完善江蘇政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

江蘇省的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在經(jīng)過(guò)數(shù)年發(fā)展后已形成購(gòu)買(mǎi)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、項(xiàng)目類(lèi)別不斷增加、相關(guān)制度基本建立、管理機(jī)制日益健全的基本格局。但仍面臨著購(gòu)買(mǎi)理念存在偏差、購(gòu)買(mǎi)規(guī)模相對(duì)較小、績(jī)效管理尚未到位等問(wèn)題。為進(jìn)一步提高江蘇政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)施效果，建議應(yīng)轉(zhuǎn)變政府治理理念，強(qiáng)化公共服務(wù)職能；健全購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)常態(tài)規(guī)范；利用多元服務(wù)主體，營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境；建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，提供管理制度保障。

一、江蘇政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

購(gòu)買(mǎi)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。江蘇政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作從2005年在地方試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，其規(guī)模不斷擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2013年，原有政府購(gòu)買(mǎi)試點(diǎn)城市的無(wú)錫市公共服務(wù)類(lèi)采購(gòu)金額達(dá)16.09億元，蘇州市公共服務(wù)類(lèi)采購(gòu)規(guī)模超20.09億元。在省級(jí)層面，2014年江蘇省省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目目錄超過(guò)70余種，全省實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目1957個(gè)，金額達(dá)70.74億元。至2015年，以省轄市試點(diǎn)項(xiàng)目和縣（市）項(xiàng)目合計(jì)，全省累計(jì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目3778個(gè)，預(yù)算金額達(dá)158.96億元。

項(xiàng)目類(lèi)別不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在早期政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)試點(diǎn)城市中，所購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目主要涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、文化教育公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，涵蓋市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化管養(yǎng)、信息化服務(wù)外包、教育文化衛(wèi)生體育服務(wù)、物業(yè)管理、項(xiàng)目代建、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、審計(jì)、培訓(xùn)、會(huì)展、保險(xiǎn)等16個(gè)類(lèi)別。另?yè)?jù)調(diào)研，自2013年起，江蘇省財(cái)政廳將涉及教育文化、社保民生、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、財(cái)務(wù)審計(jì)、課題規(guī)劃、房屋維修等21類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目列入政府采購(gòu)范圍。至2015年，購(gòu)買(mǎi)范圍則進(jìn)一步擴(kuò)大至覆蓋范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，法律援助調(diào)解、社會(huì)咨詢(xún)服務(wù)、社區(qū)援助、棚戶(hù)區(qū)改造、PPP項(xiàng)目等更是首次列入。

相關(guān)制度基本建立。據(jù)觀察，江蘇各地在進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索時(shí)，還注重制度建設(shè)，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)制度不斷健全。如無(wú)錫市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革的實(shí)施辦法》、《關(guān)于對(duì)政府性資金投資的城市照明項(xiàng)目加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的通知》、《無(wú)錫市商業(yè)保險(xiǎn)政府采購(gòu)管理暫行辦法》、《政府購(gòu)買(mǎi)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)試行辦法》和《無(wú)錫市環(huán)衛(wèi)作業(yè)招標(biāo)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，蘇州市出臺(tái)了《蘇州市市級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)試行辦法》，江蘇省財(cái)政廳則于2012年制定了《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革的暫行辦法》，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。

管理機(jī)制日益健全。據(jù)研究，江蘇各地在推行政府購(gòu)買(mǎi)工作時(shí)都重視管理機(jī)制的建設(shè)。試點(diǎn)市如無(wú)錫在擬定政府集中采購(gòu)目錄時(shí)，分門(mén)別類(lèi)，除將物業(yè)管理、信息化服務(wù)外包等具有通用采購(gòu)性質(zhì)的項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄，由無(wú)錫市政府采購(gòu)中心制定招標(biāo)文件文本、統(tǒng)一實(shí)施采購(gòu)。同時(shí)又將具有管理個(gè)性的綠化養(yǎng)護(hù)、市政照明養(yǎng)護(hù)、城市照明養(yǎng)護(hù)、排水設(shè)施大中修、環(huán)衛(wèi)保潔等城市維護(hù)項(xiàng)目作為部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目，以主管部門(mén)為平臺(tái)走合法規(guī)范的政府采購(gòu)流程，這樣既調(diào)動(dòng)職能部門(mén)將政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)的積極性和責(zé)任感，又能發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，并在政府采購(gòu)法律框架內(nèi)運(yùn)行。

