管理行政化與校長負責制的矛盾與對策

楊泉良

管理行政化與校長負責制的矛盾與對策

楊泉良

校長負責制是伴隨著中小學教育改革出現(xiàn)的，目的是提升學校辦學的自主性，突出教育規(guī)律和教育原理在辦學中的主導地位。管理行政化則是中小學管理中的普遍趨勢。它照搬行政部門的管理方式和管理制度對學校進行管理，使教育的規(guī)律和特點遭到漠視。校長負責制與學校管理行政化具有共時性，因而存在矛盾是必然的，化解這一矛盾的要求也是現(xiàn)實的。

一、學校管理行政化與校長負責制及矛盾

為了能夠清楚地理解這個問題，我們要準確把握學校管理行政化和校長負責制兩個概念的具體內(nèi)容。第一，學校管理行政化。所謂的學校行政化管理，就是學校辦學中的一切，包括人才培養(yǎng)目標、人才培養(yǎng)規(guī)格、人才培養(yǎng)方式、辦學的價值取向、校長的任免等不是教育說了算，而是教育之外的行政官員說了算。學校的上級行政部門對學校的工作安排都是以指令性的方式出現(xiàn)的，使學校成了被動地服務(wù)于行政的工具。具體表現(xiàn)為兩個方面，一是政府對學校管理的行政化傾向。即政府把學校當成行政單位進行管理，無視學校自身的特點。二是學校內(nèi)部管理的行政化傾向。即學校把行政部門的管理制度照搬到學校中，使教書所要求的平等觀念及個性追求遭到扼殺。第二，校長負責制。所謂校長負責制，是指校長作為學校法人代表對學校的教育、教學、人事、財務(wù)等進行統(tǒng)一領(lǐng)導、全面負責。以學校行政核心和最高領(lǐng)導人的地位行使決策指揮權(quán)。其內(nèi)涵表現(xiàn)為兩個方面：一是對外接受約束和限制，即接受上級主管部門的領(lǐng)導，為主管部門行使學校管理的責任。二是對內(nèi)行使職責和權(quán)力，即對學校的教育、教學、人事、財務(wù)等的安排行使決策指揮權(quán)。從上述兩個概念的具體內(nèi)容中，可以明確地看出兩個概念的共性和矛盾，共性表現(xiàn)在二者都與行政關(guān)系密切。校長作為學校的最高行政長官是由行政主管部門任命的，其矛盾則突出地表現(xiàn)在學校作為教書的場所，具有自己的特點和發(fā)展規(guī)律，這種矛盾在共時性的存在中，越發(fā)表現(xiàn)出破解的艱難。

二、管理行政化與校長負責制之間的矛盾造成的問題

管理行政化與校長負責制之間的矛盾，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，校長作為學校獨立法人的職能受到嚴重影響。獨立法人的角色定位是校長負責制最核心的內(nèi)容，只有成為獨立法人，校長才能有效行使對學校教育、教學、人事、財務(wù)等的統(tǒng)一領(lǐng)導權(quán)。校長作為獨立法人才可以在學校實施自己的教育理念，行使決策指揮權(quán)。然而，由于校長這個法人是由行政管理部門任命的，必須服從、服務(wù)于行政部門對他的領(lǐng)導，他必須接受政府部門的管理意志，這不僅是學校管理行政化的原因，也是應試教育愈演愈烈的原因?？傮w來看，他們的工作都必須圍繞著行政化的規(guī)范行事。于是，校長負責制中的自主因素從宏觀層面被解除了，獨立法人的地位被虛化而處懸空狀態(tài)。第二，教師的自主性被剝奪了。校長負責制即通過發(fā)揮校長的智慧和才能，對教師的解放形成一種開放而富有創(chuàng)新的學校氛圍。因此，沒有教師自主就不會有真正的師生平等對話，沒有教師自主，教師的個性化教學和對學生創(chuàng)造能力的培養(yǎng)就會落空，教育的規(guī)律和原則就會遭到踐踏。而管理行政化在剝奪了校長獨立法人地位的同時，也剝奪了教師的自主權(quán)。一方面，管理行政化與教育的規(guī)律和個性是矛盾的，在學校管理行政化的主導下教師的自主是有缺陷的。另一方面，行政化體制進入學校，學校成員之間便有了明顯的地位差別，而一線教師往往處于最底層，“下級服從上級”的思想觀念，限制了教師的自主，教育規(guī)律所要求的教師自主被管理行政化的指令性和服從性的要求所消解，使教師成了完成行政任務(wù)的工具。在這樣的背景下，校長也很難嚴格地按照教育教學規(guī)律來規(guī)劃學校的發(fā)展。第三，校長個人素質(zhì)在有限自主辦學空間中的擴張。政府意志通過學校管理行政化對學校的影響是全面的、宏觀的，不可能事無巨細、面面俱到地參與到學校具體工作來，因而作為法人的校長并非完全受制于他人。有人說“一個好校長就是一所好學校”。但也可能是“一個不良的校長就是一所學校的悲哀”。在具體工作中，一個好校長要遵循教育教學規(guī)律，使學校辦學反映教育本質(zhì)要求體現(xiàn)教育的專業(yè)性、自主性，張揚教師的個性特點，使學校工作能夠在一定程度上超越管理行政化的約束，得到健康的發(fā)展。另一個是“不良校長”會嚴格按照管理行政化的要求進行管理，使教師放棄自己的教育理念，自覺自愿地成為完成行政任務(wù)需要的工具，使學校成為政府意志的實施工具。由于行政化具有強大的現(xiàn)實性和輻射性，因而與“好校長”相比，“不良校長”更多。這些“不良校長”甚至會變本加厲地推動學校的行政化。使學校辦學遠離教育規(guī)律的要求。

