bǔ)充性和救濟(jì)性的角色?！豆嬖V訟試點方案》就明確規(guī)定：“經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟”。但司法實踐中并無法保證檢察機(jī)關(guān)與其他主體之間保持充分溝通，貿(mào)然提起公益訴訟很容易打亂其他主體行使訴權(quán)的節(jié)奏，或者出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)保機(jī)關(guān)等其他主體正常進(jìn)行處理程序時就提出公益訴訟的情況。很多學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)需要承認(rèn)這種沖突的存在并且認(rèn)真構(gòu)建解決機(jī)制，例如在環(huán)境公益訴訟中，“應(yīng)由環(huán)保部門依據(jù)其對違法情況的了解、已取得的行政執(zhí)法效果與專業(yè)判斷，全面衡量利弊后決定是否請求檢察機(jī)關(guān)對違法者提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)只能依申請?zhí)崞鹈袷鹿嬖V訟?！?/p>

其次，訴前程序的定位存疑。根據(jù)《公益訴訟試點辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起民事和行政公益訴訟之前必然要經(jīng)過訴前程序?！霸V前程序可以大大加快行政公益訴訟速度，使得公共利益得到最快救濟(jì)”?！靶姓嬖V訟一旦提起，對于違法行政機(jī)關(guān)會產(chǎn)生較大壓力，行政機(jī)關(guān)為降低社會對其的負(fù)面評價，往往會在法院判決之前更正行政行為?！眴栴}在于，如果檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序就可以達(dá)到督促公益訴訟中的被告積極履行義務(wù)的目的，則是否說明檢察機(jī)關(guān)可以將訴前程序單列，獨自作為一種和訴訟并列的重要督促手段呢？同時，如果通過訴前程序就可以解決大部分案件，則是否可以反映出檢察機(jī)關(guān)的其他監(jiān)督手段威懾力不足。需要研究改進(jìn)呢？另外。是否還有可能存在某些檢察機(jī)關(guān)為了減少司法資源消耗，希望通過訴前程序環(huán)節(jié)消化案件，避免過多提起公益訴訟的情形呢？

再次，選擇性執(zhí)法的傾向難以避免。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的領(lǐng)域較多。至少在相關(guān)文件中列舉的就有污染環(huán)境、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等，這些歷來是糾紛的高發(fā)領(lǐng)域，案件數(shù)量多、影響廣、查處難度大。由于司法資源的有限。檢察機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法已經(jīng)難以避免。為了維護(hù)法律權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)堅決地排斥選擇性執(zhí)法，但當(dāng)前的公益訴訟如果毫無標(biāo)準(zhǔn)地進(jìn)行選擇性執(zhí)法，不僅損害檢察機(jī)關(guān)的公信力，更加不利于實現(xiàn)社會公平。

四、檢察機(jī)關(guān)妥善使用新增職權(quán)的策略

面對新時期檢察權(quán)能擴(kuò)張的隱憂，檢察機(jī)關(guān)可以采取以下策略妥善行使新增職權(quán)：

1.利用四項改革，為新設(shè)職權(quán)提供支撐條件

檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的擴(kuò)展必然需要內(nèi)部機(jī)構(gòu)力量的重新配置。以往理論過于重視制度的自洽。忽視了構(gòu)建配套措施，因此提出的方案經(jīng)常超越實務(wù)部門的承載能力。民行部門是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人財物配置較為薄弱的部門，本輪改革中民事檢察、行政檢察和公益訴訟等職能都被指定由民行部門負(fù)責(zé)，這無疑需要檢察機(jī)關(guān)加大民行部門的人財物配比。

我國目前已經(jīng)有7個省級院、20余個市縣院單獨設(shè)立了行政檢察部門，還有很多檢察院設(shè)立了行政檢察辦案組或者落實了專人負(fù)責(zé)。這些工作僅僅是一個開端，夯實檢察職權(quán)擴(kuò)展的基礎(chǔ)還需要系統(tǒng)性的規(guī)劃。例如，將部分職權(quán)過度重疊的部門進(jìn)行合并、將司法資源向一線傾斜、在上下級檢察機(jī)關(guān)之間合理配置權(quán)力等。根據(jù)2016年《最高人民檢察院工作報告》，我國檢察機(jī)關(guān)將穩(wěn)步推進(jìn)司法人員分類管理、司法責(zé)任制、司法人員職業(yè)保障、省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理四項改革試點。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，利用四項改革試點的機(jī)會探索出檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)優(yōu)化調(diào)整的適當(dāng)模式，最終在全國范圍內(nèi)為落實新增檢察職能提供所需要的各種基礎(chǔ)條件。

2.以證據(jù)為抓手。柔性介入審前程序

檢察機(jī)關(guān)刑事檢察職權(quán)擴(kuò)張中最為敏感的問題就是如何進(jìn)行“審前指導(dǎo)”。我國的檢警關(guān)系在短時期內(nèi)并不會進(jìn)行大規(guī)模的體制性調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)避免影響偵查機(jī)關(guān)正常實施偵查行為。