二、江蘇政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)面臨的問(wèn)題

購(gòu)買(mǎi)理念尚有偏差。據(jù)觀察，部分政府部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的必要性認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)社會(huì)需要增加新的公共服務(wù)時(shí)，相關(guān)部門(mén)往往不是優(yōu)先考慮向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，而是要求增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充編制、聘請(qǐng)人員、追加經(jīng)費(fèi)，結(jié)果形成政府機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的局面。

購(gòu)買(mǎi)規(guī)模相對(duì)較小。據(jù)調(diào)查，江蘇政府采購(gòu)規(guī)模普遍偏小。以政府采購(gòu)公共服務(wù)工作做得最好的無(wú)錫市為例，2013年，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的金額占公共財(cái)政支出的比重僅為2.1%，占全市政府采購(gòu)金額的的比重僅為5.9%。而從省級(jí)層面來(lái)看，數(shù)據(jù)顯示，2012年我省服務(wù)采購(gòu)總金額也僅占政府總體采購(gòu)規(guī)模的4.3%，可提升空間依然可觀。

績(jī)效管理尚未到位。一是績(jī)效管理制度缺失。由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)仍處于探索階段，少數(shù)試點(diǎn)城市雖已出臺(tái)對(duì)政府所購(gòu)買(mǎi)的個(gè)別公共服務(wù)的績(jī)效管理制度，但從全省情況看，績(jī)效管理制度尚未建立。二是績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立。一定數(shù)量的財(cái)政資金是否購(gòu)買(mǎi)了盡可能好和多的公共服務(wù)，或者說(shuō)一定數(shù)量的公共服務(wù)所使用的財(cái)政資金是否最少，相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未構(gòu)建完成。

三、提升江蘇政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的對(duì)策與建議

轉(zhuǎn)變政府治理理念，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。一是建議確立現(xiàn)代治理理念。需發(fā)揮政府與民間機(jī)構(gòu)各自功能優(yōu)勢(shì)，相互彌補(bǔ)，形成多元公共服務(wù)供給格局。二是應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變。在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中，政府應(yīng)確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，減少購(gòu)買(mǎi)行為中責(zé)任關(guān)系的隨意性，增強(qiáng)剛性約束。三是確立責(zé)任理念，實(shí)現(xiàn)全面過(guò)程管理。作為出資者，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政府應(yīng)站在公共利益角度，對(duì)合同進(jìn)行全程監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。

健全購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)常態(tài)規(guī)范。一是應(yīng)積極發(fā)展以競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)為主的多元化公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)模式。依照公開(kāi)、公平、公正原則，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，積極發(fā)展包括邀標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等在內(nèi)的多元化的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式。二是應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招投標(biāo)，設(shè)定招標(biāo)資質(zhì)門(mén)檻，暢通信息發(fā)布渠道，強(qiáng)化懲處問(wèn)責(zé)機(jī)制，不斷推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)程序規(guī)范化、常態(tài)化。

利用多元服務(wù)主體，營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境。一是建議可引入多元主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，拓寬民間團(tuán)體參與公共事務(wù)管理的有效途徑。如可重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)民間組織，不斷完善民間組織培育政策，解決相關(guān)政策缺失。二是建議大力開(kāi)展對(duì)民間團(tuán)體專(zhuān)職工作人員的教育培訓(xùn)，引導(dǎo)社會(huì)組織重視和加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)。

建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，提供管理制度保障。一是建議應(yīng)充分利用社會(huì)資源，發(fā)展由媒體監(jiān)督、專(zhuān)家監(jiān)督等構(gòu)成的多元外部監(jiān)督機(jī)制。二是建議制定完善省級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理辦法；細(xì)化政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定，擬定將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入政府采購(gòu)的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法以及與部門(mén)預(yù)算管理的相關(guān)政策、制度銜接問(wèn)題，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的制度化、規(guī)范化運(yùn)行。三是設(shè)立嚴(yán)格績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，建立健全由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)，確保所購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

〔本文系江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院黃利文主持的江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“政民互動(dòng)視角下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華