三、強化自主與有效監(jiān)督并舉的策略

管理行政化的強力約束，使校長負責制中的自主決策遭到嚴重的消解。而在學校辦學的內(nèi)部空間中，校長的個人意志又得到了極大的擴張。二者看似相互制衡，實際上卻沿著兩條不同的路線同時存在并發(fā)展著。因此，只有在行政管理中強化自主和在學校辦學內(nèi)部空間中進行有效監(jiān)督并舉，才能最大限度地消除這種矛盾的負面影響，促進校長負責制的有效落實。

1.校長任用方面的綜合考查，突出教育業(yè)績和使用中的“放手”。在管理行政化中，行政主管部門對校長的選用，更多的是看重行政經(jīng)歷和行政能力，往往忽略了對校長綜合素質(zhì)的考查，特別是對教育經(jīng)歷和業(yè)績的考查。許多行政部門的領(lǐng)導都意識不到教育是一種具有獨特價值觀念和文化目標、獨特原則和活動規(guī)律的專門性事業(yè)，既要有管理能力，又要有豐富的教育經(jīng)驗。與此相應，由于他們?nèi)狈W校工作特性的了解，在對校長的任命中，也不斷地運用和強化對校長的約束和限制，使校長成為行政的工具。為了改變這種局面，在校長的選拔和使用上，必須進行綜合考查。要從德行修養(yǎng)、管理能力、專業(yè)素質(zhì)等幾個方面進行，具體體現(xiàn)在以下五個方面：第一，對教育事業(yè)忠誠，有高度的事業(yè)心；第二，要有正確的教育思想；第三，要有教育管理能力和科學的管理方法；第四，要有公正廉潔的品質(zhì)；第五，要有實事求是的思想作風，這些條件是綜合的，也突出了教育的特殊性，為學校的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在對校長的使用中，更應該突出教育自由、開放的規(guī)律，減少行政命令對學校工作的干擾，嚴格落實校長負責制的要求，使校長的聰明才智能夠得到充分的發(fā)揮。

2.減少行政約束，使校長有充分的自主性。上級行政主管部門不僅在大政方針上對學校辦學發(fā)布各種指令，而且在具體工作中也在不斷地進行強勢的干擾，導致校長在落實責任制的過程中，喪失了許多自主權(quán)而成為行政的工具，為此，對于校長的選拔和使用，行政主管部門應采用一體化原則，加強選拔中考查的全面性和具體性，將主要精力用于對被選者承擔校長職務(wù)的素質(zhì)方面，一旦確定入選，在使用中就應采用“用人不疑，疑人不用”的原則，減少行政約束，放手使用，使學校的發(fā)展能真正按照校長的思路進行。

3.教育主管部門、教師、學生及家長要組成監(jiān)督小組，對校長負責制進行監(jiān)督和評價。減少行政約束并非是讓校長隨意而為，而是要充分發(fā)揮校長的聰明才智，辦好學校。然而，在行政約束減少，監(jiān)督機制又沒有完善的情況下，校長負責制也會出現(xiàn)問題。一些校長事業(yè)心不強，不思進取，使教職工人心渙散，學校工作死氣沉沉。還有一些校長熱衷于與上級主管部門拉關(guān)系，對學校的教育教學工作無所用心，使教育教學質(zhì)量下降。更有一些校長大權(quán)在手，出現(xiàn)私欲膨脹、貪污腐化等問題。建立健全監(jiān)督機制是有效控制上述現(xiàn)象產(chǎn)生的有效途徑。首先，上級主管部門要建立有效的監(jiān)督考評制度，定期和不定期地對校長的德能進行監(jiān)督考評，使校長能夠始終按照負責制中所規(guī)定的行為準則和工作要求行使職權(quán)。其次，完善教職工代表大會制度，健全工會組織，對校長責任制的落實進行監(jiān)督，提升教職工代表大會和工會組織在學校中的地位，并使其能夠相對地獨立于校長的職權(quán)之外。最后，建立健全學生和家長的評價監(jiān)督機制，構(gòu)建社區(qū)對校長負責制的評價視角。通過學生、家長和社區(qū)對校長的監(jiān)督，使學校的辦學更能滿足學生學習和發(fā)展的要求，通過評價發(fā)揚優(yōu)點，克服不足，使校長負責制更加完善。這三個方面又共同形成對校長負責制的監(jiān)督評價系統(tǒng)，使校長在這種監(jiān)督和評價中，既能充分行使權(quán)力，又能避免因缺少監(jiān)督而犯錯的情況。

管理行政化與校長負責制是一對矛盾，管理行政化強調(diào)約束和服從，而校長負責制則強調(diào)自主和個性。在強大的管理行政化制度之下，校長負責制受到了嚴重的制約，同時，校長負責制又會使一些校長因權(quán)力的膨脹而在學校管理中出現(xiàn)種種問題，究其原因就是缺少監(jiān)督。因而，處理好兩者矛盾的最佳方式就是在行政管理中強化自主的同時加強監(jiān)督。在校長負責制中強化個性的同時加強規(guī)范。

（作者單位：廣東湛江嶺南師范學院）