在方法上，《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)出庭公訴工作的意見》中的柔性干預(yù)思想值得推崇，其提出了“堅持介入范圍適當(dāng)、介入時機(jī)適時、介入程度適度原則”，這三大原則沒有動搖偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)的刑事訴訟原則，尊重了偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，同時也考慮到了檢察機(jī)關(guān)的工作能力和工作需求，將會有力地保障檢察機(jī)關(guān)順利介入偵查程序。在內(nèi)容上，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將證據(jù)作為和偵查機(jī)關(guān)工作對接的抓手，任何試圖干預(yù)具體偵查行為的做法都不妥當(dāng)。根據(jù)《決定》的要求，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革的目的在于“確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗”，因此，檢察機(jī)關(guān)公訴部門介入偵查后的工作對象不是偵查行為而是訴訟證據(jù)。為了滿足“案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗”的要求，檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)有著共同的訴訟利益，可以就案件證據(jù)進(jìn)行友好溝通合作。與此同時，《決定》明確要求“實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制”，這對偵查機(jī)關(guān)而言，如果偵查行為出現(xiàn)了較大紕漏而導(dǎo)致控訴失敗，相關(guān)責(zé)任人將會直接承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任，故而偵查機(jī)關(guān)有動機(jī)接納檢察機(jī)關(guān)對案件證據(jù)提出的合理建議。特別是取證有困難、認(rèn)識分歧大的案件和網(wǎng)絡(luò)犯罪案件等疑難案件對定罪量刑的證據(jù)要求更高，對證明標(biāo)準(zhǔn)更難確定，此時檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極介入、恰當(dāng)引導(dǎo)，與偵查機(jī)關(guān)共同梳理證據(jù)，以產(chǎn)生雙贏的法律效果。

3.放寬民行監(jiān)督入口，審慎啟動再審程序

我國在2013年和2016年陸續(xù)出臺了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，對人民檢察院行使民行監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行了具體的程序規(guī)定。考慮到這一規(guī)定的本意，應(yīng)當(dāng)放寬民行監(jiān)督人口，滿足群眾的申請需求，但出于尊重審判權(quán)和既判力的需要，對申請的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，審慎啟動再審程序。

一方面，檢察機(jī)關(guān)民行監(jiān)督職權(quán)是當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的主要防線。《民事訴訟法》第209條規(guī)定：“以下情形當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：1.人民法院駁回再審申請的；……”?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第24條也規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請監(jiān)督：（一）已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定、調(diào)解書符合《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零九條第一款規(guī)定的；……”。由此可見，當(dāng)事人在向法院提出申請并被否定之后才可以向檢察機(jī)關(guān)申請?zhí)崞鹪賹?。同時，2014年《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國民事訴訟法）的解釋》第383條規(guī)定：“當(dāng)事人申請再審，有下列情形之一的，人民法院不予受理：（一）再審申請被駁回后再次提出申請的；……”，故而，向檢察機(jī)關(guān)提起抗訴申請幾乎是當(dāng)事人能夠啟動再審的最后可行性方案。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大膽行使法定職權(quán)，拓寬救濟(jì)渠道，讓當(dāng)事人能夠充分享受法律的救濟(jì)途徑。另一方面，審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)以及裁判的既判力必須得到尊重。本輪改革拓寬了檢察機(jī)關(guān)對審判權(quán)的監(jiān)督范圍，同時因為檢察機(jī)關(guān)啟動再審的條件較為模糊，為檢察機(jī)關(guān)大面積啟動再審提供了前提條件。但檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)依此肆意介入審判權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查當(dāng)事人的訴求，從嚴(yán)理解再審條件，不能輕易啟動再審，否則不僅將會影響民事、行政案件判決的既判力，浪費(fèi)司法資源，更為重要的是會動搖司法的權(quán)威性和公信力。當(dāng)然，對于審判人員確有違法行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分履職，勇于監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)審查之后決定不予啟動再審的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人耐心釋法明理，爭取在檢察環(huán)節(jié)化解矛盾，減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，排除不穩(wěn)定因素。

4.堅守“第二位”的定位。避免越權(quán)行使公益訴訟職權(quán)

《公益訴訟試點辦法》的出臺標(biāo)志著我國檢察機(jī)關(guān)正式啟動了民事公益訴訟和行政公益訴訟工作。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一個全新的命題，目前在管轄、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、手段等重要程序性問題上都還存在著一定爭議，檢察機(jī)關(guān)首當(dāng)其沖要解決的是對公益訴訟請求權(quán)的定位問題，無論是從訴訟請求權(quán)原理還是從檢察機(jī)關(guān)司法資源配置承載力出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到檢察權(quán)提起公益訴訟一定是處于第二位的、補(bǔ)充性的地位，不能在有適當(dāng)起訴主體的情況下代為行使訴權(quán)。

《公益訴訟試點辦法》中明確設(shè)置了訴前程序，要求檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)首先督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織向法院提起民事公益訴訟。在提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。這一規(guī)定彈性較大，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行相關(guān)程序，不能因為滿足社會聲譽(yù)或者完成考核任務(wù)等案外因素的需要而草率提起公益訴訟。公益訴訟工作并非是一定要成功起訴或勝訴才能說明工作的成效，能夠支持適格主體起訴或者督促國家機(jī)關(guān)盡早糾正違法行為、履行法定職責(zé)同樣是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的重要組成部分。

（責(zé)任編輯 李濤）